CC BY
49
II. ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВО И ДЕМОКРАТИЯ В СТРАНАХ ЗАПАДА
К. МАКНАТ ВИРТУАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО КАНАДЫ*
K. McNutt. The Canadian Virtual State. Using networked technologies and the Internet to improve communication and transac-tional capacities is a key process of government modernization in North America, Europe and parts of Asia. In response to shifting political, economic and social demands, countries around the globe have designed government online policy agendas. Canadian e-government is well established, currently providing secure access, transactional capacity, online publishing, and advanced information coordination with evaluation conducted through standardized policy measurement tools. While state-sponsored online initiatives supplement internal and external communications among governments, decision-makers, interest groups, citizens, clients, partners, and sectors, these strategies also places political and administrative pressures to adapt to new democratic processes that promote legitimacy and accountability. However, this has not required any significant reorganization of the state, but rather a shift in how to facilitate market-based exchanges with public sector clients, and how to use the Web to promote accountability and trust.
Публикуемая статья подготовлена автором специально для «Политической науки».
Введение
Использование сетевых технологий и Интернета для улучшения коммуникации и трансакций - ключевой процесс модернизации системы государственного управления в США, Европе и странах Азии. В ответ на изменяющиеся политические, экономические и социальные вызовы страны во всех регионах мира разработали политику внедрения он-лайнового правительства, цель которой - обеспечить информационную интеграцию правительственных агентств (Affisco and Soliman, 2006; Dunleavy, 2006). Использование Интернета, мгновенно соединяющего граждан с государством, породило множество новых программ, направленных на оказание услуг гражданам, модернизацию общественного сектора и повышение демократической прозрачности и ответственности государства и доверия к нему граждан на основе информационных коммуникационных технологий (ИКТ). Сдвиг от обычных технологий к сетевым сопровождается неявным предположением, что электронное правительсто (э-правительство) обладает потенциалом для усиления демократии, оживления гражданского участия и укрепления легитимности государства (Evans and Yen, 2006; Thomas and Streib, 2005).
Э-правительство Канады по всеобщему признанию является одним из наиболее продвинутых в мире (West, 2005). Федеральные власти, используя ИКТ и Интернет, настойчиво добивались большей координации деятельности своих ведомств, повышения эффективности трансакций и укрепления легитимности правительства в восприятии обществом. Приоритетные цели федеральной политики в сфере э-правительства состоят в том, чтобы способствовать большей вовлеченности акторов в политический процесс при помощи развитой многоканальной информационной структуры. Реализованное в полной мере э-правительство требует координации и взаимодействия между отделами, секторами, полномочиями и отраслями политики. Оно также требует изменения отношений и паттернов коммуникации между правительством и акторами. Конечная цель политики - горизонтально интегрированное, «бесшовное» правительство с технологически оснащенным административным аппаратом и имеющие к нему полный доступ граждане-пользователи.
Политика внедрения э-правительства в Канаде хорошо проработана: постоянно обеспечиваются защищенный доступ, возможность взаимодействия, публикации в режиме он-лайн и совре-
менная координация информации. Был создан и претворяется в жизнь национальный проект Government On-Line, задачей которого является трансформация предоставления услуг и институционали-зация подхода «правительство как единое целое» (whole of government). Трансформация предоставления услуг относится к политической повестке дня, предусматривающей реструктуризацию услуг и создание механизмов их предоставления по электронному каналу как основному способу коммуникации между группами пользователей и государством. Установка на «целостное правительство» - это программа, разработанная для усиления информационной интеграции и продвижения институциональной координации между департаментами, секторами и полномочиями. Цель политики - создание вертикальной интегрированной виртуальной системы государственного управления.
Виртуальное государство не существует физически. Термин виртуальное заимствован из компьютерной терминологии. В данном контексте государство выстроено из программного обеспечения и компьютерных сетей и не имеет временных и пространственных границ. Виртуальное государство включает как э-правительство, которое обеспечивает институциональную основу разработки и реализации политики во Всемирной сети и в Интернете, так и электронное правление (e-governance), которое относится к управлению информацией административной системой в сетевом пространстве. Способность электронного правления эффективно организовывать внешние по отношению к государству информационные и коммуникационные отношения требует институциализированной системы э-правительства и скоординированной системы реализации. Однако даже при наличии институциализированной структуры приверженность государства демократическим форумам и открытым политическим дискуссиям в сети часто страдает от отсутствия политической воли и соответствующей политики (Welch, 2005). В какой мере электронное правление и э-правительство способствуют или препятствуют развитию демократии эмпирически измерить достаточно сложно; однако ряд последних научных исследований позволяет предположить, что виртуальное государство обладает потенциалом для увеличения демократии (Vedel, 2006).
Пилотные проекты электронной демократии, которые зачастую инициировались государством, показали положительные ре-
зультаты, включая рост участия (начиная с локальных сообществ), расширение сотрудничества между частным, публичным и некоммерческими секторами, а также улучшение других форм демократического сотрудничества. Однако эти проекты обычно сосредоточены на узкой аудитории участников, включенных в местный процесс принятия решений. В отличие от них проекты э-правительства поддерживают крупномасштабные изменения представительной демократии (Evans and Yen, 2006). Политическая воля, необходимая для построения информационной инфраструктуры, которая развивает демократию и децентрализует процессы принятия решений, требует значительного преобразования инструментов публичного управления, усиления межведомственного сотрудничества на всех уровнях правительства и обновления внутригосударственных отношений.
Виртуальное государство
Виртуальное государство представляет собой расширенное правительство, которое не уменьшает значение общественного сектора, а скорее улучшает трансакционные услуги и передачу информации от одного ко многим. Канадское виртуальное государство привязано к нормам и методам канадской системы государственного управления, а ИКТ обеспечивают новую среду коммуникации, увеличивающую возможности традиционных политических структур. Виртуальное государство включает различные аспекты э-правительства, э-правления и электронной разработки и реализации политики (e-policymaking). Э-правительство традиционно определялось как внутренний процесс реорганизации, нацеленный на полное включение ИКТ в функции государства. С другой стороны, э-правление сосредоточено на управлении переходом на ИКТ путем предоставления стратегий использования сетевых технологий для сотрудничества с различными заинтересованными акторами. Наконец, электронная разработка и реализация политики является новейшим продуктом пересечения сетевых политических акторов, виртуального государства и информационных практик правления в сети. Разработка политики в технологически опосредованной среде - наименее изученный компонент виртуального государства.
Э-правительство - это институциональное измерение виртуального государства, оно работает как электронная платформа правительства, функции которого опосредованы технологической средой. Многие модели внедрения э-правительства сосредоточены на
технологических решениях и политике внедрения. Они исходят из того, что э-правительство является «эволюционным феноменом, и поэтому проекты э-правительства должны разрабатываться и внедряться соответствующим образом», т.е. поэтапно (Gupta и Jana, 2003: 373). Этот развившийся под эгидой нового публичного менеджмента подход считает сетевые технологии панацеей для существующих политических проблем политики и болевых точек реформ общественного сектора. Он часто опирается на рыночные решения и бизнес-ориентированные модели проектирования (Grant and Chau, 2005; Keng and Long, 2005). Данный подход породил модели э-правительства, сконцентрированные на применении сетевых технологий, поддерживающих внутреннюю реорганизацию предоставления услуг и управления информацией.
Например, часто цитируемая модель Лейна и Ли (Layne and Lee, 2001) в качестве четырех стадий эволюции э-правительства выделяет каталогизацию, трансакцию, вертикальную и горизонтальную интеграцию. Операционные измерения, которые использовались для оценки зрелости национального э-правительства, сведены к интеграции (организационное пересечение с диапазоном от редкого до полного) и сложности (технологические и организационные взаимозависимости в пределах от простых до многосторонних). С этой точки зрения государство использует ИКТ не для того, чтобы продвинуть новые формы политического участия и делиберативной демократии, а скорее для поддержки существующих отношений. В результате модели игнорируют важные политические соображения, такие как оценка воздействия ИКТ на вовлеченность граждан, снижение цифрового неравенства и ответственность государства в демократических процессах. Как утверждают Андерсон и Хенриксен (Andersen and Henriksen, 2006), подход Лейна и Ли заключался в простом копировании модели стадий из области электронной коммерции и сосредоточен скорее на возможностях технологий, чем на решении проблем эффективности государственного управления.
Канадское электронное правительство
Федеральное правительство Канады стало главным действующим лицом во внедрении виртуального государства, оно создает обширную информационную инфраструктуру, организует реализацию различных проектов предоставления интегрированных услуг и сотрудничество поверх ведомственных границ для обеспечения однородности информации. Пограмма Canadian Government On-Line стремится прийти к «бесшовному» обслуживанию клиентов посредством постоянного совершенствования горизонтальной интеграции, гармонизации и усиления организационной целостности федерального правительства. Что это означает в нетехнических терминах? То, что основные цели политики канадского правительства состоят в том, чтобы внедрить ИКТ для предоставления общественных услуг через единый интерфейс и улучшить сбор, хранение, интеграцию и совместное использование информации между правительством, ведомствами, а также частным и некоммерческим секторами.
Решению текущих задач способствовали две взаимодополняющие политические инициативы: подход «целостное правительство» и трансформация предоставления услуг. «Целостное правительство» подразумевает полную интеграцию информации и создание каналов обслуживания для повышения операционной эффективности и улучшения коммуникации между заинтересованными акторами, которые бы преодолевали функциональные, ведомственные и секторальные границы. Трансформация предоставления услуг предполагает реструктурирование спонсируемых государством услуг и продвижение системы клиентно-ориентированной поддержки. Реализация обеих инициатив зависит от существенной внутренней реорганизации информации, а также от приверженности правительства, граждан, бизнеса и заинтересованных акторов совместным подходам.
И концепция целостного правительства, и программа преобразования услуг потребовали от государства принятия множества значимых решений относительно критериев оценки оказания услуг, баз данных совместного использования федеральным, региональными и местными правительствами, он-лайнового присутствия, механизмов информатизации, электронных сетей, соединяющих граждан с частными и некоммерческими организациями, и управления информацией в технологической среде. Таким образом, в политике развития канадского э-правительства
доминировали он-лайновые услуги, организационная интеграция и развитие общей технологической инфраструктуры (Canada, 2004). Если изменения в сфере оказания услуг и реформы общественного сектора являются существенными характеристиками э-правительства, технологические «решения» не влекут за собой изменений, необходимых для поддержки сотрудничества между секторами и правительствами.
В то время как канадский проект э-правительства израсходовал значительные ресурсы на удовлетворение клиентов, он только на словах был ориентирован на развитие имеющихся демократических форумов. Как подчеркивают Торрес, Пина и Эйсирит (Torres, Pina, Acerete, 2006), такие предложения э-правительства, как, например, развитие присутствия в веб, не обязательно ведут к изменению административной культуры, поскольку «они не влекут за собой существенных изменений в стиле отношений "правительство - гражданин"» (G2C) (там же, с. 296). Общим моделям внедрения э-правительства и тенденции использования бизнес-приложений для услуг в общественном секторе не удалось объединить сложность рефлексивной организации государства с социально-экономическими влияниями, с культурными аспектами информации, с вовлеченными в деятельность э-правительства акторами, с управлением процессами э-правительства и с природой информации (Andersen и Henriksen, 2006; Jaeger, 2005). Модели, разработанные политологами, значительно расширили представление об э-правительстве, показав, что сетевая деятельность правительств включает не только технологические функции, но и участников, структуру, цели и процессы.
В то время как полномасштабная реализация э-правительства могла бы облегчить интеграцию новых технологий, существуют многочисленные препятствия их применению в общественном секторе. Например, институциональные соглашения, встроенные в отдельные отрасли политики, могут ограничить воплощение сетевых технологий, поскольку формальные организации могут оказаться устойчивыми к преобразованию (Fountian, 2001). Государственные служащие могут использовать ИКТ, чтобы обеспечить клиентов услугами и информацией, однако стратегии э-правления также во многом способствуют продвижению предопределенных политических результатов. Сможет ли э-правительство увеличить демократическое участие, зависит от доступности предлагаемых услуг и осведомленности граждан о правительственных программах.
Обновление (reinventing) правительства в эпоху Интернета было достигнуто при помощи новых информационных технологий. Общение с государством традиционно осуществлялось посредством личных контактов, письменной корреспонденции или по телефону, однако теперь к этим каналам связи добавляются электронные, которые используют технологии интерактивных услуг и сетевой коммуникации, а также интранет-технологии для предоставления услуг, распространения информации и содействия диалогу между заинтересованными акторами. Для достижения этих целей страны разрабатывают стратегии э-правительства со своей национальной спецификой. Канадская стратегия э-правительства разделена на четыре ключевых проекта: предоставление электронных услуг, управление информацией, организационная интеграция и развитие общей технологической инфраструктуры.
Число он-лайновых услуг, предоставляемых канадским гражданам и фирмам, значительно возросло в последние годы, и, как полагает Ленк, энергичная реализация Программы предоставления электронных услуг (ESD - Electronic Service Delivery) обеспечит «поддержку всех типов рабочих процессов и процессов принятия решений в различных ветвях правительства, между ними, а также и между ними и их окружением» (Lenk, 2002, р. 87). К концу 2005 г. Оттава обеспечила предоставление 130 наиболее востребованных федеральных услуг по безопасным каналам связи (TBSC, 2003). На правительственном сайте Canada Site имеются три портала (Канадцы, Международные клиенты и Канадский бизнес), направляющих пользователей - граждан и других заинтересованных лиц к различным он-лайновым услугам. Наиболее востребованные услуги для канадских граждан включают подачу налоговых деклараций, поиск работы и обращение за пособием по безработице, вычисление пенсионных льгот, получение уведомления электронной почтой, получение информации о программах, общение с государственными служащими и обращение за займом на обучение (d'Auray, 2003). Портал для канадского бизнеса обеспечивает доступ к лицензированию, нормативным документам, участию в поставках правительству, подаче документов и регистрации фирм, регистрации патентов и к формам интегрированной системы Департамента человеческих ресурсов и социального развития. Портал для международных клиентов предлагает различные услуги, включая подачу заявлений на получение визы и гражданства, представление комплекта документов на иммиграцию, запрос на получение номера социального страхования, изменение адреса.
За э-правительством стоит сложная сеть поставщиков услуг, политических сообществ, ведомственных программ и политической воли. Модернизация оказания услуг и внедрение публичного менеджмента следующего поколения показывают степень, до которой различные технологические и административные изменения характеризуют современные политические программы (Canada, 2003). Организационная интеграция влечет за собой замену традиционных систем общими технологическими структурами, изменения в институциональной культуре и введение новых методов управления, требуя одновременно сотрудничества ведомств и координации национальной политики э-правительства. Таким образом, организационная интеграция будет горизонтальной - между сферами политики и департаментами и «бесшовной» - между уровнями правительства, что позволит создать «один прилавок» для граждан-пользователей. В настоящее время планируется, что 130 федеральных услуг станут полностью функциональными. Из них 61% уже являются интегрированными по вертикали и 53% -скоординированными по горизонтали (Canada, 2004). В то время как примеры полностью интегрированных организаций являются достаточно редкими, пилотный проект Канадского портала общественной безопасности (Canadian Public Safety Portal) в настоящее время способствует как вертикальной, так и горизонтальной интеграции. Проект объединяет Королевскую конную полицию, Канадскую службу безопасности, Исправительную службу Канады, Национальный совет условного освобождения, Канадский центр огнестрельного оружия, Канадское агентство пограничных служб и Министерства юстиции. Портал сотрудничает также с провинциальными и территориальными правительствами, различными неправительственными организациями и частными заинтересованными лицами. Хотя он не стал еще полностью «бесшовным», этот организованный по предметному принципу, горизонтально интегрированный, интерактивный и информационно зрелый портал является примером нового опыта оказания услуг пользователям-гражданам и другим клиентам государства.
Информационный менеджмент стал существенным аспектом системы государственного управления следующего поколения (Kernagham, Gunraj, 2005). Спонсируемые государством он-лайновые информационные услуги должны быть надежными и пользующимися
доверием; они часто организованы поверх институциональных границ. Одна из ключевых инициатив в сфере информационных услуг - развитие интегрированных веб-порталов, основанных на вневедомственном подходе к контенту информации и общих стандартах поверх ведомственных различий (Van Hulst, 2003). Такие веб-порталы должны предоставить гражданам-пользователям одно окно доступа к услугам и информации правительства, для чего необходима широкая интеграция стоящих за ними организаций. Создание предметных кластеров позволяет синтезировать различные услуги и информацию поверх организационных границ в одном окне доступа (McLeod, 2001).
Эти кластеры сгруппированы в соответствии со спецификой групп пользователей, включая людей пенсионного возраста, молодежь, коренные народы, инвалидов и различные другие группы. Для граждан-пользователей удобство сбора информации и навигации обеспечивается посредством стандартизации интерфейса для всей федеральной сети. Специальный стандарт1 регламентирует организацию, размещение и содержание федеральных веб-сайтов, а также обеспечивает их полную доступность для канадцев с различными требованиями к технологии (чтение с экрана, видео) (Canada, 2004). Такие информационные средства, как поиск сайтов, метаза-просы в базы данных, картографические инструменты, интернет-конференции, интеллектуальные системы реагирования и другие интерактивные технологии, обеспечивают предоставление информации из разнообразных согласованных источников. Они требуют не только синтезированного менеджмента поверх границ, но и создания общей инфраструктуры (Canada, 2004b).
Создание общей технологической инфраструктуры является решающим фактором успеха в предоставлении электронных услуг, увеличении гражданского участия и обеспечении оптимальной ин-тероперабельности в правительственных ведомствах (GOL, 2004). Технологическая инфраструктура, необходимая для реализации приоритетов государственной политики в сфере э-правительства и получения ее конечных результатов, включает широкую правительственную телекоммуникационную сеть и умеренно высокие уровни безопасности. В Канаде большинство федеральных департаментов и агентств сегодня работает на основе спонсируемой государством Сети безопасных каналов (SCNet), обеспечивающей
1 Common Look and Feel Standard.
безопасный доступ к общественной информации и услугам. БСКе!;1 предоставляет общую инфраструктуру с интегрированными базами данных, многоканальным предоставлением услуг и возможностью выбора уровней безопасности. 8С№1 не только связывает внутренние сети различных департаментов и агентств, но и обеспечивает безопасный удаленный доступ, кодирование информации по оплате, позволяющее правительству принимать платежи в он-лайновом режиме. Она служит магистралью для службы аутентификации граждан, которая выдает гражданам Канады электронный пароль для получения услуг и технической поддержки.
Канадское правительство также разработало несколько стандартизированных инструментов, позволяющих измерить уровень зрелости перехода каждого департамента к э-правительству в терминах информационных и трансакционных услуг. Модель «Информационные услуги» предусматривает наличие двух главных фаз: публикация основной информации и хранение информации (развитие холдингов), ориентированной на клиента (ТБС8, 2004, р. 67). Публикация основной информации в сети относится к процессу каталогизации и включает такую деятельность, как государственное присутствие в сети, клиентские порталы и интегрированные веб-порталы, направляющие пользователей к соответствующим ресурсам. Вторая стадия модели зрелости информационного обслуживания - развитие холдингов, в которых выдача информации ориентирована на клиента: информация является исчерпывающей и обновляется непрерывно. Модель зрелости трансакционных услуг измеряет зрелость в терминах публикационной деятельности, интерактивных возможностей и автоматических трансакционных механизмов. Конечная цель политики на этой стадии состоит в том, чтобы интегрировать предоставление услуг поверх организационных границ и обеспечить технологическую возможность «закончить трансакцию в режиме реального времени, не оставляя веб-сайт провайдера услуги. Подтверждение сделки осуществляется мгновенно и происходит или в он-лайновом режиме, или через электронную почту» (там же, с. 69).
В Канаде траектория создания национального э-правительства была разделена на четыре взаимозависимые фазы, которые наклады-
1 Secure Channels Client Service Centre.
вались друг на друга. В результате объединения обрисованной выше общей модели виртуального государства с особенностями канадского проекта получилась специфически канадская модель. Каждой стадии трансформации и зрелости четко соответствует определенный уровень сложности и институциональной координации. Первый ярус виртуального государства в Канаде предусматривает развитие соответствующей инфоструктуры для поддержания, хранения, сортировки и распространения информации. Проект «Правительство он-лайн» («Government On-Line» - GOL) рассматривает эту стадию как «группировку», которая требует незначительной технологической поддержки, поскольку этот ярус в основном связан с веб-публикациями, каталогизацией информационных документов и принятием начальных мер по развитию общей инфраструктуры.
По мере развития этот первый этап переходит на интеграционный уровень, в стадию, на которой обеспечиваются расширенное предоставление услуг и оказание трансакционных услуг в сети. Канадское правительство обозначило эту фазу как ярус интероперабельности. В более общих терминах это можно назвать интеграцией электронных услуг, поскольку в данный момент интероперабельность состоит в том, что правительства связаны сетевыми технологиями c другими уровнями системы государственного управления и с населением. Третий ярус требует межведомственной интеграции по проблемам безопасности, конфиденциальности и доступности. Проект GOL определяет эту фазу как стадию «бесшовного» обслуживания, которая требует высоких уровней технологической поддержки, обширной интеграции и сотрудничества между всеми правительственными структурами. Ожидается, что государственные служащие будут управлять информатизацией, преобразованием обслуживания и разнообразным партнерством. На заключительной стадии внедрения - интеграции электронных каналов - виртуальное государство станет держателем полноценной системы инфраструктуры э-правительства и инфоструктуры, способной «дать пристанище» электронной демократии. Все внимание сместится на административные методы и соответствующие управленческие механизмы отношений между государством, гражданами и клиентами, опосредованные сетевыми ИКТ. Однако, как отмечалось ранее, существуют многочисленные контрольные точки, показывающие, где находится э-правительство на своем пути к конечным результатам.
Канадское э-правление
Второе измерение виртуального государства предполагает применение сетевых технологий в качестве инструментов правления. Тогда как государственная машина адаптирует сетевые технологии для функциональных целей, государственные менеджеры совершенствуют сетевое участие посредством использования технологий для формирования процессов правления (Danziger and Andersen, 2002). В контексте государственного управления технология рассматривается как эффективный инструмент государственной политики, позиционирования страны в мировом сообществе и управления внутренней социальной сферой. Интернет оказал значительное влияние на социальные отношения, политический активизм, осуществление властных полномочий и передачу знания (Bargh and McKenna, 2004). С ростом активности в сети многочисленные политические кураторы создают в киберпространстве домены, специально спроектированные для поддержки гражданского участия. В стремлении удержать контроль над расширяющимися партнерскими отношениями, совместными проектами и стратегическими альянсами государственное управление было вынуждено переходить к более децентрализованному принятию решений и использованию сетевых технологий сотрудничества.
Хотя публичный сектор находится в процессе перехода, инициированного развитием ИКТ, во всех государствах мира, национальные культурный, идеологический и исторический контексты будут формировать свои административные подходы к процессам э-правления в каждой отдельной стране. Специфика э-правления в Канаде варьируется в зависимости от области политики. Однако деятельность в любой из областей обычно определяется либо административными, либо политическими факторами (Marche and McNiven, 2003). Политически мотивированная деятельность включает обусловленное общественной потребностью движение от электронного предоставления услуг (ESD) и других трансакцион-ных интернет-услуг к системе, основанной на непрерывных про-цессах1. Выделяются различные стили э-правления (Chadwick and
1 Непрерывные процессы (end-to-end processes) - это способность удовлетворять потребности клиента в услугах, включая снабжение его информацией, отзывчивые каналы коммуникации и трансакции в реальном времени, требующая
May, 2003). В существующей литературе на тему виртуального государства очень мало сказано о том, к чему приведут институцио-нализация э-правительства и использование э-правления.
В административном контексте ИКТ используются для обеспечения эффективности трансакций и для интерактивной деятельности, тогда как в контексте э-правления - для организации связи между различными участниками процесса принятия политических решений и коллективного пользования информацией в интернет-пространстве (Asgarkhani, 2005). В Канаде э-правительство поддерживает три типа политической организации и паттернов коммуникации. Например, правительство Канады предлагает различные веб-услуги (заполнение налоговых деклараций, обращение за займами на обучение), которые реализуются через прямой контакт между государством и его клиентом. В этом случае отношение «государство - гражданин» (G2C) создает рыночную форму организации. И наоборот, распространение государством информации основано на иерархической форме организации, когда коммуникация осуществляется от одного ко многим. Например, главный портал канадского правительства, или входная дверь виртуального государства, предоставляет информацию гражданам, организациям, другим правительствам и мировому сообществу. Наконец, использование государством сети в качестве среды для связи между различными участниками процесса принятия политических решений поддерживает сетевые формы организации.
Виртуальное государство расширяет и углубляет внутренние и внешние связи между правительствами, политиками, группами интересов, гражданами, партнерами и секторами, в то же время оно также оказывает политическое и административное давление на внедрение новых демократических процессов, которые способствуют легитимности и подотчетности власти. Даже там, где информация кажется абсолютно доступной, существует возможность стратегически управлять инициативами э-правительства с тем, чтобы повлиять на доступ к определенной информации и на восприятие общества. Джегер предупреждает о том, что «веб-сайт э-правительства не нейтрален. То, каков его дизайн, какую информацию он содержит и каким образом она на нем представлена, оказывает определенное влияние на месседж, по-
повышенной гибкости инфраструктуры, а также сотрудничества и координации между федеральным, местными и муниципальными правительствами.
сылаемый сайтом и, таким образом, правительством» (Jaeger, 2005, p. 703). Умысел государства совершенно уместен там, где требуется управление технологическими системами заинтересованных сторон, которые могут знать, а могут и не знать о существовании друг друга. Сетевое правление, которое определяется как использование инструментов основанной на процедурах информационной политики, которые применяются через каналы э-правительства и стратегически организованны на принципах э-правления, является важным новым инструментом в сегодняшнем разнообразии инструментов политики.
Использование ИКТ в качестве внешних организационных инструментов и применение сетевых технологий в публичном секторе государственного управления сделали правительство более простым. В нем совместное использование межведомственной информации и многостороннее сотрудничество всех заинтересованных сторон становятся административной нормой.
Если исследование виртуального государства ограничивается анализом канадского э-правительства в отрыве от сети национальной политики, оно (э-государство) может показаться более или менее инструментальным, сфокусированным на эффективности трансакций, сборе элементарной информации (которая может быть отцифрована в двоичной системе) и рыночных механизмах и направленным на поощрение сетевого взаимодействия граждан с государством. Но при более глубоком анализе можно обнаружить, что государство, публикуя информацию в сети, стремится целенаправленно влиять на динамику политического процесса.
Заключение
Число он-лайн услуг, предоставленных канадским гражданам и бизнесу, значительно выросло в последние годы. К концу 2005 г. Оттава обеспечила предоставление 130 наиболее востребованных федеральных услуг по безопасным каналам связи (TBSC, 2003). Система предоставления электронных услуг (ESD) обеспечивает клиентам общественного сектора доступ к различным услугам правительства в любое время и с любого места, удобного для пользователя, причем связанные с этим затраты значительно меньше, чем при предоставлении услуг традиционными способами.
Внедрение ESD не предполагает улучшения демократии, оно предполагает лишь увеличение эффективности, экономию материальных и трудовых расходов. Так, например, стоимость услуги в Интернете составляет 0,84 долл. за трансакцию, в то время как ее стоимость при личном обращении равна 38,24 долл., при обращении по почте - 18,86 долл. и по телефону - 2,99 долл. (Borins, 2004: 8). Однако, как отмечает Дж. Фаунтейн, «в то время как в экономике громадный рост эффективности и сокращение затрат вознаграждаются прибылью, увеличением сбыта, ростом стоимости акций и усилением позиций на рынке, в сфере государственного управления они ведут к уменьшению бюджета, сокращению аппарата, потере ресурсов и объединению программ» (Fountain, 2001, p. 13).
В Канаде культура публичного управления приспосабливается к оказанию услуг через Интернет, и технологическая инфраструктура все больше используется для поддержки новых моделей разделения властей и коллективного принятия решений. Однако все это не потребовало существенной перестройки государства. Изменились лишь способы общения с клиентами общественного сектора на рыночной основе и использования веб для повышения подотчетности государства и доверия к нему.
Научные объяснения развития виртуального государства разнятся. Однако существует широкий консенсус по поводу того, что структурная трансформация правительств и фундаментальные изменения в публичном управлении являются необходимыми как для достижения интеграции, так и для координации предоставления услуг правительства по электронным каналам, таким, как Интернет и Веб. Федеральное правительство стало лидером внедрения э-правительства в Канаде, оно отвечало за реализацию различных проектов оказания интегрированных услуг и организацию сотрудничества поверх ведомственных границ.
Достижением программы Canadian Government On-Line является «бесшовное» обслуживание на выходе системы с постоянным совершенствованием горизонтальной интеграции, способной обеспечить гармонизацию и организационную интеграцию всех структур федерального правительства. Виртуальное государство, однако, не полностью ассимилировано на всех уровнях правительства, что свидетельствует о недостаточной вертикальной интеграции. Хотя организационные изменения под воздействием ИКТ, на которых была сосредоточена политика внедрения э-правительства, способ-
ствовали достижению поставленных целей, они оказались недостаточно радикальными для развития э-демократии посредством поддержки он-лайнового голосования или участия в принятии политических решений через Интернет. В то время как канадская программа израсходовала значительные ресурсы на удовлетворение клиентов, недостаточно внимания уделялось укреплению текущих демократических форумов через обеспечение прямого участия в процессах принятия решений.
В различных правительственных агентствах и секторах используются разные технологические платформы и информационные стратегии для управления виртуальным государством. По мере того как организационные формы все больше претерпевают изменения в направлении к сложным сетям и компьютерным коммуникациям, традиционные иерархии, ассоциирующиеся с бюрократией XX столетия и ее институтами, могут ограничивать внедрение сетевых технологий, поскольку патриархальные установки в сфере публичных услуг сопротивляются трансформации. Таким образом, уровень развития виртуального государства определяется тем, в какой мере государство и лица, принимающие решения, воспринимают новые реальности ИКТ и используют потенциал сетевых отношений.
Список литературы
Affisco, J. and K. Solimán. 2006. «E-government: A Strategic Operations Management
Framework for Service Delivery.» Business Process Management Journal. 12(1): 13-21. Andersen, K. V. and H. Z. Henriksen. 2006. «E-Government Maturity Models: Extension of
the Layne and Lee Model.» Government Information Quarterly. 23(2): 236-248. Asgarkhani, M. 2005. «Digital Government and its Effectiveness in Public Management
Reform.» Public Management Review. 7(3): 465-487. Bargh, J.A. and K.Y. McKenna. 2004. «The Internet and Social Life.» Annual Review of
Psychology. 55(1): 573-590. Canada. 2000. Public Works and Government Services Canada Departmental: Performance Report For the Period Ending March 2000. Ottawa: Minister of Public Works and Government Services Canada. Canada. 2002. Government On-Line and Canadians. Ottawa: Canada, January. Canada. 2003. Government On-Line, 2003. Ottawa: Treasury Board of Canada Secretariat, June. Режим доступа: http://www.gol-ged.gc.ca/rpt2003/rpt_e.pdf
Canada. 2004. Government On-Line 2005 From Visions to Reality. Government of Canada. Режим доступа: http://www.gol-ged.gc.ca/rpt2005/rptpr_e.asp?format=print
Chadwick, A. and C. May. 2002. «Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet: «e-Government» in the United States, Britain, and the European Union.»
Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. 16(2): 271-300.
Danziger, J.N., and Andersen, K. V. 2002. «Impacts of IT on Politics and the Public Sector: Methodological, Epistemological, and Substantive Evidence from the «Golden Age» of Transformation.» International Journal of Public Administration. 25(5): 591-627.
d'Auray, M. 2003. «Canada. The Dual Challenge of Integration and Inclusion: Canada's Experience with Government Online.» The World of E-Government. Gregory Curtin, Michael Sommer, and Veronika Vis-Sommer, eds. London: Haworth Political Press. P. 31-49.
Dunleavy, P., H. Margetts, S. Bastow, and J. Tinkler. 2006. «New Public Management Is Dead - Long Live Digital-Era Governance.» Journal of Public Administration Research and Theory. 16(3): 467-494.
Evans, D. and D. Yen. 2006. «E-Government: Evolving Relationship of Citizens and Government, Domestic, and International Development.» Government Information Quarterly. in press.
Fountain, J. 2001. Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change. Washington: The Brooking Institute.
Government On-Line. GOL. 2002. Government On-Line and Canadians. Ottawa: Government of Canada. http://www.gol-ged.gc.ca/rpt/gol-ged-rpt_e.pdf.
Grant, G. and D. Chai. 2005. «Developing a Generic Framework for E-Government» Journal of Global Information Management. 13(1): 1-30.
Gupta, M. and D. Jana. 2002. «E-government Evaluation: A Framework and Case Study.» Government Information Quarterly. 20(4): 365-387.
Hague, B. and B. Loader, eds. 1999. Digital Democracy: Discourse and Decision Making in the Information Age. London: Routledge.
Keng S. and Y. Long. 2005. «Synthesizing E-Government Stage Models - A Meta-Synthesis Based On Meta-Ethnography Approach.» Industrial Management & Data Systems. 105(4): 443-458.
Kernaghan, K. and J. Gunraj. 2005. «Integrating Information Technology into Public Administration: Conceptual and Practical Considerations.» Canadian Public Administration. 47(4): 525-546.
Layne, K. and J. Lee. 2001. «Developing Fully Functional E-Government: A Four Stage Model.» Government Information Quarterly. 18: 122-136.
Lenihan, D. 2002. E-Government, Federalism and Democracy: The New Governance. Crossing Boundaries: Changing Government. Vol. 9. Ottawa: Centre for Collaborative Government.
Lenk, K. 2003. «Electronic Service Delivery - A Driver of Public Sector Modernisation.» Information Polity. 7: 87-96.
Lusoli, W., S. Ward and R. Gibson. 2006. «(Re)connecting Politics? Parliament, the Public and the Internet.» Parliamentary Affairs. 59(1): 24-42
Roy, J. 2006. E-Government in Canada: Transformation for the Digital Age. Ottawa: University of Ottawa Press.
Thomas, J. and G. Streib. 2005. «E-democracy, E-commerce, and E-research: Examining the Electronic Ties between Citizens and Governments.» Administration and Society. 37(3):259-280.
Treasury Board of Canada Secretariat (TBCS). 2004. Common Look and Feel for the Internet. Government of Canada. Режим доступа: http://www.cio-dpi.gc.ca/clf-nsi/index_e.asp?format=print
Van Hulst, E. 2003. GOL Clusters and Gateways Content Management Solution Content Management Solution Proof of Concept Taxonomy Project. Ottawa: Government of Canada.
Vedel, T. 2006. «The Idea of Electronic Democracy: Origins, Visions and Questions.» Parliamentary Affairs. 59(2): 226-235.
West, D. 2005. Global E-Government Survey. Center for Public Policy and Brown University: Rhode Island.
Перевод Е. Блиновой
