CC BY
112
С.Н. ПШИЗОВА
ОТ АГРЕГИРОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ К ПОЛИТИЧЕСКОМУ СПИН-КОНТРОЛЮ
Как известно, в период становления массовых западных демократий политические партии возникли как институт, осуществлявший функции посредника между обществом и государством. Будучи ключевым элементом системы представительства, партии обеспечивали легитимность органов власти. Однако постепенно развившиеся средства массовой информации изрядно потеснили эти опосредующие организационные структуры с их места в процессе взаимодействия между управляющими и управляемыми (а в России практически вытеснили их оттуда). Газеты, радио, телевидение, а теперь и Интернет стали формировать, направлять и контролировать большую часть информационного потока, движущегося как в направлении снизу вверх - от граждан к органам власти, - так и в обратном направлении.
Партии и политики далеко не сразу осознали серьезность вставшей перед ними проблемы и ее возможные последствия для демократической политической практики. Поначалу они пытались либо игнорировать самостоятельную роль СМИ, либо противостоять их неподконтрольному влиянию на публику, обвиняя журналистов и редакторов в безответственности, клевете и инсинуациях. Затем столь значительное внедрение СМИ (в особенности электронных) в процесс политических коммуникаций вызвало интенсивные дебаты об отношениях между журналистикой и политикой. Со временем пришло понимание объективности и необратимости произошедших перемен и необходимости приспосабливаться к
новым условиям. Как следствие, к 80-м годам прошлого века при политических структурах, в том числе при политических партиях, стали повсеместно появляться службы, помогающие создавать и поддерживать положительный образ их нанимателей в глазах общественности. С тех пор отношения между политиками и специалистами соответствующего профиля проделали заметную эволюцию, которую достаточно точно описал известный представитель РЯ-цеха Гарольд Берсон: «Сначала клиенты говорили нам: "Вот -наше послание. Идите, доставьте его". Потом они стали спрашивать: "Каким должно быть наше послание?" Теперь же: "Что мы должны делать?"» [Ра1ш2ек, 2002, р. 444].
Партии, приходившие к власти, естественным образом распространили ту же самую практику на работу подконтрольных им правительств. Реагируя на изменившуюся природу политических коммуникаций, госструктуры также начали выстраивать целые сети подразделений по связям с общественностью, позволяющих эффективно влиять на общественное мнение через связи с печатными и электронными СМИ. В результате серьезный сдвиг произошел и в системе отношений органов государственной власти с гражданами. Таким образом, в ходе совместной адаптации политиков и медиа к новым условиям выстроилась современная государственная модель паблисити.
Постепенно управление коммуникациями переместилось в центр внимания политиков и стало рассматриваться как один из ключевых моментов их деятельности. Специально создаваемые для решения этой задачи структуры институциализировались и легитимировались в партиях и органах власти, а усилия политиков и их «помощников по коммуникациям» эволюционировали от стремления адекватно реагировать на запросы публики к упреждающим действиям, направленным на формирование благоприятного общественного мнения. В странах, подобных постсоветской России, где отсутствуют традиции ответственного поведения управляющих и гражданского контроля за ними со стороны управляемых, перемены оказались особенно радикальными. Здесь вопросы репрезентации (представления) политики населению стали чуть ли не важнее самой политики. Очевидно, однако, что сегодня в деятельности всех правительств развитых стран явственно видна логика опережающего продвижения на политическом рынке по-
ложительного образа властей и проводимой ими политики. Среди политических деятелей утвердилось мнение о необходимости уделять первоочередное внимание убеждению электората в правильности своих решений и действий. Причем речь теперь идет не о простом информировании публики и даже не о разъяснении ей соответствующих позиций, а именно о рекламировании достижений политических руководителей и возглавляемых ими органов власти. Такая переакцентировка информационной активности правительств вызвала новые дискуссии о природе официальных политических коммуникаций и об их отношении к тому, что традиционно считалось пропагандой [Taylor, 2002, р. 437].
Значение, которое придается сегодня обладателями власти «стратегическим политическим коммуникациям», побуждает исследователей говорить о возникновении «современного PR-государства». Доминик Ринг, например, полагает, что в деятельности такого государства все большее место занимает выполнение трех функций. Первая из них - рекламирование, в ходе которого государство как коммуникатор создает свое послание гражданам (или же контролирует его создание), а затем обеспечивает его распространение и продвижение в различных медийных форматах. Вторая - изучение общественного мнения, выявление ценностей, настроений и запросов граждан с помощью количественных (опросы) и качественных (фокус-группы) методов. При выполнении этой задачи формируется заметный сегмент информации, которая используется не только для налаживания политических коммуникаций с обществом, но и для выработки государственной политики и принятия решений по самым различным вопросам. Третье направление составляют связи с общественностью (PR), посредством которых коммуникатор управляет вниманием СМИ и обеспечивает благоприятное освещение в информационном поле своей деятельности [Wring, 2007]. Создаваемый для осуществления этих функций довольно внушительный аппарат среди прочего координирует усилия различных ведомств по представлению государственной политики в публичном пространстве. Специальные сотрудники, находящиеся на службе демократических правительств и отвечающие за управление коммуникациями, обладают ныне высоким статусом в системе государственной власти и имеют в своем распоряжении большие ресурсы.
Примечательно, однако, что заметная часть этой активности происходит как бы за сценой, носит не публичный, а скрытый или даже секретный характер. Хотя с начала 90-х годов в политический обиход входят понятия «спин», означающее менеджмент новостей, и «спин-доктор», обозначающее специалиста, обеспечивающего управление медиасредой в интересах своего политического нанимателя, но пользуются ими в основном журналисты и политологи. Люди, занимающиеся продвижением положительного образа властей в общественном сознании, не любят рассуждать о себе и своей деятельности в подобных терминах. Официально статус всех этих персонажей называется либо как-нибудь иначе, либо же вообще никак. Те, кого пресса или политологи идентифицируют в качестве спин-докторов, занимают различные должности в различных организационных структурах. Так, теперь рядом с традиционными пресс-службами и пресс-секретарями президентов и премьер-министров нередко можно видеть разного рода директоров по коммуникациям, специальных советников или просто помощников. Иногда такие специалисты состоят в штате департаментов, ведающих внутренней политикой. В России один из тех, кого эксперты единодушно считают спин-доктором и даже менеджером всего партийно-политического пространства, занимает пост заместителя главы администрации президента. Под его началом среди сотрудников администрации можно обнаружить бывших известных теледеятелей, а также политконсультантов, активно проявивших себя в избирательных баталиях 1990-х годов [Костен-ко, 2010]. Чем именно занимаются в администрации президента России эксперты по «социальному программированию» и РЯ, широкой общественности неизвестно. Однако среди политологов достаточно хорошо известна книга, в которой, судя по всему, было изложено кредо будущих кремлевских пиарщиков. По мнению ее авторов, РЯ «нужен, чтобы доказать, что фирма, выпускающая "щипцы для снятия нагара со свечи", отвечает за удовлетворение общественной потребности». «То же касается и власти. Пиар стал нужен, когда стало непонятно, кому вообще служит власть», - писал О. Матвейчев буквально накануне приглашения на государственную службу [Гусев, Матвейчев, 2002].
Двусмысленность и неопределенность, сопровождающие околополитическую активность всех этих специалистов, означают,
по-видимому, нежелание властей афишировать истинные цели и приемы такого рода деятельности. А это, в свою очередь, связано с тем, что в классической демократической парадигме, похоже, пока не находится места для подобных персонажей и выполняемых ими функций.
«...они могут быть только при власти...»
Вопросы о причинах произошедших перемен и их последствиях для современных демократий очень тесно переплетаются и заслуживают самого пристального внимания. Тем более они важны для России, где отсутствие укорененных демократических институтов и традиций ответственного политического поведения привело к возникновению более радикальных и оттого более опасных вариантов этих явлений.
Все упомянутые выше новации политической жизни стали реакцией профессиональных политиков на целый ряд факторов, среди которых уже отмеченное бурное развитие СМИ, сопровождавшееся изменением всей системы политических коммуникаций. Не меньшее значение имело и преобразование электоральной среды.
Ослабление идеологических идентификаций и партийных лояльностей во второй половине ХХ в. привело к возрастанию электоральных рисков. Электорат стал более подвижен, он чаще меняет свои предпочтения, отчего зона гарантированной поддержки даже самых крупных партий заметно сузилась [см., например: Dalton, Wattenberg, 2000; Mair, van Biezen, 2001]. В свою очередь, изменилось отношение политических партий к государственной власти. Исследователи стали отмечать, что завоевание и удержание государственной власти из инструмента осуществления партийных стратегий постепенно превращается в самоцель. В ущерб деятельности, ориентированной на привлечение симпатий избирателей (vote-seeking activity) и на реализацию программных установок (policy-seeking), в центр внимания партий перемещается завоевание государственных должностей (office-seeking) [Strom, 1990]. Автор известной концепции «картельных партий» Питер Мэир отмечает: «Сами партии начинают вести себя не как проводники определенной политики, но как механизмы занятия и удержания власти. Это двойной процесс: избиратели погружаются в мир
сиюминутных интересов, а политики замыкаются на властных структурах... Власть стала не только целью, но и смыслом существования. Членами партии были уже не простые граждане, но министры, то есть люди, занимающие высокие государственные посты. Партии начали получать госсубсидии и пользоваться покровительством со стороны государственных структур. Так возникли партии политического класса, которые я в своих исследованиях называю "картельными партиями"... Их главная особенность - неспособность существовать вне властных структур, существовать без участия в процессе управления страной. Картельные партии не могут быть аутсайдерами, они могут быть только при власти» [Мэир, 2008]. Таким образом, на фоне роста волатильности электората обостряется борьба политических элит «за офис».
Политики постсоветской России изначально действовали в деидеологизированной среде, где после крушения коммунистического режима большинство избирателей (за исключением сравнительно небольшой части сторонников КПРФ) оказались не привязаны ни к какой определенной идеологической традиции. Отсюда высокий уровень волатильности электората, свойственный первым избирательным кампаниям постсоветской России. Столь высокие электоральные риски оказались, однако, психологически неприемлемыми для наших элит, унаследовавших от прошлого тоску по так называемому «шестому чувству советского человека» - чувству «уверенности в завтрашнем дне». А поскольку идеологическая заряженность не свойственна нашим элитам в той же мере, что и простым гражданам, то стремление именно к должности, а не к реализации каких бы то ни было программных целей стало приоритетом для большинства наших избираемых и назначаемых политиков. Эти настроения и легли в основу формирования нашей партийной системы, в центре которой расположилась партия власти в узком смысле («Единая Россия»), окруженная элементами партии власти в широком смысле (подробнее см.: [Пшизова, 2007]).
В любом случае, политики, для которых приоритетом является «офис», ведут себя иначе, чем их коллеги, стремящиеся прежде всего к реализации программных установок. Они не готовы рисковать своим положением во власти во имя идеологических принципов. Поэтому если раньше инкумбенты позволяли себе не
думать о переизбрании хотя бы в начале политико-делового цикла, занимаясь реализацией своих партийных целей и отложив избирательные заботы в дальний угол, то теперь они постоянно озабочены проблемой сохранения в должности, даже ценой отказа от стратегических установок в пользу тактических выгод. Между тем опыт убедил их в том, что официальный период избирательной кампании слишком мал, чтобы восстановить утерянные позиции [Nimmo, 1999]. Ныне избранные правительства вынуждены стимулировать поддержку фрагментированного нестабильного электората в течение всего времени пребывания у власти. Отчего появился феномен перманентной избирательной кампании [Mann, Ormstein, 2000]. Процесс интенсивной продажи политики гражданам теперь происходит практически непрерывно. Члены правящих партий и правительств неустанно заботятся о создании положительного впечатления о себе в медиа и через них в сознании публики. Ради обеспечения необходимого уровня популярности политики постоянно занимаются саморекламой, исходя из того, что впечатление о том, что делается, по меньшей мере столь же (а может быть, и более) важно для сохранения у власти, сколь и то, что реально делается. В эпоху электоральной нестабильности приоритетом по сути дела становится не реализация какого-то стратегического курса, а создание и поддержание у публики благоприятного мнения о компетентности, честности, социальной ответственности и т.п. властей. Господствующие настроения четко сформулировал Филипп Гоулд, глава социологов, работавших с Тони Блэром: «Если вы не контролируете как следует медиа, вы не можете компетентно управлять» (цит. по: [Stanyer, 2007, р. 44]).
Так, центральные каналы российского телевидения практически ежедневно показывают репортажи о заседаниях правительства, встречах первых лиц государства с высшими чиновниками, о публичных назиданиях и разносах, учиняемых руководителями страны опростоволосившимся подчиненным и т. д. Некоторые из этих акций носят откровенно популистский характер. Как правило, они целенаправленно режиссируются для телевидения. Российские телезрители, к примеру, уже несколько лет наблюдают ежевечернюю мизансцену за маленьким приставным столиком в кабинете президента или премьер-министра. Хозяин кабинета либо подчеркнуто («на камеру») строго, либо же, напротив, доброжелательно (но
тоже «на камеру») выслушивает то кого-либо из губернаторов, министров или вице-премьеров, то генерального прокурора, то спикера Парламента, то руководителя ФСБ, а то даже (не в противоречии ли с принципом разделения властей?) председателя Конституционного суда. Участники действа произносят для нас, зрителей, всего несколько фраз. Основное впечатление от композиции -недвусмысленная иерархическая разница между лицом с левой (от зрителя) стороны стола и его визави. Никакой иной практической необходимости и целесообразности, кроме поддержания рейтинга политика, в столь широкой публичности этих «рабочих встреч» не улавливается. В плане эффективности управления она даже вредна, а для обеспечения транспарентности и общественного контроля абсолютно бесполезна. Очевидно, что все эти «видеокартинки» не столько выполняют функцию информирования населения о принятых решениях, сколько включены в перманентный процесс промоушена управляющих.
Избиратель всегда прав?
Утверждению такой логики в коридорах власти немало способствовало появление новых коммуникационных возможностей. К концу ХХ в. замеры общественного мнения, превратившиеся из технологически сложной процедуры в рутинную практику, позволили осуществлять мониторинг общественных настроений и получать более точную картину массового отношения к актуальным проблемам политической повестки дня. Конечно, правители всегда пытались отслеживать реакцию подвластных. Однако широкое распространение и доступность измерений общественного мнения сделали ныне уровень популярности правительства наглядным как никогда прежде. На протяжении ХХ в. количество регулярно публикуемых опросов выросло драматически. В США, например, в первые сто дней президентства Трумэна в 1945 г. был проведен всего один опрос общественного мнения. За такой же период работы администрации Клинтона их было уже 37 [Bowman, 2000]. Сегодня отслеживание популярности действующей администрации происходит практически в ежедневном режиме. Понятно, что само по себе это обстоятельство не может не влиять на функционирование институтов власти. Оно стало важным фактором, фор-
мирующим среду, в которой приходится работать органам государственного управления. Ведь демократически избираемое правительство не может не реагировать на мнение граждан - в противном случае его обвинят в безответственности. Для любого политика, ориентированного на электоральный успех, заботиться о своей популярности абсолютно естественно. Тем более, когда политический прагматизм преобладает над идеологическим догматизмом, что свойственно сегодня в той или иной степени уже всем современным демократиям, но больше всего посткоммунистической России, пережившей, как уже упоминалось, ускоренный процесс деидеологизации.
По поводу тенденций развития отношений между общественным мнением и политикой в современных западных демократиях точки зрения исследователей расходятся. Одни полагают, что принципиальных изменений за последние годы не произошло: по разным вопросам можно отметить разные степени влияния, но в целом демократическая ответственность осталась на прежнем уровне [Burstein, 2003, р. 36-37]. Другие считают, что сегодня имеет место упадок влияния общественности на принимаемые решения. К примеру, С. Хантингтон, описывая тенденции формирования новой космополитической элиты глобализирующегося мира, отмечал «снижение соответствия реальной политики США изменениям общественного мнения американцев». Констатируя «растущий разрыв между предпочтениями общественности и политическими решениями, закрепляемыми федеральным законодательством», он приводит данные исследований: в 1970-е годы правительственная политика на 75% совпадала с доминирующими настроениями, в середине 1990-х - лишь на 37%. По мнению известного ученого, «в конце ХХ в. правительственная политика США все больше и больше отклонялась от предпочтений американского населения» [Huntington, 2004].
Однако в целом вопрос о влиянии общественного мнения на государственную политику в современных демократиях пока еще не получил однозначного ответа. Во-первых, разные страны демонстрируют довольно большой разброс коэффициентов отзывчивости государственной политики на требования большинства, причем здесь заметна сильная зависимость от наличия или отсутствия разветвленной инфраструктуры гражданского общества в
виде независимых СМИ, автономных гражданских ассоциаций, действенной многопартийности и т.д. Во-вторых, большинство исследователей согласны, пожалуй, в том, что общественное мнение в той или иной мере почти всегда влияет на государственную политику. Разногласия между ними относятся к тому, какова степень этого влияния, - разногласия уже довольно давние, однако за последние десятилетия не только не сгладившиеся, но, напротив, усилившиеся. Это связано с тем, что, с одной стороны, как было сказано, общественное мнение стало так легко выявить; с другой -им также стало легче манипулировать. С третьей стороны, даже при искреннем стремлении властей к учету общественного мнения в процессе государственного управления возникает масса проблем.
Ведь даже если предположить, что государственная политика формируется людьми, озабоченными исключительно достижением общего блага, вряд можно считать идеалом ситуацию, когда все их решения соответствуют требованиям общественного мнения. Общественное мнение - это отнюдь не мнение экспертов. Оно не обязательно логично и рационально. Напротив, оно скорее может быть противоречивым и нереалистичным. Общественное мнение может отражать массовые предрассудки и мифы, основываться на недостаточной, ложной или искаженной информации. Конечно, опросы общественного мнения отражают предпочтения и пожелания людей. Но эти предпочтения совсем не обязательно учитывают стоимость, риски и возможности реализации потенциального решения, т.е. как раз все то, что необходимо иметь в виду лицам, принимающим решения. Кроме того, в общественном мнении, как правило, преобладает консервативный настрой. Безоговорочное следование ему практически исключает возможность серьезных изменений, реформ, социальных новаций |^а188Ьег§, 2001]. Между тем социологические опросы и исследования фокус-групп используются сегодня не только для отслеживания обратной связи, но и для определения направлений государственной политики. Сегодня нередко именно рейтинги диктуют решения властей.
Усиливая свою роль агентов государства в противоположность доминировавшей прежде роли представителей общества, партии в то же самое время перенесли в процесс государственного управления техники и технологии, доказавшие свою эффективность в избирательных кампаниях. Предпосылками для такого раз-
вития событий стали сокращение численности и ослабление влияния партийных организаций и активистов, переориентация внимания лидеров с членов партий на избирателей. По мнению П. Мэира, сегодня в европейских партиях «мнения фокус-групп часто значат больше, чем мнения делегатов конференций» [Мак, 2007, р. 35]. Занимаясь «продажей» государственной политики тем же избирателям, с которыми они работали во время выборов, по-литтехнологи применяют все те же способы - политический маркетинг, пиар-технологии, фокус-группы и пр. Между тем ориентация на постоянный успех и популярность, непримиримая критика оппонентов и другие методы, характерные для электоральной борьбы, совсем небезопасны при переносе их на процесс выработки и осуществления государственной политики. Ведь природа политической борьбы и государственного управления принципиально различны. Существование органов власти в состоянии «перманентной избирательной кампании» чревато либо проведением безответственного популистского курса, либо углублением дистанции между реальной политикой и ее репрезентацией обществу, либо же различными сочетаниями того и другого. Тем не менее в конце прошлого века внимание политиков к маркетинговым исследованиям при разработке и осуществлении государственной политики заметно возросло. Нередко теперь государственные решения принимаются уже с учетом их будущей репрезентации, рекламное продвижение политики стало интегрированной частью государственной активности. В результате исследователи констатировали тревожный факт проникновения консультантов «в святая святых деятельности правительства» [8оашше11, 1995, р. 14]. Никем не избираемые и практически неподконтрольные гражданам специалисты по «социальному программированию» встали таким образом рядом с публичными политиками, хотя и остались в тени.
Между тем парадоксальным результатом масштабного применения партиями политического маркетинга и все более пристального внимания к исследованиям общественного мнения стало не укрепление, а ослабление их связей с избирателями, усиливающееся отчуждение людей от традиционных форм политической активности. Сегодня исследователи практически единодушны в том, что общественное мнение западных стран настроено как никогда критически в отношении своих правителей и правительств.
«Никогда прежде в послевоенной истории Европы правительства и их политические лидеры на национальном уровне не оценивались так низко», - пишет Питер Мэир [Mair, 2007, р. 22].
Этот факт отражает общественное беспокойство по поводу демократической ответственности органов власти - беспокойство, вызываемое усиливающимися сомнениями в эффективности выполнения функции представительства интересов институтами непосредственно для этого предназначенными, прежде всего политическими партиями (см., например: [Lawson, Poguntke, 2004]). Значительная доля граждан не верит, что органы государственной власти в состоянии выполнять обещания, публично раздававшиеся во время выборов. Все больше сомнений вызывает мотивация деятельности политиков и государственных чиновников самого высокого ранга: руководствуются ли они в своей работе идеей общего блага или служат чьим-то частным интересам [Jacobs, Shapiro, 2000]?
Глас народа - глас Божий?
И все же вопрос о рейтингах правителей и правительств не тождествен вопросу о легитимности политического режима. Между ними всегда есть некоторая дистанция. Несмотря на скепсис в отношении конкретных политиков и политических партий, уровень доверия граждан западных стран к системе демократического представительства в целом по-прежнему довольно высок (см. подробнее: [Лапкин, Пантин, 2001, с. 105-117]). Собственно, во многом именно благодаря критическому настрою населения в отношении действующих партий и правительств не только осуществляется определенный контроль управляемых над управляющими и сохраняется представительность органов власти, но и поддерживается легитимность существующих демократических режимов. Согласно опросу «Gallup International», проведенному в 2007 г., демократической форме правления привержены 85% опрошенных в Северной Америке и 84% в Западной Европе. Среди них 93% граждан Норвегии и Швеции, 91 - Испании и Швейцарии, 90% - Дании и Греции [Демократия, 2007].
Совершенно иная ситуация сложилась в современной России. Здесь дистанция между легитимностью демократических институтов и рейтингами правителей тоже довольно велика, но соот-
ношение между ними прямо противоположное. По данным социологов, уровень легитимности режима низок, а рейтинги руководителей очень высоки. Согласно тому же опросу «Gallup International», сторонников демократии в нашей стране оказалось всего 32%. В то же время 43% россиян, опрошенных фондом «Общественное мнение» в апреле 2007 г., были убеждены, что партии приносят России больше вреда, чем пользы, а еще 34% затруднились определить, чего же больше они приносят нашей стране [Политические партии, 2007].
В то же самое время опросы общественного мнения на протяжении всех последних лет демонстрируют чрезвычайно высокий, абсолютно недостижимый для западных политиков уровень доверия наших граждан персонально действующим руководителям страны (см., например, данные ведущих российских социологических центров: [Политические индикаторы, 2009; Рейтинги 2009; Левада-Центр, 2009]).
Интересно при этом, что в российском общественном мнении наблюдается низкий уровень корреляции между отношением к действующим политикам, т. е. к тем, кто вырабатывает и реализует государственную политику, и оценкой результатов их деятельности, т. е. собственно того, как государственная политика влияет на жизнь людей. На протяжении постсоветской истории России рейтинги руководителей государства колебались, то низко падая, то достигая, как в последнее десятилетие, небывалых для продвинутых демократических стран высот. Одновременно общественная оценка государственной политики в сфере здравоохранения, образования, сельского хозяйства, жилищного строительства и т. д. на протяжении многих лет неизменно находится на низком уровне [см., например, данные фонда «Общественное мнение»: Политические индикаторы, 2009; Оценка, 2010]. Эти данные отражают дистанцию, которая в общественном сознании отделяет образ государственной власти от практических результатов ее деятельности. Наличие такой дистанции, во-первых, создает предпосылки для безответственности правителей, поскольку в общественном сознании они, оказывается, не несут ответственности за политику, которую проводят руководимые ими органы власти. Во-вторых, здесь формируются благоприятные условия для культивирования имиджевых технологий поддержания массовой лояльности. Поскольку рейтинг правителя существует как бы отдельно от результатов
проводимой под его руководством политики, то с ним (рейтингом) можно эффективно работать, вне всякой связи с реальным политическим курсом.
Известно, что президент Клинтон на первом году своего президентства встречался с поллстерами еженедельно и ежемесячно получал результаты исследований. Его администрация стремилась выстраивать свою политику в гармонии с настроениями публики: опросы заказывались по конкретным темам и учитывались при принятии важных государственных решений. Если, по данным социологов, некое решение могло негативно повлиять на рейтинг президента, оно нередко отменялось или откладывалось [Charter, Simon, 2006]. Действовало так называемое правило 50%: принимались те решения, которые, согласно опросам, должны были получить поддержку не менее 50% электората. Дж. Буш-младший, пытаясь после своего избрания дистанцироваться от этой практики, ставшей предметом публичного обсуждения, заявил, что будет «управлять согласно принципам, а не опросам и фокус-группам». Однако позже, по мнению экспертов, он также был вынужден приспосабливаться, особенно теряя популярность из-за войны в Ираке [Stanyer, 2007, р. 51].
Выявляя общественные страхи, беспокойства и требования, правительство выдвигает инициативы, формулирует приоритеты и принимает решения. Такого рода практика таит в себе потенциальные опасности, поскольку поощряет политиков отказываться от необходимых, но заведомо непопулярных мер. В условиях, когда существует острая потребность в серьезных реформах, как правило, затрагивающих значимые социальные группы граждан, приоритетное стремление властей сохранить популярность становится препятствием для осуществления адекватной государственной политики. В долгосрочной перспективе результатом длительного непринятия необходимых решений может стать глубокий кризис. Поэтому пользоваться общественным мнением как главным руководством к действию попросту нельзя.
Однако не замечать его сегодня уже тоже нельзя. Теперь оно постоянно в центре внимания политиков, его воспроизводят и тиражируют СМИ. Оно выражено в конкретных цифрах, отражающих малейшие колебания общественных настроений. Не реагировать на него практически невозможно, и учитывать его приходится. Но
делать это можно по-разному. Можно работать с общественным мнением, пытаясь разъяснять гражданам свою позицию. Однако такой подход возможен при наличии двух условий. Во-первых, у политиков должна иметься та самая позиция, т. е. у них должно сложиться некое ясное представление о том, как надо действовать в интересах общества, - представление, которое они стремятся реализовать в своей политике и которое готовы открыто предъявить обществу. Во-вторых, для того, чтобы работать с общественным мнением, необходимо верить в «демократический миф о компетентности гражданина» (Г. Алмонд), т.е. быть убежденным в рациональности масс как субъекта. Сегодня, однако, с одной стороны, как уже было сказано, идеологическая убежденность политиков в немалой степени уступила место прагматизму и приоритетной ориентации на должность; с другой - наблюдается изрядное разочарование в рациональности масс, крушение многих иллюзий относительно возможностей их «просвещения». Сочетание этих двух обстоятельств побуждает политиков манипулировать общественным мнением, стремясь обеспечить себе тактические преимущества в виде сиюминутной поддержки населения, т. е. высокого рейтинга. К тому же возможности современных коммуникаций позволяют довольно долго поддерживать высокий рейтинг правителей, когда политтехнологи создают для предъявления избирателям такой образ политики, который весьма далек от ее действительного содержания.
Это означает, что даже тогда, когда государственная политика вроде бы коррелирует с общественным мнением, нередко можно говорить скорее об иллюзорной власти общественного мнения, чем о власти реальной. Политики научились избегать ответственности, манипулируя массовыми настроениями, и делают они это именно при помощи новых средств коммуникации, прежде всего телевидения, а также новых политических технологий, развившихся на их основе. Усилия органов власти как бы разворачиваются в противоположную демократической парадигме сторону: вместо вырабатывания государственной политики, соответствующей общественному мнению, они занимаются целенаправленным формированием общественного мнения, поддерживающего проводимый курс. Граждане, убежденные правительством в том, что они получают желаемое ими, могут не знать, что в действительности
решения принимаются отнюдь не в их интересах. К настоящему времени уже накоплен внушительный опыт формирования массовых настроений и управления ими, и то или иное присутствие такого рода практик на политической сцене признается сегодня учеными практически повсеместно. Тем самым актуализируется вопрос о том, что является причиной, а что следствием: общественные запросы или политика? Ведь наблюдаемое нами соответствие общественного мнения проводимой государственной политике может быть как следствием влияния первого на вторую, так и наоборот: общественное мнение, поддерживающее проводимый политический курс, может быть продуктом целенаправленного формирования манипулятивными методами. Разумеется, возможности, ограничения и масштаб распространения таких практик разнятся от страны к стране и зависят от политического контекста, прежде всего от режима функционирования власти.
Образы, грезы, миражи
Для России это особенно острая проблема, ведь сам институт общественного мнения для нас новое явление. В Советском Союзе на разных этапах его истории осуществлялся более или менее тотальный контроль над общественными настроениями. В период расцвета тоталитаризма государство пыталось не только следить за поведением всех граждан, но и формировать общественное сознание путем массированной пропаганды, одновременно жестоко наказывая даже за предполагаемые нелояльные намерения, еще не выразившиеся в поступках. На более поздних, авторитарных этапах развития советского общества ослабление режима отнюдь не привело к возникновению общественного мнения как самостоятельного института, способного оказывать действенное влияние на государственную политику. Большая часть советских граждан либо абсолютно некритически одобряла все, что делало государство во главе с КПСС, либо пребывала в апатии и вообще никак не относилась к деятельности партии-государства. Во всяком случае, о влиянии общественного мнения на формирование государственной политики в тот период говорить не приходится.
Не проводились тогда и регулярные опросы общественного мнения. Как резонно замечает руководитель одной из крупнейших
российских социологических служб А. Ослон, «в советские времена не было нужды выявлять мнения людей, так как всем полагалось думать "как-надо", а тех, кто думал "не-так-как-надо", выявляли без помощи опросов и совсем не из интереса к их мнениям» [Ослон, 2005].
В постсоветской России появились независимые от государства социологические службы, осуществляющие замеры общественного мнения. Государство утратило монополию на эту деятельность. Опросы общественного мнения стали проводиться и публиковаться более или менее регулярно, заказать информацию об отношении граждан к тому или иному вопросу могли теперь не только государственные структуры, но и частные лица и организации. Таким образом, сформировался рынок социологических услуг, состоящий из множества заказчиков и исполнителей опросов общественного мнения, а сами опросы стали рутинной частью политической жизни новой России.
Однако можно ли утверждать, что общественное мнение стало важным фактором формирования государственной политики? Власть общественного мнения и сегодня в значительной степени призрачна. Опросы не имеют никакой юридической силы, и формально они могут вообще игнорироваться властями. Даже полное несоответствие принимаемых решений настроениям общества не ведет автоматически ни к отставке соответствующих руководителей, ни к отмене их решений.
Понятно, однако, что в действительности так происходит далеко не всегда. Политики и должностные лица современной России явно учитывают общественное мнение в своей работе, поскольку оно отражает болевые точки социальной жизни и отношение к ним населения. Пытаясь целенаправленно формировать публично-политическое пространство нашей страны, отечественные спин-докторы просто жизненно заинтересованы в получении достоверной информации об общественных настроениях. Поставив под контроль и тем самым фактически обесценив политические партии и СМИ в качестве традиционных каналов взаимосвязи между обществом и государством, российские политические менеджеры просто вынуждены ориентироваться на социологические исследования, чтобы не утратить представления о реальном состоянии своего объекта управления.
Наряду с объективной социологической картиной нашего общества, предназначенной по большей части «для служебного пользования», создается еще одна, предназначенная для целенаправленного воздействия на общественные настроения. В условиях отсутствия развитых структур гражданского общества, действенной многопартийности и ограниченной свободы массовой информации заниматься ее созданием особенно легко. Эти две картины, безусловно, взаимосвязаны между собой. При осуществлении задач «социального программирования» замеры общественного мнения в виде маркетинговых исследований сочетаются с технологиями манипулирования общественным сознанием, призванными обеспечить массовую поддержку проводимого курса. Понятно, что при такой системе политических коммуникаций ключевыми посредниками между органами управления и обществом оказываются отнюдь не партии, а уже упоминавшиеся политтехнологи и политкон-сультанты - профессионалы, специализирующиеся на организации политических кампаний, создании имиджей лидеров, организаций и государственных структур, на разного рода пиар-акциях в сфере политики и политическом менеджменте в целом [см., например: Esser, Reinemann, Fan, 2001; Гончаров, 2007; Пшизова, 2008].
Ярким выражением имитационных, технологичных форм современных демократий стали появившиеся фальсифицированные формы общественного мнения в виде якобы спонтанных массовых выступлений, которые организуются политтехнологами по заказу [Kollman, 1998, р. 79]. В отличие от стран Запада, где к услугам консалтинговых фирм по организации массовых кампаний в поддержку каких-либо решений прибегают в основном частные корпорации, в России этими дорогостоящими технологиями пользуются преимущественно власти. Широко известны, например, шумные акции так называемой прокремлевской молодежи. Несмотря на отсутствие прямых указаний на наличие связей этих движений с администрацией президента, средства массовой информации единодушно настаивают на политтехнологическом характере происхождения этих организаций. Косвенными доказательствами таких отношений можно считать тот факт, что в отличие от других добровольческих структур нашей страны эти явно не испытывают финансовых затруднений, а некоторые из их
лидеров и организаторов (комиссары) сделали головокружительную карьеру в органах исполнительной власти.
В противоположность настоящей низовой активности граждан (grassroots activity) кампании, организованные политконсультан-тами, западные журналисты издевательски окрестили «искусственным газоном» (astroturf) или «демократией по найму» (подробнее см.: [Center for Media, undated]). В России молодых людей, участвующих в громких политических акциях под прямым или косвенным руководством властей, метко именуют «молодежью по вызову». Являются ли такого рода сфабрикованные настроения выражением общественного мнения? Однозначного ответа на этот вопрос, видимо, нет. Но совершенно ясно, что функционирование демократических институтов в контексте современных массовых коммуникаций и технологических возможностей воздействия на массовые настроения ставит серьезные проблемы перед теоретиками. В странах, где демократические традиции, а с ними и демократическая мифология не имеют серьезного влияния на поведение политических акторов, возможности для манипулирования политическими процессами многократно усиливаются, а проблемы для демократии усугубляются.
Признание за общественным мнением статуса участника политического процесса, влияющего на принятие государственных решений, остро ставит еще один вопрос - о достоверности опросов общественного мнения. Речь идет не о методах и инструментах исследований: споры о репрезентативности тех или иных методик велись, ведутся и будут вестись впредь, стимулируя совершенствование способов работы социологов. Однако куда важнее, что наблюдается снижение общественного доверия к данным, публикуемым в качестве результатов опросов. Причина - в ставших достоянием гласности случаях использования опросов в качестве инструментов воздействия, как на само общественное мнение, так и на лиц, принимающих решения. И в самом деле, одно дело, когда опрос заказывается, чтобы выяснить реально существующее отношение общества к той или иной проблеме, но совсем другое, когда с помощью результатов опроса предполагается влиять на власти или общество в желаемом направлении. В последнем случае «социологам» заказывается исследование с заранее известным результатом, для чего требуется вовсе не профессиональная ква-
лификация, а всего лишь лояльность к заказчику. Остроты проблеме добавляет еще одно довольно давно доказанное обстоятельство: публикация опросов общественного мнения и сама по себе может служить фактором, влияющим на изменение общественных настроений [Ноэль-Нойман, 1996], чем и стали активно пользоваться заинтересованные политические силы. В ответ во многих странах появились правила, регулирующие обнародование социологических данных в период избирательных кампаний. В контексте свободного функционирования институтов гражданского общества, состоящего из независимых, автономных ассоциаций, представляющих различные групповые интересы, и не в последнюю очередь научные союзы и сообщества, злоупотребления с опросами общественного мнения по большей частью удается пресекать. Конкуренция на рынке социологических услуг, контроль со стороны гражданского общества, и прежде всего СМИ, заставляют опросные службы заботиться о своей репутации.
В России эти механизмы действуют слабо, и опросы общественного мнения сплошь и рядом используются как одна из политических технологий. Последний пример такого рода можно было наблюдать во время президентской кампании 2010 г. на Украине. Незадолго до выборов представители ВЦИОМ выступили с заявлением о том, что, по данным опросов их службы, во второй тур вместе с В. Януковичем может выйти не Ю. Тимошенко, а С. Ти-гипко. Руководитель службы В. Федоров 13 января в эфире радиостанции «Эхо Москвы» сообщил радиослушателям, что рейтинг С. Тигипко «сравнялся с Юлией Тимошенко» [Украинские выборы, 2010]. Результаты выборов 17 января показали, сколь далеки были эти «рейтинги» от действительности.
Как бы то ни было, сегодня едва ли не все избираемые правительства проявляют озабоченность своими рейтингами и затрачивают немало усилий для поддержания их на желаемом уровне. Расходы некоторых демократических государств на рекламу сопоставимы с расходами на те же цели крупнейших ТНК. Рост таких расходов вызывает критику со стороны оппозиции, утверждающей, что деньги идут не на информирование граждан о государственной политике, а на восхваление действующих властей. Если же действенная оппозиция отсутствует, как в современной
России, то государственные средства на «информационную политику» выделяются и расходуются практически бесконтрольно.
Несмотря на видимые успехи в деле манипулирования общественным сознанием, на очевидные краткосрочные преимущества и выгоды, извлекаемые отдельными политиками и чиновниками с помощью политических консультантов, в долгосрочной перспективе культивирование подобного рода технологий чревато серьезными опасностями. Первая из них состоит в возможности падения доверия граждан не только к отдельным политикам и правительствам, но и к государственным институтам в целом. Ведь сколь угодно плотный контроль, пускай даже еще более пристальный, чем сегодня, над медиапространством не может обеспечить такого же контроля за реальной средой, в которой действуют политики и правительства. А это означает, что несоответствия между «картинкой» и действительностью неизбежно будут прорываться в публичное пространство и самым негативным образом сказываться на доверии граждан властям. К тому же особо скандальные случаи тайного взаимодействия между политиками и СМИ сами периодически попадают в число громких новостей, привлекающих к себе внимание общественности. Не менее опасно для властей предержащих и то, что, пытаясь держать руку на пульсе общественных настроений и одновременно искусственно конструируя отображение этих настроений в СМИ, управляющие и их помощники спин-докторы рискуют запутаться в реальных и «сконструированных» образах действительности. Утрата же ответственными политиками адекватного представления о стране, которой они управляют, ведет к тяжелым и, к сожалению, хорошо известным из нашей истории последствиям.
Список литературы
Bowman K. Polling to Campaign and to govern // The permanent campaign and its future / Ed. by Mann T.E., Ornstein N.J. - Wash., DC: American enterprise institute, 2000. - P. 54-75.
Burstein P. The impact of public opinion on public policy: A review and an agenda // Political research quarterly. - Sage, 2003. - Vol. 56, N 1. - P. 29-40.
Center for Media & Democracy. - Mode of access: - http://www.sourcewatch.org/ index.php?title=Astroturf (Дата посещения: 23.03.2010.)
Charter D., Simon M. The most Important Man in Washington You've Never Heard Of // Times Magazine. - 2006. - 25 February. - P. 25-29. - Mode of access: http://www.psbresearch.com/media/London%20Times%20Mag-%202006.pdf (Дата посещения: 15.03.2010.)
Parties without partisans: Political change in advanced industrial democracies / Dal-ton R., Wattenberg M. (eds.). - Oxford: Oxford univ. press, 2000. - 328 р.
Esser F., Reinemann C, Fan D. Spin doctors in the United States, Great Britain, and Germany - Metacommunication about media manipulation // Harvard international journal of press-politics. - Baltimore: MIT Press, 2001. - Vol. 6 (1) (WIN). - P. 16-45.
Huntington S. Dead souls: The denationalization of the American elite // The national interest. - Spring, 2004. - Mode of access: http://www.nationalinterest.org/ General.aspx?id=92&id2= 10938 (Дата посещения: 12.03.2010.)
Jacobs L., Shapiro R. Issue framing and public opinion on government spending // American journal of political science. - Wiley, 2000. - N 44. - P. 750-767.
Kollman K. Outside lobbying: Public opinion and interest group strategies. - Princeton, NJ: Princeton univ. press, 1998. - 232 р.
How political parties respond. Interest aggregation revisited / Lawson K., Poguntke T. (eds.). - N.Y.: Routledge, 2004. - 280 р.
Mair P. Polity-skepticism and party failings // The challenge to European democracy. -Wassenaar: NIAS, 2007. - P. 18-43.
Mair P., Biezen I. van. Party membership in twenty European democracies, 19802000 // Party politics. - Sage, 2001. - Vol. 7, N 1. - P. 5-21.
Mann T.E., Ornstein N.J. The permanent campaign and its future. - Wash., DC: American enterprise institute, 2000. - 250 р.
Nimmo D. The permanent campaign: Marketing as a governing tool // Handbook of political marketing / Newman B.I. (ed.). - L.; Thousand Oaks, CA: Sage, 1999. -P. 73-86.
Paluszek J. Propaganda, public relations and journalism: When bad things happen to good words // Journalism studies. - Routledge, 2002. - Vol. 3, N 3. - P. 441-446.
Scammell M. Designer politics: How elections are won. - Basingstoke: Macmillan press, 1995. - 342 р.
Stanyer J. Modern political communication. Mediated politics in uncertain times. -Malden, MA: Polity press, 2007. - 222 р.
Strom K. A Behavioral theory of competitive political parties // American journal of political science. - Wiley, 1990. - Vol. 34, N 2. - P. 565-598.
Taylor Ph. Strategic communications or democratic propaganda // Journalism studies. -Routledge, 2002. - Vol. 3, N 3. - P. 437-452. - Mode of access: http://ics.leeds. ac.uk/papers/pmt/exhibits/442/stratprop.pdf (Дата посещения: 15.03.2010.)
Waissberg R. Why policymakers should ignore public opinion polls // Policy analysis. -Wash.: CATO, 2001. - N 402. - P. 1-16. - Mode of access: http://www.cato.org/ pubs/pas/pa402.pdf (Дата посещения: 11.08.2010.)
Wring D. The British public relations state: Paper presented at the 57th conference of the International Communication Association. - San-Francisco, 2007. - 2428 May. - 16 р. - Mode of access: lboro.ac.uk/departments/ss/staff/staff__pubs/ wring_docs/J.doc (Дата посещения: 11.08.2010.)
Гончаров В.Э. Современное политическое консультирование. - СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2007. - 220 с.
Гусев Д., Матвейчев О., Чернаков С., Хазеев Р. Уши машут ослом. Современное социальное программирование. - Режим доступа: http://www.matveychev.ru/ (Дата посещения: 21.03.2010.)
Демократия лучше всех // Gazeta.ru. - 19.12.2007. - Режим доступа: http://www. gzt.ru/topnews/world/156842.html (Дата посещения: 14.03.2010.)
Костенко Н. Ответил за Калининград // Ведомости. - 03.02.2010. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/politics/news/2010/02/03/938455 (Дата посещения: 03.02.2010.)
Лапкин В.В., Пантин В.И. Общественное мнение и изменение политических институтов в России и на Западе // Политические институты на рубеже тысячелетий. - Дубна: Феникс+, 2001. - С. 100-135.
Левада-Центр. Исследования. - 2009. - Режим доступа: http://www.levada.ru/ prezident.html (Дата посещения: 30.03.2010.)
Мэир Питер. О партиях, которые не могут быть аутсайдерами // Русский журнал. - 21.11.2008. - Режим доступа: http://www.russ.ru/Mirovaya-povestka/O-partiyah-kotorye-ne-mogut-byt-autsajderami (Дата посещения: 21.03.2010.)
Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания / Пер. с нем.; Общ. ред. и предисл. Мансурова Н.С. - М.: Прогресс-Академия, Весь Мир, 1996. - 352 с.
Ослон А. Путешествие в мир общественного мнения // База данных ФОМ. - Режим доступа: http://bd.fom.ru/report/cat/journ_socrea/number_05_01/gur050108 (Дата посещения: 12.03.2010.)
Оценка работы правительства РФ // База данных ФОМ. - 2010. - Режим доступа: http://bd.fom.ru/pdf/d08r_prav10.pdf (Дата посещения: 02.03.2010.)
Политические индикаторы // База данных ФОМ. - Режим доступа: http://bd.fom. ru/pdf/d20_ind.pdf (Дата посещения: 03.04.2010.)
Политические партии в жизни России // База данных ФОМ. - Режим доступа: http://bd.fom.rU/report/cat/polit/polypar/d071424#Abs1 (Дата посещения: 14.03.2010.)
Пшизова С.Н. Партия власти // Политология. Лексикон / Под ред. А.И. Соловьева. - М.: РОССПЭН, 2007. - 800 с.
Пшизова С.Н. Политические консультанты в системе власти: к постановке проблемы // Элиты и власть в российском социальном пространстве: Материалы пятого Всероссийского семинара «Социологические проблемы институтов власти в условиях российской трансформации» (15-16 декабря 2006 года, Санкт-Петербург) / Под ред. Дуки А.В. - СПб.: Интерсоцис, 2008. - С. 39-60.
Рейтинги доверия политикам. - ВЦИОМ, 2009. - Режим доступа: http://wciom.ru/ novosti/reitingi/reiting-doverija-politikam.html (Дата посещения: 01.02.2010.)
Украинские выборы в разрезе социологии. - Эфир радиостанции «Эхо Москвы» 13.01.2010. - Режим доступа: http://www.echo.msk.ru/programs/razvorot/648416-echo/ (Дата посещения: 23. 03. 2010.)
