CC BY
780
С. Н. ПШИЗОВА
ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ В МЕХАНИЗМЕ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Ключевые слова:
общественное мнение, государственная политика, взаимодействие политических сил, группы интересов, гражданское общество
В статье анализируется роль общественного мнения в процессе формировании государственной политики. Автор рассматривает различные определения понятия «общественное мнение», а также параметры и условия, характеризующие характер его влияния на государственную политику, а также и способы расширения этого влияния. Особое внимание уделяется проблемам формирования и функционирования института общественного мнения в современной России.
Key words:
public opinion, state policy, interaction of political forces, groups of interests, a civil society
In the article the public opinion role in process of state policy formation is analyzed. The author considers various definitions of concept “public opinion”, and also parameters and the conditions defining both character of its influence on a state policy, and ways of expansion of this influence. The special attention is paid to problems of formation and functioning of institute of public opinion in contemporary Russia.
Вопрос о взаимосвязи управляющих и управляемых — центральный для политической науки. Насколько реально приближено государственное управление к теоретической модели, согласно которой народ или представители, действующие от его имени, определяют направления деятельности правительства? В странах, стремящихся к осуществлению демократической модели управления, с одной стороны, широко распространено мнение об обязательной прочности такой взаимосвязи. С другой, — не прекращаются дискуссии о природе политического представительства,
вызванные в том числе и скептицизмом в отношении возможностей рядовых граждан влиять на формирование государственной политики.
Проведение всякой государственной политики, в свою очередь, также предполагает определенный уровень признания ее со стороны граждан. Только решения, признаваемые управляемыми правомочными, могут быть восприняты и успешно реализованы. Поэтому вопросы о легитимности государственной власти и эффективности государственной политики напрямую связаны между собой. Даже
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
в самых репрессивных системах откровенное насилие и приказной характер осуществления власти не обеспечивают исполнения государственных решений, противоречащих интересам населения. Тем более обязательным условием эффективности политического курса является опора на общественное мнение при демократических формах политической организации. Ведь само возникновение феномена общественности как субъекта современного политического процесса, обладающего определенной позицией и правом на ее выражение, происходило одновременно и в непосредственной связи с генезисом демократических институтов. Идея массового и равноправного участия граждан в принятии государственных решений, рожденная европейским Просвещением, поставила перед режимами, претендующими на звание демократических, проблему соответствия государственной политики настроениям общественности. А поиск механизмов выявления и трансляции общественного мнения в институты власти оказался в центре внимания политической теории.
Некоторые сторонники модели демократии видят государственную политику как результирующий вектор взаимодействия различных политических сил, своего рода продукт агрегирования влиятельных социальных установок. Большин-
ство сторонников демократического правления считают аксиомой тезис о том, что граждане современного государства должны иметь возможность сформировать и выразить свое отношение к вопросам, актуальным для общества, определить, какой вариант решения насущных проблем государственной жизни отвечает их интересам, и сделать осознанный выбор. Такие коллективные решения и должны составлять основу государственной политики. Для воплощения этой модели в политическую практику необходимо обеспечить функционирование широких общественных форумов самого разного формата и уровня: от деятельности структур гражданского общества в виде различных комитетов, ассоциаций, согласительных конференций, средств массовой информации — до проведения представительных опросов общественного мнения и общенациональных референдумов [см.: 40, р. 3-35]. На всех этих площадках могут вестись дискуссии по актуальным проблемам жизни общества, сталкиваться разные точки зрения. Позиции, конкурирующие между собой за завоевание поддержки большинства граждан, образуют пространство «рынка общественного мнения». Успех в конкурентной борьбе на этом рынке приносит победителю символический капитал, который может быть впоследствии конвертирован в любой другой вид
капитала (административный, политический, экономический и т. д.) [9]. Это значит, что при определенных условиях общественное мнение может стать влиятельной силой и серьезным ресурсом, используемым в социально-политической жизни. Фундаментальным свойством общественного мнения, предопределяющим внимание к нему со стороны различных участников социально-политического взаимодействия, включая представителей государственной власти, является способность влиять на поведение больших масс людей.
Между тем понятие «общественное мнение» нельзя считать теоретически четко и однозначно определенным. В литературе можно найти множество дефиниций, акцентирующих различные стороны этого явления, имеющего достаточно сложную структуру. К примеру, в обществе всегда есть сторонники разных точек зрения, составляющие большинство и меньшинство, либо несколько меньшинств, вплоть до ситуации, когда ни одна точка зрения не является преобладающей. Какую же из них считать выражением общественного мнения? Среди носителей всех этих точек зрения могут быть лидеры, те или иные группы элиты и массы рядовых граждан. Чье мнение является определяющим? Общественное мнение может иметь различные формы проявления. Одни группы заявляют о своих
позициях какими-то публичными акциями, привлекая к себе внимание, другие — напротив, предпочитают отмалчиваться, либо действовать косвенными методами, открыто не выражая свое отношение к обсуждаемым вопросам. Является ли мнение участников шумных политических акций (митингов, демонстраций и т. д.), всегда собирающих меньшую часть населения, проекцией точки зрения большинства или всего лишь мнением маргиналов? Кроме того, процесс формирования общественного мнения предполагает развитие, столкновение и изменение позиций. Комбинация, пропорциональное соотношение численности сторонников тех или иных мнений могут меняться во времени и под воздействием разных факторов.
Не вдаваясь в детали дискуссии, которая ведется между специалистами по поводу интерпретации понятия «общественное мнение» [см., напр.: 2; 3; 4; 6], сошлемся на авторитет одного из крупнейших современных социологов Э. Гидденса, определившего его как «общие взгляды членов общества на текущие вопросы» [5, с. 687]. В этом простом определении, как представляется, учтена и многосложность, и результирующий характер данного явления. Взгляды представителей всех сегментов общественности в совокупности и по отдельности могут рассматриваться в качестве
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
общественного мнения и привлекаться для анализа отношения населения к тем или иным проблемам или действиям властей. Но для этого они должны быть по крайне мере выявлены, а для оказания воздействия на формирование государственной политики — в той или иной форме представлены органам власти.
Опросы общественного мнения являются одним из основных способов выявления общественного мнения. Их преимущество состоит в том, что полученные данные приводятся в конкретных цифрах. Это, кстати говоря, придает им в глазах общественности особенно убедительный, «научный» вид. Публикации результатов работы авторитетных независимых социологических служб, проводящих опросы общественного мнения, оказывают влияние не только на представления политиков и рядовых граждан о доминирующих умонастроениях, но и на оформление общественной повестки дня, на ход дебатов по ключевым вопросам социальной жизни. Таким образом, они одновременно и отражают, и формируют «дух времени». Однако для того чтобы стать фактором формирования государственной политики, общественное мнение должно быть, во-первых, доведено до сведения властей, а во-вторых, — воспринято ими.
Среди каналов репрезентации общественного мнения государ-
ственным институтам можно назвать деятельность средств массовой информации и групп интересов, выборы в органы власти, референдумы, непосредственные политические акции — митинги, демонстрации, стачки, организуемые политическими партиями, движениями и т. п. Российские исследователи В. В. Лапкин и В. И. Пантин резонно указывают: «Ключевой
проблемой во взаимоотношениях общественного мнения и существующих в данной стране политических институтов является “прозрачность” этих каналов, т. е. способность адекватно передавать запросы общественного мнения к политическим институтам, не искажая их и не подменяя узкогрупповыми запросами» [7, с. 103]. Это означает, в первую очередь, что должны существовать условия для свободного функционирования всех этих социальных институтов.
Вопрос о роли общественного мнения в формировании государственной политики напрямую связан с вопросом о деятельности групп интересов и шире — о функционировании гражданского общества в рамках той или иной политической системы. Группы интересов, политические партии и элитные группировки, среди которых традиционно особое место занимает экономическая элита, являются основными силами, формирующими общественное мнение, актором, определяющим госу-
дарственную политику. Ресурсы, которыми располагают группы интересов и некоторые части элиты, позволяют им влиять на процесс принятия политических решений нередко в обход и даже вопреки общественному мнению. Политические партии, попадая в структуры власти, также получают возможность продвигать решения, отвечающие интересам их близких сторонников или спонсоров, но совсем не всегда совпадающие с мнением большинства населения. Но даже тогда, когда это мнение и государственная политика вроде бы коррелируют между собой, нередко можно говорить скорее о видимости, чем о реальной власти общественного мнения. Граждане, убежденные политиками в том, что они получают именно то, что хотят, могут не знать, что в действительности решения принимаются под влиянием совсем иных сил и факторов. Тем более что на сегодня накоплен достаточно внушительный опыт формирования массовых настроений и управления ими. В той или иной степени применение такого рода практик признается сегодня учеными практически повсеместно. Однако возможности, ограничения и масштаб распространения их разнятся от страны к стране и зависят от политического контекста, прежде всего — режима функционирования власти.
Например, при демократическом режиме отдельные группы ин-
тересов, даже самые могущественные, не могут монопольно влиять на власть, а политики — полностью игнорировать мнение рядовых граждан, поскольку рискуют при этом лишиться поддержки большинства избирателей. В этой ситуации действия даже самых влиятельных организаций могут быть эффективны только в том случае, если они согласуются с общественным мнением [31; 27]. Более того, развитые структуры гражданского общества в виде разного рода организованных групп часто не только не мешают, но, напротив, усиливают ответственность органов власти и управления перед гражданами [20]. Структурируя общественность, формируя конкретных акторов, представляющих различные сегменты населения, они тем самым облегчают диалог между властью и обществом. Именно группы интересов формируют массовые настроения, придавая им форму, пригодную для восприятия органами управления. Через них значительная часть информации о потребностях отдельных социальных категорий попадает как в законодательные, так и в исполнительные органы власти. Конечно, в качестве посредников одни организованные группы действуют более эффективно, чем другие. Однако все они, безусловно, являются инструментом доведения до сведения властей требований отдельных сегментов общества. В том случае, если отлаже-
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
ны каналы и механизмы взаимодействия различных групп интересов с представителями различных властных структур, если можно говорить о действительно плюралистическом представительстве, деятельность групп интересов можно рассматривать как один из факторов воздействия общественного мнения на государственную политику.
Сходные аргументы можно привести и в отношении политических партий. В условиях реальной конкурентной борьбы за власть они неизбежно вынуждены считаться с мажоритарными настроениями, даже если они не совпадают с интересами более узких групп партийных приверженцев или людей, способных оказать партиям материальную поддержку. Очевидно, что идеологическая природа и организационная специфика той или иной политической партии во многом определяют уровень ее восприимчивости и способность адаптироваться к требованиям общественного мнения. Но межпартийная конкуренция сама по себе, безусловно, усиливает возможности влияния общественного мнения на процесс выработки государственной политики [14].
Однако дело не только в том, чтобы обеспечить возможности для выражения общественного мнения и доведения его до сведения управляющих. Даже при наличии обоюд-
ного стремления со стороны управляющих и управляемых учитывать общественное мнение при формировании государственной политики возникают некоторые труднопреодолимые проблемы. Процесс выработки политики очень специфичен, требует высокой информированности, проникновения во множество специальных вопросов и деталей. Между тем большинство граждан склонно лишь к поверхностному ознакомлению с работой государственных органов. Имея некоторые общие преференции в отношении путей развития страны, способов решения каких-то значимых для них вопросов, многие рядовые граждане не хотят или не имеют возможности вникать в подробности процесса принятия государственных решений. Большая часть этих подробностей остается им просто неведомой. А вот тем, кто разрабатывает и осуществляет эти решения, приходится четко определяться не только в общих направлениях, но и по множеству конкретных вопросов и на разных управленческих уровнях. Поэтому часто бывает нелегко выяснить, насколько коррелируют принимаемые решения с общественным мнением, поскольку последнее по поводу многих решений просто отсутствует [15].
По мнению многих исследователей, сама сложность современной политики делает проблематичной
ее зависимость от общественного мнения. Такая взаимосвязь более вероятна по вопросам действительно принципиальным, либо сравнительно простым, либо решаемым непосредственно законодателями. Но не они составляют рутинное большинство сюжетов, по которым принимаются государственные решения. Когнитивные и институциональные ограничения приводят к тому, что в каждый конкретный период времени лишь небольшая часть решаемых органами власти проблем оказывается под общественным контролем. Кроме того, по многим вопросам у публики может просто не быть доминирующего мнения, следовательно, в этом случае решения будут приниматься под влиянием иных факторов и сил. Таким образом, сложность многих проблем и закрытость процессов принятия решений, особенно характерная для стран с авторитарными тенденциями управления, не позволяют гражданам оценить, насколько проводимая государственная политика реально соответствует их интересам.
С другой стороны, даже если предположить, что государственная политика формируется людьми озабоченными исключительно достижением общего блага, вряд можно считать идеалом ситуацию, когда все их решения соответствуют требованиям общественного мнения. Ведь общественное мнение — это не
мнение экспертов. Оно не обязательно логично и рационально. Оно может быть противоречивым и нереалистичным. Общественное мнение может отражать массовые предрассудки и мифы, основываться на недостаточной, ложной или искаженной информации. Конечно, опросы общественного мнения отражают предпочтения и пожелания людей. Но эти предпочтения совсем не обязательно учитывают стоимость, риски и возможности реализации потенциального решения, т. е. как раз все то, что необходимо иметь в виду лицам, принимающим решения. Кроме того, в общественном мнении, как правило, преобладает консервативный настрой. Безоговорочное следование ему практически исключает возможность серьезных изменений, реформ, социальных новаций [41].
Поэтому общественным мнением нельзя пользоваться как руководством к действию. Однако его стоит учитывать хотя бы потому, что оно не только определяет отношение больших групп людей к тем или иным явлениям, но и регулирует их поведение и практическую деятельность. Не обязывая управляющих действовать тем или иным образом, общественное мнение может в тоже время выступать в качестве морально-этического ориентира работы государственных структур. В этом случае оно выполняет консультативную функцию, позволяя
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
носителям власти учитывать общественные настроения и прогнозировать потенциальную реакцию общественности на принимаемые решения.
Вообще проблема мнения большинства издавна беспокоит теоретиков демократии не только в плане осуществления общей воли, но и с точки зрения опасности «тирании большинства», которое (большинство) далеко не всегда достаточно компетентно и разумно. Перед демократическими режимами постоянно стоит сложнейшая задача поддержания равновесия между правительственной властью и правительственной ответственностью. Требование легитимности демократической власти, предполагающее согласие управляемых с действиями управляющих, сочетается с пожеланием известной самостоятельности и достаточной полномочности правителей. «Чтобы элиты были сильными и принимали властные решения, следует ограничивать участие, активность и влияние обычного гражданина. Он должен передать власть элитам и позволить им управлять», — пишут Г. Алмонд и С. Верба в своей классической работе о политической культуре [1]. Баланс между властью и ответственностью элит достигается прежде всего через механизмы электорального конфликта.
Граждане могут голосовать (или не голосовать) за своих представи-
телей, которые призваны донести общие предпочтения населения до органов государственной власти. Если впоследствии эти представители участвуют в формировании и осуществлении государственной политики согласно данным гражданам обещаниям, можно говорить о функционировании механизма представительства и об ответственной политике. Судить об этом, однако, можно только в том случае, если во время выборов были продекларированы какие-то конкретные альтернативы, одобренные или отвергнутые гражданами. Если же, как это часто бывает в авторитарных системах или неконсолидированных новых демократиях, граждане голосуют за общие популистские лозунги или некие визуальные образы будущей политики, воплощенные в личностях лидеров, многие из которых не связаны ни с какой политико-идеологической традицией, говорить о представительности органов власти довольно сложно. Причина — в отсутствии индикаторов для контроля. Отчасти эта проблема присуща всем режимам, где проводятся более-менее свободные выборы. Активизацию избираемых политиков накануне выборов, стремящихся угодить общественному мнению, в том числе прибегая к откровенно популистской риторике, можно наблюдать практически везде. Отсутствие или слабость других каналов постоян-
ного контроля общества за деятельностью органов управления, будь то в виде массовых автономных гражданских ассоциаций или независимых от государства СМИ, стимулирует разрыв между предвыборными декларациями и реальной государственной политикой, проводимой должностными лицами между выборами. Однако в целом необходимость регулярного переизбрания, подтверждения легитимности власти через выборы не позволяет политикам слишком далеко отрываться в их деятельности от представлений масс, препятствует критическому расширению дистанции между провозглашаемым и реально осуществляемым политическим курсом. Таким образом, выборы представляют собой один их важнейших механизмов воздействия общественного мнения на процесс выработки государственной политики.
Вопросы, касающиеся жизни большинства граждан, обычно вызывают повышенный интерес публики и во время избирательных кампаний оказываются в центре внимания основных политических сил. По ним ведется активная полемика, результатом которой становится выбор гражданами тех или иных вариантов решения. Среди таких вопросов, кстати, могут оказаться самые разные, в том числе и касающиеся внешней политики (обороны, иммиграции, например) или экономики. Считается, что из-
бранные политики особенно внимательны в своей деятельности к такого рода принципиальным позициям, поскольку следующая избирательная кампания неизбежно поставит их перед необходимостью отчитаться перед избирателями. Непосредственно участвуя в формировании субъекта государственного управления, граждане тем самым влияют и на определение политического курса. Именно в ходе выборов как процедуры легитимации власти реализуется директивная функция общественного мнения. Так же напрямую она осуществляется во время референдумов, когда все граждане непосредственно участвуют в принятии государственных решений.
В целом вопрос о влиянии общественного мнения на государственную политику не получил пока однозначного теоретического решения. Некоторые ученые, прежде всего те, кто настаивает на так называемой экономической модели голосования, полагают, что уровень соответствия государственной политики требованиям общественного мнения достаточно высок. Другие, главным образом те, кто акцентирует внимание на влиянии групп интересов, отрицают существенное значение общественного мнения, которое может быть заблокировано давлением хорошо организованного бизнеса или профессиональных сообществ. Дело в том, что продвиже-
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
ние в органах власти определенных интересов связано со значительными расходами или требует хорошей организации. По мнению многих ученых, в современных демократиях экономическое неравенство, создающее для некоторых групп населения преимущества, в том числе и в возможностях информирования политических структур о своих предпочтениях, сочетается с обострением проблемы фрирайдер-ства1, затрудняющего организационное оформление диффузных общественных интересов [17; 32]. Поэтому в отличие от некоторых групповых, порой даже достаточно узких интересов, общественное мнение часто не превращается в действенную силу, способную влиять на формирование государственной политики.
Эмпирические данные позволяют подкрепить доказательствами обе точки зрения. С одной стороны, в истории практически любой страны можно сослаться на ситуации, когда изменения массовых общественных настроений действительно вызывали изменения в государственной политике. С другой, как указывают авторы классической работы на эту тему, «было бы нера-
1 В результате ослабления коллективных идентификаций (идеологических, классовых и т. д.) снижается уровень политической активности и все большее число граждан избегает участия в коллективных действиях, стремясь переложить бремя производства общих благ на других.
зумно делать точные выводы об объеме демократической ответственности в процессе выработки политики» [35, р. 189]. В литературе можно найти немало попыток эмпирически оценить уровень влияния общественного мнения на принятие государственных решений по конкретным типам вопросов, сравнить данные по определенным сферам государственной политики (оборона, здравоохранение, образование и др.), проследить колебания показателей конгруэнтности того и другого в различные исторические периоды. Есть работы, сопоставляющие соответствие общественным настроениям политики различных институтов власти — законодательных, исполнительных, судебных [см., напр.: 42; 33]. Однако все эти попытки наталкиваются на проблему индикаторов измерения [11].
В этой связи особенно важно указать некоторые параметры, определяющие характер влияния общественного мнения на государственную политику. По мнению многих исследователей, среди факторов, формирующих отношение государственных структур к требованиям общественного мнения, выделяется значимость тех или иных проблем в глазах общества. Чем большее внимание граждан привлекает вопрос, тем выше вероятность положительной реакции политиков на требования общественности [30]. Например, вопросы внешней поли-
тики традиционно вызывают меньшую озабоченность граждан, если только интерес населения к ним не стимулируется органами власти целенаправленно, с целью отвлечения внимания от внутренних противоречий. К тому же, как правило, граждане в массе хуже информированы о существе внешнеполитических проблем. В результате принято считать, что внешняя политика государств в меньшей степени подвержена влиянию общественного мнения [23; 36].
Кроме того, по ключевым вопросам политической повестки дня можно судить не только об отзывчивости органов власти на конкретные запросы общества, но и об уровне ответственности политической системы в целом. В некоторых странах только самые критические ситуации заставляют представителей власти откликаться на общественное беспокойство, а менее интенсивные и локальные настроения не получают отражения в политических решениях. Однако практически во всех современных государствах, независимо от политического режима, число вопросов, оказывающихся в центре общественной дискуссии и активизирующих общественное мнение, сравнительно невелико. По тем или иным причинам значительная часть решений, принимаемых государственными и политическим деятелями, остается вне поля зрения большинства граж-
дан. Это обстоятельство, само по себе нередко не являющееся результатом сознательной политики властей, приводит к тому, что реальные рамки демократической ответственности серьезно сужаются. Однако, как полагают ученые, при демократии регулярная избираемость политиков удерживает их от слишком откровенного пренебрежения общественным мнением также и по менее значимым вопросам, поскольку предполагается, что со временем они могут актуализироваться.
Хотя в целом считается, что чем более значим вопрос для публики, тем более проявляется взаимосвязь государственной политики и общественного мнения, однако некоторые обстоятельства могут серьезно влиять на прочность этой связи. Как уже указывалось, она оказывается под угрозой, когда в процесс вмешиваются другие влиятельные заинтересованные силы, будь то организованные группы или какие-то общественные движения, политические партии или экономические элиты [38; 37]. Например, при решении вопросов, серьезно затрагивающих интересы экономической элиты, общественное мнение нередко оказывается неконкурентоспособным. Для оказания влияния на органы власти в нужном для себя направлении бизнес формирует группы давления, снабжая их всем необходимым, финансирует разного рода акции, в том числе и целе-
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
направленно воздействующие на общественные настроения. Как правило, прослеживается и обратная зависимость: отсутствие тесной связи принимаемых решений с интересами экономических элит является одной из предпосылок беспрепятственного воплощения общественного мнения в политике. Однако разные страны демонстрируют достаточно большой разброс коэффициентов отзывчивости государственной политики на требования большинства и по этим вопросам. В том числе в зависимости от наличия или отсутствия разветвленной инфраструктуры гражданского общества в виде независимых СМИ, автономных гражданских ассоциаций, действенной многопартийности и т. д.
В демократических системах доминирует мнение об обязательном соответствии государственной политики настроениям большинства населения. Считается, что граждане формируют спрос, а их представители отвечают своими действиями в органах власти на этот спрос соответствующим предложением. В действительности граждане часто пассивны, никак не демонстрируют своих предпочтений. Хотя на самом деле предпочтения у «молчаливого электората» есть, и они могут выявляться в ситуации, когда действия правительства не соответствуют подспудным ожиданиям граждан. В этом случае общие представления находят свое выражение в отноше-
нии к сугубо конкретным решениям органов власти и могут провоцировать открытую реакцию масс. Таким образом, видимая индифферентность населения по отношению к проводимой политике может обернуться накоплением скрытого недовольства. Измерить это «потенциальное общественное мнение» довольно сложно. Большую часть времени оно остается не задействованным [39]. Тем не менее, в своей рутинной активности власти, безусловно, должны иметь его в виду. Знание общественных настроений в целом позволяет властям принимать правильные решения по отдельным вопросам, даже если общественное мнение по ним не выявлено или вообще не сформировалось. Проведение успешного политического курса предполагает выявление отношения людей не только к конкретным управленческим решениям, но и к более общим вопросам, к тому, что можно назвать «духом» государственной политики. Ответственная политика предполагает отслеживание изменений этого общего настроя общества. Таким образом, можно говорить об экспрессивной и контролирующей функции общественного мнения.
В отношении существующих государств даже с самой устойчивой демократической репутацией очень мало кто всерьез полагает, что общественное мнение всегда и по всем вопросам определяет государствен-
ную политику. Столь же непопулярным является тезис о том, что общественное мнение вообще не обладает никаким влиянием даже в самых жестких диктатурах. Сколь угодно преданные защитники демократической теории не могут отрицать, что демократические правительства иногда игнорируют общественное мнение [35]. В свою очередь те, кто не склонен преувеличивать роль рядовых граждан в государственном управлении, полагают, что все правительства все же иногда следуют в своей политике за общественным мнением [12, р. 66; 18, р. 301; 28, р. 313].
Можно сказать, что большинство исследователей убеждены в том, что общественное мнение в той или иной мере влияет на государственную политику. Разногласия фактически сводятся к уровню влияния. Это довольно старые разногласия, существующие в литературе, однако за последние десятилетия они не сгладились, а напротив, усилились.
В отношении практически любой страны среди наблюдателей существует достаточно большой разброс мнений: от утверждений о более-менее полном соответствии государственной политики требованиям общественности до обвинений в откровенной невосприимчивости властей к массовым запросам граждан. Это характерно как для стран с устоявшимися демократическими
системами, так и для так называемых «молодых демократий».
Особого внимания заслуживает вопрос о том, какие условия способствуют расширению влияния общественного мнения на государственную политику. В странах Запада в последнее время отмечаются попытки проведения институциональных реформ, направленных на повышение ответственности органов управления. Среди наиболее важных тем обсуждаются избирательное законодательство, правила, регулирующие финансирование избирательных кампаний и номинирование кандидатов, проведение референдумов и внесение законодательных инициатив [21]. В тоже время ряд исследователей указывают на то, что взаимодействие между управляющими и управляемыми в значительной степени зависит от неполитических факторов, таких как развитие транспорта, средств информации и в целом коммуникационной инфраструктуры общества [22]. В последние годы улучшение качества и доступности средств коммуникации, вызванное революционными технологическими изменениями в этой области, как полагают многие, создают возможности для демократизации системы принятия политических решений через внедрение элементов непосредственной демократии, интерактивные практики взаимодействия граждан с избираемыми и назначае-
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
мыми политиками, радикальное расширение круга участников политического процесса. В свою очередь, опросы общественного мнения, превратившиеся из технологически сложной процедуры в рутинную практику, позволяют профессиональным политикам осуществлять мониторинг общественных предпочтений и получать более точную картину общественного мнения по актуальным проблемам государственной политики.
Однако потенциальные возможности, созданные современными средствами массовой коммуникации, отнюдь не всегда приводят к положительным для демократии результатам. По мнению многих ученых, сегодня, напротив, политики стали менее ответственными, чем их исторические предшественники, а влияние общественного мнения на политику правительств снизилось. Причина в том, что политики научились избегать ответственности, манипулируя массовыми настроениями. Делают они это с помощью различных средств коммуникации, прежде всего телевидения, а также политических технологий, появившихся на их основе.
Такого рода практики актуализируют вопрос о том, что является причиной, а что следствием. Ведь наблюдаемое нами соответствие общественного мнения проводимой государственной политике может быть как следствием влияния пер-
вого на вторую, так и наоборот: общественное мнение, поддерживающее проводимый политический курс, может быть продуктом, целенаправленно формируемым мани-пулятивными методами [34].
Посредниками между органами управления и обществом теперь нередко выступают так называемые политтехнологи и политконсуль-танты — профессионалы, специализирующиеся на организации политических кампаний, создании имиджей лидеров, организаций и государственных структур, на разного рода PR-акциях в сфере политики и политическом менеджменте в целом [см., напр.: 29; 26; 19]. С их помощью органы государственной власти порой стремятся избежать ответственности перед избирателями за проводимый политический курс. Несмотря на видимые успехи в деле манипулирования общественным сознанием, на очевидные краткосрочные преимущества и выгоды, извлекаемые отдельными политиками и чиновниками с помощью политических консультантов, в долгосрочной перспективе исследователи отмечают серьезные опасности последствий применения подобного рода технологий. Прежде всего, речь идет о падении доверия граждан не только к отдельным политикам и правительствам, но и к государственным институтам в целом.
Сегодня общественное мнение западных стран настроено как ни-
когда критически в отношении деятельности своих правительств и проводимой ими государственной политики. Значительная доля граждан не верит, что органы государственной власти в состоянии выполнять обещания, публично провозглашаемые как основные цели и задачи их деятельности. Правительства, призванные разрешать социальные проблемы, все чаще стали сами восприниматься населением как проблема. Причина в том, что все большие сомнения вызывает мотивация деятельности политиков и государственных чиновников самого высокого ранга: руководствуются ли они в своей работе достижением общего блага или служат чьим-то частным интересам [25]? Но, несмотря на скепсис в отношении конкретных политиков и политических партий, уровень доверия граждан к системе демократического представительства в целом по-прежнему достаточно высок [см. подробнее: 7, с. 105-117]. Собственно, во многом именно благодаря критическому настрою населения в отношении действующих партий и правительств не только осуществляется определенный контроль управляемых над управляющими и сохраняется представительность органов власти, но и поддерживается легитимность существующих демократических режимов [10].
А вот по поводу реального соотношения между общественным мне-
нием и государственной политикой точки зрения ученых расходятся. Одни полагают, что сегодня имеет место упадок влияния общественности на принимаемые решения, другие — что принципиальных изменений за последние годы не произошло: по разным вопросам можно отметить разный уровень влияния, но в целом демократическая ответственность осталась на прежнем уровне [13, р. 36-37]. К примеру, С. Хантингтон, описывая тенденции формирования новой космополитической элиты глобализирующегося мира, отмечает «снижение соответствия реальной политики США изменениям общественного мнения американцев». Констатируя «растущий разрыв между предпочтениями общественности и политическими решениями, закрепляемыми федеральным законодательством», он приводит данные исследований: в 1970-х гг. правительственная политика на 75% совпадала с доминирующими настроениями, в середине 1990-х — лишь на 37%. По мнению известного ученого, «в конце ХХ века правительственная политика США все больше и больше отклонялась от предпочтений американского населения» [24].
В России в последние годы, напротив, опросы общественного мнения демонстрируют чрезвычайно высокий, абсолютно недостижимый для западных политиков уровень доверия граждан по отношению
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
к действующим руководителям страны. Одновременно фиксируется вполне положительное отношение населения к работе высших органов государственной власти. В тоже время институты демократического представительства как таковые занимают низшие строчки в рейтингах доверия россиян.
Согласно опросу Gallup International, проведенному в 2007 г., демократической форме правления привержены 85% опрошенных в Северной Америке и 84% в Западной Европе. Среди них 93% граждан Норвегии и Швеции, 91% Испании и Швейцарии, 90% Дании и Греции. В России сторонников демократии оказалось 32%.
Интересно при этом, что в российском общественном мнении наблюдается низкий уровень корреляции между отношением к конкретным политикам и партиям — к тем, кто вырабатывает и реализует государственную политику, — и оценкой результатов их деятельности, т. е. собственно того, как государственная политика влияет на жизнь людей. На протяжении постсоветской истории России рейтинги руководителей государства колебались, то низко падая, то достигая небывалых для продвинутых демократических стран высот. Одновременно общественная оценка государственной политики в сфере здравоохранения, образования, сельского хозяйства, жилищного строи-
тельства и т. д. на протяжении многих лет неизменно находится на низком уровне. Эти данные отражают дистанцию, которая в общественном сознании отделяет образ государственной власти от практических результатов ее деятельности. Наличие такой дистанции создает предпосылки для политической бесконтрольности правителей, целенаправленно культивирующих имиджевые технологии поддержания массовой лояльности. Политическая культура, порождающая общественное мнение, в котором мирно уживаются столь противоречивые суждения, отличается низким уровнем веры в потенциальную влиятельность обычного человека. Представление о том, что «от нас (простых граждан) ничего не зависит», доминирующее как среди управляемых, так и среди элит, является условием действительного отсут ствия влияния общественности на тех, кто принимает решения. С другой стороны, именно «демократический миф о компетентности гражданина» (Г. Алмонд), если в него верят и рядовые граждане, и представители власти, превращает общественное мнение в действенную силу, источник влияния и инструмент сдерживания управляющих. Ведь значительная часть гражданского воздействия на правительственные элиты осуществляется без активных действий, согласно закону «ожидаемых реакций»: «Элиты
действуют ответственно не потому,
что граждане активно выдвигают свои требования, а для того, чтобы удержать их от активности» [1].
Надо сказать, что институт общественного мнения для России — достаточно новое явление. В СССР на разных этапах его существования осуществлялся более или менее тотальный контроль над общественными настроениями. В период расцвета тоталитаризма государство пыталось не только следить за поведением всех граждан, но и формировать общественное сознание с помощью массированной пропаганды, одновременно жестоко наказывая даже за предполагаемые нелояльные намерения, еще не выразившиеся в поступках. На более поздних, авторитарных этапах развития советского общества ослабление режима не привело, однако, к возникновению общественного мнения как самостоятельного института, способного оказывать действенное влияние на государственную политику. Большая часть советских граждан либо с энтузиазмом, абсолютно некритически одобряла все, что делало государство во главе с КПСС, либо находилась в апатии и вообще никак не относилась к деятельности партии-государства. Во всяком случае, о влиянии общественного мнения на формирование государственной политики в тот период говорить не приходится.
Не проводились и регулярные опросы общественного мнения. Как
резонно замечает руководитель одной из крупнейших российских социологических служб А. Ослон, «в советские времена не было нужды выявлять мнения людей, так как всем полагалось думать “как-надо”, а тех, кто думал “не-так-как-надо”, выявляли без помощи опросов и совсем не из интереса к их мнениям» [9].
В постсоветской России появились независимые от государства социологические службы, осуществляющие замеры общественного мнения. Государство утратило монополию на эту деятельность. Опросы общественного мнения стали проводиться и публиковаться достаточно регулярно. Причем заказать информацию об отношении граждан к тому или иному вопросу могут теперь не только государственные структуры, но и частные лица и организации. Таким образом, сформировался рынок социологических услуг, состоящий из множества заказчиков и исполнителей опросов общественного мнения. Они стали рутинной частью политической жизни.
Но можно ли утверждать, что общественное мнение стало важным фактором формирования государственной политики? В значительной степени власть общественного мнения и сегодня призрачна. Во-первых, опросы не имеют никакой легальной силы. Формально они вообще могут полностью игнориро-
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
ваться властями. Хотя в действительности так происходит далеко не всегда. Мудрые и гибкие политики и должностные лица учитывают общественное мнение в своей работе. Ведь оно отражает болевые точки социальной жизни и отношение к ним населения. Однако и полное несоответствие принимаемых решений настроениям общества не ведет автоматически ни к отставке соответствующих руководителей, ни к наложению вето на их действия.
Во-вторых, как уже отмечалось, на общественные настроения можно целенаправленно воздействовать, активизируя или, напротив, сглаживая различные позиции. В условиях отсутствия развитых структур гражданского общества, действенной многопартийности и ограниченной свободы массовой информации это делать особенно легко. Нередко власти используют маркетинговые технологии распознавания доминирующих настроений, чтобы предложить людям самую популярную политическую программу, в действительности не предполагая строго следовать обещаниям при разработке государственной политики. В этом случае замеры общественного мнения в виде маркетинговых исследований сочетаются с технологиями манипулирования массовым сознанием, призванными скрыть истинное содержание проводимого курса.
Признание влияния общественного мнения на политические процессы, в значительной степени воздействующие на процессы принятия государственных решений, остро ставит вопрос о достоверности данных опросов общественного мнения. В данном случае речь идет не о методах и инструментах исследований. Споры о репрезентативности тех или иных методик велись, ведутся и будут вестись впредь, стимулируя совершенствование способов работы социологов. Но одновременно с этим происходит падение общественного доверия к данным, публикуемым в качестве результатов опросов. Причина — в ставших достоянием гласности случаях использования опросов в качестве инструментов воздействия, как на само общественное мнение, так и на лиц, принимающих решения. Есть примеры фальсификации данных опросов общественного мнения с целью оказания давления на какую-либо из сторон социально-политического взаимодействия. Ведь одно дело, когда опрос заказывается для того, чтобы выяснить реально существующее отношение общества к той или иной проблеме. Другое — когда с помощью результатов опроса предполагается влиять на власти или общество в определенном направлении. В этом случае «социологам» заказывается исследование с заранее известным результатом, для
чего требуется не профессиональная объективность, а лояльность к заказчику. Проблема оказалась особенно острой в связи с тем, что было доказано, что сама публикация опросов общественного мнения может служить фактором, влияющим на изменение общественных настроений. Например, согласно данным Е. Ноэль-Нойман, публикация опросов накануне выборов может серьезно сказаться на голосовании значимой части электората [8]. Этим стали пользоваться заинтересованные политические силы. В результате во многих странах появились правила, регулирующие процессы обнародования социологических данных в период избирательных кампаний.
В контексте свободного функционирования институтов гражданского общества, состоящего из независимых, автономных ассоциаций, представляющих различные групповые интересы, в том числе научные союзы и сообщества, такого рода опасности до некоторой степени элиминируются. Конкуренция на рынке социологических услуг, контроль со стороны гражданского общества и, прежде всего, СМИ заставляют опросные службы заботиться о своей репутации.
Появились и другие фальсифицированные формы проявления общественного мнения, например, заказное стимулирование якобы спонтанных общественных выступ-
лений, когда состоятельные группы интересов оплачивают услуги по-литтехнологов, организующих данный процесс [27, р. 79]. Являются ли такого рода сфабрикованные настроения выражением общественного мнения? Однозначного ответа на этот вопрос, видимо, нет. Но совершенно ясно, что функционирование демократических институтов в контексте современных массовых коммуникаций и технологических возможностей воздействия на массовые настроения ставит серьезные проблемы перед теоретиками. В странах, где демократические традиции, а с ними и демократическая мифология не имеют серьезного влияния на поведение политических акторов, возможности для манипулирования политическими процессами многократно усиливаются. Например, если в странах Запада к услугам консалтинговых фирм по организации массовых кампаний в поддержку каких-либо решений прибегают в основном частные корпорации, то в России этими дорогостоящими технологиями пользуются преимущественно власти. В противоположность настоящей низовой активности граждан кампании, организованные политконсультантами, западные журналисты именуют «искусственным газоном» или «демократией по найму» [подробнее см.: 16]. Для нашей страны эти определения нередко звучат как диагноз.
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
Политика и правовое государство
1. Алмонд Г. А., Верба С. Гражданская культура и стабильная демократия // Политические исследования. 1992. № 4.
2. Бурдье П. Социология политики. М., 1993.
3. Гавра Д. П. Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. СПб.,
1995.
4. Герасимов В. М. Формирование и функционирование общественного мнения в политической сфере. М., 1999.
5. ГидденсЭ. Социология. М., 1999.
6. Горшков М. С. Общественное мнение. М., 1988
7. Лапкин В. В., Пантин В. И. Общественное мнение и изменение политических институтов в России и на Западе // Политические институты на рубеже тысячелетий. Дубна, 2001. С. 100135.
8. Ноэль-Нойман Е. Общественное мнение. Открытие спирали молчания. М., 1996.
9. ОслонА. Путешествие в мир общественного мнения. [Электронный ресурс] // База данных Фонда «Общественное мнение». 2005. URL: http://bd.fom.ru/report/cat/journ_socrea/number_05_ 01/gur050108 (дата обращения: 29.10.2010).
10. Патнэм Р. Чтобы демократия сработала: гражданские традиции в современной Италии. М.,
1996.
11. Achen C. Measuring Representation // American Journal of Political Science. 1978. Vol. 22. № 36. P. 475-510.
12. Block F. The Ruling Class Does Not Rule // Revising State Theory. Philadelphia: Temple University Press, 1987. P. 1-68.
13. Burstein P. The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda // Political Research Quarterly. 2003. Vol. 56. № 1. P. 29-40.
14. Burstein P., Linton A. The Impact of Political Parties, Interest Groups and Social Movement Organizations on Public Policy // Social Forces. 2002. № 81. P. 380-408.
15. Carpini M., Keeter S. What Americans Know about Politics and Why It Matters? // New Haven: Yale University Press, 1996.
16. Center for Media & Democracy. [Электронный ресурс] // URL: http://www.sourcewatch.org/index. php?title=Astroturf (дата обращения: 29.10.2010).
17. Downs A. An Economic Theory of Democracy. N. Y., 1957.
18. Domhoff G. W. Who Rules America: Power and Politics in the Year 2000. L.: Mayfield, 1998.
19. Esser F., Reinemann C., Fan D. Spin-Doctors in the United States, Great Britain, and Germany: Metacommunication about Media Manipulation // Harvard International Journal of Press / Politics. 2001. Vol. 6. № 1. P. 16-45
20. Hansen J. Individuals, Institutions and Public Preferences over Public Finance // American Political Science Review. 1998. № 92. P. 513-531.
21. Haskell J. Direct Democracy or Representative Government? Boulder; Colorado: Westview, 2001.
22. Hill K., Hinton-Anderson A. Pathways of Representation: A Causal Analysis of Public Opinion-Policy Linkages // American Journal of Political Science. 1995. № 39. P. 924-935.
23. Hinckley R. People, Polls, and Policy Makers: American Public Opinion and National Security. N. Y.: Lexington, 1992.
24. Huntington S. Dead Souls: The Denationalization of the American Elite. [Электронный ресурс] // The National Interest. Spring, 2004. URL: http://www.nationalinterest.org/General.aspx?id= 92&id2=10938 (дата обращения: 29.10.2010).
25. Jacobs L., Shapiro R. Issue Framing and Public Opinion on Government Spending // American Journal of Political Science. 2000. № 44. P. 750-767.
26. Johnson D. No Place for Amateurs. How Political Consultants Are Reshaping American Democracy. L.; N. Y., 2001.
27. Kollman K. Outside Lobbying: Public Opinion and Interest Group Strategies. Princeton: Princeton University Press, 1998.
28. Korpi W. Power, Politics and State Autonomy in the Development of Social Citizenship // American Sociological Review. 1989. № 54. P. 309-328.
29. Lathrop D. The Campaign Continues: How Political Consultants and Campaign Tactics Affect Public Policy. N. Y., 2003.
30. Lindaman K., Haider-Markel D. Issue Evolution, Political Parties and the Culture Wars // Political Research Quarterly. 2002. № 55. P. 91-110.
31. Lohman S. A Signaling Model of Informative and Manipulative Political Action // American Political Science Review. 1993. № 87. P. 319-333.
32. Olson M. The Logic of Collective Action. Cambridge: Harvard University Press, 1965.
33. Navigating Public Opinion / J. Manza, F. Cook, B. Page (eds). Oxford: Oxford University Press, 2002.
34. Page B. Democratic Responsiveness? Untangling the Links between Public Opinion and Policy // PS: Political Science and Politics. 1994. Vol. 27. № 1. P. 25-29.
35. Page B., Shapiro R. Effects of Public Opinion on Policy // American Political Science Review. 1983. № 77. P. 175-190.
36. Public Opinion in U. S. Foreign Policy: The Controversy over Contra Aid / R. Sobel (ed.). Lanham, 1993.
37. Smith M. American Business and Political Power. Chicago: University of Chicago Press, 2000.
38. Stimson J., MacKuen M., Erikson R. Opinion and Policy: A Global View // PS: Political Science and Politics. 1994. Vol. 27. № 1. P. 29-35.
39. Stimson J., MacKuen M., Erikson R. Dynamic Representation // American Political Science Review. 1995. № 89. P. 543-565.
40. The Oxford Handbook of Public Policy / M. Moran, M. Rein, R. Goodin (eds). Oxford: Oxford University Press, 2006.
41. Waissberg R. Why Policymakers Should Ignore Public Opinion Polls // Policy Analysis. 2001. May. № 402. P. 1-16.
42. Wlezien C. Patterns of Representation: Dynamics of Public Preferences and Policy // The Journal of Politics. 2004. Vol. 66. № 1. P. 1-24.
Пшизова С. Н. Общественное мнение в механизме формирования государственной политики
