CC BY
209
УДК 338.24 (571.6)
освоение арктической зоны дальнего востока: состояние и проблемы
лЕонов сЕргЕй нИколАЕвИч, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономических исследований Дальневосточного отделения Российской академии наук (Хабаровск) E-mail: [email protected]
Рассмотрены вопросы районирования арктической зоны Дальнего Востока. Проанализирована сложившаяся модель освоения Арктики России, выявлены проблемы, связанные с реализацией государственной региональной политики в отношении данного региона. Предложены подходы к долгосрочному прогнозированию развития арктической зоны.
ключевые слова: Арктика, Дальний Восток России, инвестиции, районирование, региональная политика.
The Development of the Russian Far East Arctic Zone: State and Challenges
LEoNov sERGEY,Ph.D. (Econ.), professor, chief researcher of Economic Research Institute Far Eastern Branch of Russian Academy of Sciences (Khabarovsk) E-mail: [email protected]
In the article are observed the issues of the division into districts of the Russian Far East Arctic zone, analyzed the problems of the implementation of the regional policy of the development of Arctic region, and proposed a course action for the development of this region.
Keywords: arctic zone, investment, regional policy, Russian Far East, zone regionalization.
Арктика — северная полярная область Земли, включающая окраины материков Евразия и Северная Америка, почти весь Северный Ледовитый океан с островами и прилегающие части Атлантического и Тихого океанов. Ее площадь — 27 млн квадратных километров. Резко возросший в последнее время интерес к освоению этого региона объясняется тем, что здесь сосредоточено более 25% мировых запасов нефти и газа. В настоящее время в морях Северного Ледовитого океана разведано 62,5 трлн кубометров газа, 9 млрд тонн нефти (в береговой зоне — 3,5 млрд тонн) [1].
Для России вопросы освоения арктической территории крайне важны. Однако в целом наш подход к освоению Арктики и Крайнего Севера напоминает отношение бедной многодетной крестьянской семьи к корове-кормилице: сколько она будет давать молока и как долго можно на него рассчитывать? Только вместо молока здесь выступают нефть, газ и минеральные ресурсы. Роднит эту бедную семью с современной Россией
и понимание того, что «корову» надо кормить, но внятной стратегии замены пастбищного содержания коровы-кормилицы на что-то более эффективное при этом нет. Хозяева предпочитают не рассматривать издержки на «содержание коровы» (освоение Севера) и разные варианты решения проблемы. Чтобы увеличивать «надои молока» (добычу нефти и газа), семейство ищет все новые пастбища, не пытаясь усовершенствовать технологию «кормления» (извлечения ресурсов в уже освоенных регионах) ...
Именно подобная логика, на наш взгляд, вынесла Россию в Арктику. Порочность этого подхода кроется в его простоте, которая в данном случае не то чтобы хуже воровства, но тесно с ним «сотрудничает». Даже если оставить в стороне внешние экономические и политические моменты освоения Арктики, не касаться вопроса альтернативных издержек при добыче минерально-сырьевых ресурсов в этом или уже освоенных регионах, освоение Крайнего Севера России
Рис. 1. Макроэкономические зоны и зоны дискомфортного проживания населения на дальнем востоке россии, выделенные с учетом жесткости климата (по Хиллу). картосхема выполнена в. д. Хижняком, научным сотрудником института экономических исследований дальневосточного отделения
российской академии наук
в целом сегодня сопряжено с серьезными внутренними проблемами.
С одной стороны, отсутствует нормативная база, определяющая внутреннюю границу арктической зоны. Это препятствует разработке арктических территорий и их социально-экономическому развитию как особой макрозоны государственного регулирования, а в целом — затрудняет ведение единой государственной региональной политики
на российском побережье Северного Ледовитого океана. При этом нет даже четкого толкования понятия «Арктика». Если физико-географическое представление об этой территории устоялось и определяется в основном ее географической широтой [2], то экономико-географическое понятие Арктики, особенно ее российской дальневосточной части, требует уточнения с учетом жесткости климата и возможности ведения хозяйственной деятельности.
С другой стороны, в ходе освоении Крайнего Севера накопилось немало проблем и созрело понимание того факта, что без переоценки модели освоения Арктики, а главное — роли государства в этом процессе невозможно говорить о перспективах развития этой макрозоны страны.
Проблемы районирования
Для Дальнего Востока России (ДВР) вопросы районирования Арктики и Крайнего Севера стоят очень остро. Выполненные в Институте экономических исследований Дальневосточного отделения РАН работы по пространственной дифференциации условий экономического освоения и развития ДВР показали, что контекст экономического развития этого макрорегиона формируют в основном внешние факторы — состояние природной (физико-географической) среды и социальной среды [3, с. 148-168; 4, с. 675-704].
На территории ДВР с учетом пространственной дифференциации условий экономического освоения и развития выделены пять широтных экономических макрозон (рис. 1): Арктика, Субарктика (Крайний Север), Дальний Север, Ближний Север и Юг.
Позднее, после уточнения результатов исследований и с учетом значения индекса влажного ветрового охлаждения по Хиллу1, рассчитанного по 528 метеостанциям ДВР, А. Н. Демьяненко выявил в первых четырех зонах наличие секторальных различий, обусловленных интенсивностью влияния Тихого океана. Соответственно, выделены два сектора: Дальневосточный, где наиболее выражено влияние океана, и Якутский, где преобладает влияние Евразийского континента [6, с. 138-154].
Как видно на рис.1, в пределах Дальнего Востока Арктика как природная зона в якутском и тихоокеанском секторах имеет разный характер по условиям проживания населения (по жесткости климата, так как на тихоокеанском побережье он влажнее и холоднее). Если в пределах Якутии арктическая зона с очень дискомфортными условиями проживания имеет в целом широтное
1 Обычно выделяют шесть интервалов значений индекса Хилла в зависимости от уровня комфортности проживания на территории: > 90 баллов — очень дискомфортная территория; 71-90 баллов — дискомфортная; 51-70 баллов — относительно дискомфортная; 31-50 баллов — относительно комфортная; 11-30 баллов — умеренно комфортная; < 10 баллов — территория обладает комфортными условиями [5, с. 97-104].
простирание, а за пределами этих зон ареалы с параметрами индекса Хилла, аналогичными Арктике и Субарктике, практически не встречаются, то в тихоокеанском секторе отмечается своеобразное «сползание» зоны Арктики к югу. Условия проживания в тихоокеанских секторах Арктики и Субарктики оказываются более жесткими, чем в якутских секторах.
При выделении дальневосточной арктической зоны следует отметить важный момент: из-за активной подготовки и начала добычи углеводородов территории европейской и сибирской Арктики уже выделены из районов Крайнего Севера, в то время как необходимость выделения на территории ДВР самостоятельной экономической зоны Арктики пока не столь очевидна. Сложившиеся направления природопользования в дальневосточной Арктике и Субарктике охватывают крупностадное оленеводство и охоту в пределах тундры, лесотундры и северной тайги, точечное освоение месторождений особо ценного минерального сырья и рыболовство в прибрежных зонах [3, 148-168].
При этом есть основания полагать, что дальневосточная Арктика может быть выделена из Крайнего Севера после выхода разведки и, возможно, добычи углеводородов на шельф морей Северного Ледовитого океана, освоения месторождений алмазов, а также по мере роста масштабов транс-портно-логистических услуг в связи с активизацией восточного сектора Северного морского пути (СМП).
Реальные предпосылки для выделения Арктики в самостоятельную широтную макроэкономическую зону ДВР связаны с открытыми здесь месторождениями [7]. Более 1 млн квадратных километров шельфа моря Лаптевых, Восточно-Сибирского и Чукотского морей в Восточной Арктике потенциально перспективны в отношении добычи нефти и газа. Их огромные прогнозные запасы содержат Индигиро-Чукотская нефтегазоносная провинция, а также Лено-Анабарская и Анадырская нефтегазоносные области. Кроме того, в арктической зоне есть уникальные запасы редких металлов и других полезных ископаемых. В Анабарской и Якутской провинциях обнаружены алмазы, железо, редкие металлы; в Уджинской провинции — платиновые металлы, фосфор, ниобий, железо и алмазы; в Верхоянской и Яно-Чукотской провинциях — олово, ртуть, золото, вольфрам, молибден, медь, серебро, платиноиды и полиметаллы.
Рис. 2. северный морской путь. картосхема выполнена в. д. Хижняком, научным сотрудником института экономических исследований дальневосточного отделения российской академии наук
Таким образом, к настоящему времени нет общепринятого научного определения арктической зоны ДВР и его нормативно-законодательно оформленного толкования. Это при том что районирование Арктики ДВР, как и всей арктической зоны России, несомненно, представляет собой политическую задачу. Поэтому для упрощения процесса управления арктическим макрорегионом органы власти вынужденно ориентируются на границы административных муниципальных районов или субъектов Федерации. Возможно, именно этим объясняется тот факт, что в проекте закона «Об Арктической зоне Российской Федерации»2, размещенном на сайте Минрегиона России, предлагается в зону Арктики ДВР включить Чукотский автономный округ, а также часть территории Республики Саха (Якутия) — 13 северных административных районов (улусов): Абыйский, Аллаиховский, Ана-барский, Булунский, Верхоянский, Жиганский, Момский, Нижнеколымский, Оленекский, Сред-неколымский, Усть-Янский, Эвено-Бытантайский и Верхнеколымский.
2 Проект Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» принят 23.01.2013 Министерством регионального развития РФ. Представлен в справочно-право-вой системе «Право.ги». URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/29693690/30396019/ (дата обращения: 30.09.2013).
сложившаяся модель освоения Арктики
В СССР активные системные исследования [8, 9] Арктики были начаты в 1930-е годы и велись по всей трассе Северного морского пути (рис.2). Правительство уделяло этому большое внимание. Одновременно шла реализация обширной программы освоения Арктики, причем под «освоением» понималось заселение региона: строились города, организовывались новые промышленные производства, развивалась инфраструктура транспорта и жизнеобеспечения. Для защиты национальных интересов в Арктике была создана система военно-экономической безопасности. Таким образом, в ходе освоения ресурсов Крайнего Севера реали-зовывалась модель одновременного широкомасштабного заселения региона. Практически шло широкомасштабное заселение Крайнего Севера.
В послевоенные годы интенсивное освоение этого региона продолжилось. Выросли до пиковых 7 млн тонн (1987 г.) объемы грузоперевозок по Северному морскому пути [10], что потребовало создания атомного ледокольного флота. И сегодня Россия — единственное государство, имеющее атомные суда, способные работать в условиях Арктики. В ту пору сложилась система развития Арктики как единого макрорегиона страны, что было возможно в унитарном государстве со
слаборазвитыми периферийными регионами. Ответственность за развитие арктической зоны возлагалась на Севморпуть.
В 1970-1980 гг. начинается реализация идеи территориального хозрасчета, ведется оценка затрат на освоение регионов, выполняются расчеты альтернативных издержек освоения ресурсов [11]. Акцент переносится на освоение региона без одновременного его заселения, широко внедряется вахтовый метод работы. Формируется система расселения, основанная на сети базовых городов и вахтовых поселков. Данный подход был особенно характерен для районов Крайнего Севера Сибири и Дальнего Востока.
С началом рыночных реформ ситуация кардинально меняется. В 1990-е годы была принята концепция, по которой осваивать российскую Арктику оказалось нерентабельно и неперспективно, поскольку экономические выгоды неочевидны, а издержки велики3. Разработчики концепции исходили из того, что из 27 субъектов РФ, законодательно отнесенных к Крайнему Северу страны, только шесть были донорами, остальные — реципиентами федерального бюджета, имели слаборазвитую промышленную и социальную инфраструктуры и низкий уровень жизни [12]. В итоге были резко сокращены федеральные расходы на развитие и жизнеобеспечение северных территорий, заморожены льготы для прибывающих на Север по приглашению частных компаний, районные коэффициенты к заработной плате стали применять только для бюджетного сектора и т. д. Такая политика фактически выталкивала Арктику и Север из экономического пространства России.
Резко ухудшилось качество жизни большинства здешнего населения, что сказалось на состоя -нии здоровья и продолжительности жизни людей. Миграционные процессы стали неуправляемыми, работа в Арктике —экономически непривлекательной. Снизился уровень реальных доходов основных социальных групп населения.
Обусловленные экономическими трудностями проблемы занятости, жизнеобеспечения, социальных гарантий, миграции, поддержки коренного населения в ряде арктических регионов приобрели такую остроту, что для ликвидации их
3 Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 № 198 / Информационно-правовой портал BestPravo. URL: http://www.bestpravo.ru/ federalnoje/yi-dokumenty/z3v.htm (дата обращения: 26.09.2013).
последствий приходится оказывать экстренную финансовую помощь из федерального бюджета. При этом за годы трансформации хозяйственного уклада России модель освоения Арктики в целом не изменилась, упор по-прежнему делается на экспорт природных ресурсов и продуктов начальных переделов.
роль государства в освоении Арктики
Сегодня в научной среде созрело понимание того, что необходим новый подход к освоению Арктики и Крайнего Севера, а также сложилось представление о тройственной роли государства в этом процессе.
Государство способствует сохранению общечеловеческих ценностей в регионе, оставаясь «над рынком» и сосредотачивая усилия на следующем:
• сохранение культуры и языков коренных народов Арктики и Крайнего Севера;
• охрана природной среды и формирование условий для экологического благополучия, организации научных исследований биологического разнообразия, климата, ионосферы, ледовой обстановки, других природных условий;
• социальная помощь местным сообществам и мигрантам;
• обеспечение национальной безопасности в северных (арктических) широтах страны.
Государство формирует «правила поведения» для бизнеса и других участников процесса освоения региона, занимая позицию арбитра в рыночных играх, находясь «рядом с рынком» и сосредотачивая усилия на следующем:
• разработка северного и арктического законодательств;
• разработка и реализация национальных проектов по развитию в регионе социально-экономической инфраструктуры (транспорт, оптиковолоконная связь, социальная инфраструктура).
Государство занимает активную позицию «внутри рынка», выступая на равных с другими участниками освоения региона, сосредотачивая усилия на следующем:
• формирование государственного заказа на исполнение работ по «северному завозу» и социальным услугам;
• развитие частно-государственного партнерства при реализации важных социально-экономических инвестиционных проектов.
Сегодня трудно назвать ту роль государства в освоении Арктики и Крайнего Севера, в которой оно
преуспело. Так, федеральное законодательство по Арктической зоне не отличается системностью, оно фрагментарно и архаично, не способствует решению проблем, возникающих в связи с задачей модернизации арктической экономики в прогнозный период. В нем немало серьезных пробелов: например, нет законодательной базы для функционирования вахтовых поселений в Арктике, а также для закрытия поселений, где ликвидировано градообразующее предприятие, и др. Нечетко определен сам объект правового регулирования. До сих пор не принят базовый закон по арктической зоне.
Упразднены Госкомитет по делам Севера, Совет по проблемам Севера и Арктики при Правительстве Российской Федерации, и адекватная современным задачам и вызовам структура для координации на государственном уровне действий всех уровней власти в Арктике до сих пор не создана. Это приводит к тому, что действия и позиции разных федеральных ведомств по вопросам развития арктической зоны не согласованы, взаимодействие федерального, регионального и муниципального уровней власти в решении этих вопросов неэффективно.
кризис плановой экономики и ее демонтаж в 1990-е годы ударили по индустриальному потенциалу крайнего севера сильнее, чем по другим регионам страны
Российская модель освоения ресурсов (особенно нефтегазовых) арктического шельфа формируется при отставании институционального блока, в отсутствие технических регламентов, национальных и отраслевых стандартов. Неполнота, нестабильность и изменчивость норм и правил изучения и освоения сырьевых ресурсов порождают дополнительные риски для недропользователей и самих арктических регионов. Не разработан экономический механизм контроля за исполнением лицензионных соглашений. Из-за несовершенства государственного регулирования в области природопользования, наиболее важного и для многих единственного источника наполнения региональных и местных бюджетов, арктические территории несут значительные потери. Не используются методы государственного стимулирования развития различных видов деятельности в Арктике,
в частности прибрежного рыболовств, путем предоставления специальных стимулирующих квот.
Таким образом, говоря об освоения российской Арктики, можно констатировать следующее: с одной стороны, под влиянием внешних экономических и политических факторов федеральные органы власти много чего официально декларируют, с другой — федеральный центр делает слишком мало, особенно в части создания механизма реализации декларируемых намерений и решения проблем Арктики, накопившихся за советское и постсоветское время.
основные проблемы российской Арктики
I. Накопленный негативный потенциал и его влияние на развитие северных территорий.
В советский период экономическая структура и рынок труда Крайнего Севера были ориентированы на единственного инвестора — государство. Под его потребности формировалась экономика, отраслевая и региональная, система материальных и социальных стимулов, создавалась транспортная и энергетическая инфраструктура. Именно с тех пор в регионе сложились:
• моноотраслевая, ресурсно-ориентированная экономика;
• слабо развитые пути сообщения и системы связи;
• необоснованная демографическая структура и система расселения;
• негибкий механизм государственного регулирования природопользования;
• несбалансированность федеративных, региональных, местных и корпоративных интересов;
• высокая зависимость традиционного хозяйства коренного населения от прямого государственного участия.
Все это по инерции негативно влияет на социально-экономическую сферу арктической зоны. Неудивительно, что кризис плановой экономики и ее демонтаж в 1990-е годы ударили по индустриальному потенциалу Крайнего Севера сильнее, чем по другим регионам страны.
В условиях изменения конфигурации и состояния мировых рынков, обвальное снижение спроса на национальном рынке сделало безальтернативным активный выход экономики регионов Крайнего Севера на глобальные сырьевые рынки, где она оказалась в жесткой зависимости от текущей конъюнктуры. Регионы, специализирующиеся на
добыче цветных металлов, не вписались в систему глобальных обменов на открытом рынке и оказались в очень тяжелом положении. Началось резкое сокращение численности населения на ранее освоенных территориях. Например, в Чукотском автономном округе она сократилась в три раза [13, с. 54].
II. Затрудненный доступ к ресурсам арктических регионов.
Для Дальнего Востока России эта проблема, порожденная отсталостью транспортной системы Крайнего Севера (Северного морского пути и меридиональных транспортных магистралей), особенно остра. Если в 1991-2000 гг. объем перевозок по СМП упал в целом более чем в три раза, то в дальневосточном секторе падение было просто катастрофическим — в 30 раз [14]. В последние пять лет в западном секторе СМП наблюдается оживление грузоперевозок, однако возможность транзитных перевозок, ориентированных на Азиатско-Тихоокеанский рынок, оставляет желать лучшего. Ледокольный флот стареет. К 2017 г., когда ожидаются начало широкомасштабного освоения арктических месторождений и соответствующий рост грузопотоков, в строю может остаться всего один атомный ледокол («50 лет Победы»). Правда, во второй половине 2012 г. наметились перемены к лучшему — правительство решило финансировать строительство головного универсального атомного ледокола4.
Правовую основу развития СМП составляют:
• Конституция Российской Федерации,
• Концепция государственной поддержки экономического развития районов Севера5,
• Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 года6, федеральные целевые
4 Постановление Правительства РФ от 29 июня 2012 г. № 660 «Об осуществлении бюджетных инвестиций в строительство головного универсального атомного ледокола» (не вступило в силу) / Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70095636/ (дата обращения: 26.09.2013).
5 Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера. Утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 № 198 / Информационно-правовой портал BestPravo. URL: http://www.bestpravo.ru/ federalnoje/yi-dokumenty/z3v.htm (дата обращения: 26.09.2013).
6 Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020. Утверждена Президентом Российской Федерации от 27.07.2001
№ Пр-1387 / Официальный сайт Совета безопасности Российской федерации. URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/34.html
(дата обращения: 26.09.2013).
программы «Мировой океан», «Развитие транспортной системы России»7.
Таким образом, теоретически, СМП «вмонтирован» во все российские основополагающие стратегические документы, но при этом ни в одном из них не прописан механизм, позволяющий реализовать на практике все эти положения.
На севере страны меридионально ориентированные транспортные пути имеют устойчивую основу (наличие железнодорожных и постоянных автомобильных дорог, идущих в меридиональном направлении) только западнее Урала и, отчасти, в Западной Сибири. На Дальнем Востоке меридиональные транспортные магистрали опираются на речные пути, при том что навигация в этих краях продолжается не более полугода и зависит от глубины судового хода, которая поддерживается земснарядами и далеко не всегда на нужном уровне.
III. Потребность в крупномасштабных инвестициях.
Для освоения Арктики нужны новые инвестиционные механизмы. Так, если общие капитальные вложения в пять реализуемых в настоящее время шельфовых проектов8 оцениваются в сумму порядка $20 млрд [14], то на один только Штокманов-ский шельфовый проект с учетом строительства завода по сжижению природного газа потребуется свыше $60 млрд [14], это один из самих дорогих в мире ресурсных проектов. Поэтому в данном случае следует активно привлекать зарубежные инвестиции и использовать механизмы государственно-частного партнерства [15].
IV. Необходимость формирования рациональной системы расселения трудовых ресурсов.
Эта проблема стала следствием извечной дилеммы развития Арктики: заселять эту территорию или
7 Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 (ред. от 27.12.2012) «О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)"» / Портал «Федеральные целевые программы». URL: http://Www.programs-gov.ru/razvitie_transporta/34-o-federalnoy-celevoy-programme-razvitie-transportnoy-sistemy-rossii-2010-2015-gody.html (дата обращения: 26.09.2013).
8 В Российской Федерации в стадии эксплуатации находятся: три месторождения на шельфе Охотского моря — Одопту-мо-ре (оператор «Роснефть»), Сахалин-1 и Сахалин-2 (Sakhalin Energy); одно на Балтийском море — Кравцовское месторождение («ЛУКойл») и одно в Печорском море — Приразломное месторождение («Севморнефтегаз», дочерняя компания «Роснефти» и «Газпрома»).
осваивать? Единого подхода пока не выработано. Например, в Западной Европе делается упор на заселение севера, поскольку благодаря Гольфстриму климат здесь сравнительно мягкий, в то время как Канада применяет вахтовый метод освоения своего севера.
Сложившаяся система расселения в Арктике и на Крайнем Севере нуждается в реформировании. Старые населенные пункты, которые возникли в доиндустриальную эпоху благодаря коренному или старожильческому населению, привязаны к естественным транспортным путям и обеспечивают оптимальный доступ к биологическим ресурсам, обладающим потенциалом возобновляе-мости, что обеспечивает достаточно устойчивое положение и в целом благоприятные перспективы этих поселений. Однако для населенных пунктов, созданных при рудниках и нефтепромыслах, высок риск оказаться заброшенными после исчерпания ресурсов или в результате изменения конъюнктуры рынка, как это было в ряде угле- и рудодобыва-ющих районов российской Арктики, не раз происходило в США и Канаде.
сложившаяся система расселения в Арктике и на крайнем севере нуждается в реформировании
В Федеральном законе № 78-ФЗ от 19.06.1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»9 вахтовый метод освоения Арктики рассматривался как реальный механизм формирования системы трудообеспечения и расселения населения на Севере России, в проекте же современного закона об Арктике10 нет ни слова об организации или оптимизации системы расселения на Крайнем Севере. Нет разделов, посвященных решению этой важной проблемы, и в Концепции государственной поддержки экономического
9 Закон утратил силу. Текст закона размещен на информационно-правовом портале BestPravo URL: http://www.bestpravo. ru/federalnoje/yi-postanovlenija/y7o.htm (дата обращения: 25.09.2013).
10 Проект Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» представлен в справочно-правовой системе «Право.™». URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/29693690/30396019/ (дата обращения: 30.09.2013). Проект
принят 23.01.2013 Министерством регионального развития РФ.
и социального развития районов Севера (2000 г.), в Основах государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года (2009 г.). В этих документах ни слова не сказано о необходимости выработать рациональную систему расселения в регионе!
Создается впечатление, что взят курс на отказ от вахтового метода в освоении российского Севера и переход к заселению региона [16-18]. Ставка больше делается на локальные вахты, когда в том же административном районе располагаются и базовый город, и вахтовые поселки.
Означает ли это, что модель освоения российской Арктики меняется? Единого мнения по данному вопросу не выработано ни на практике, ни в теории. Нет единого мнения и среди исследователей данного региона. Как отмечал патриарх отечественного североведения, экономико-географ, почетный полярник Г. А. Агранат (1919-2007), лозунг «освоение для обживания» становится все более широко приемлемым среди исследователей» [19, с. 31]. При этом вряд ли следует ожидать появления на Севере элементов постиндустриального общества в виде техноэкополисов и технопарков, поскольку для этого нет пока ни внутренних, ни внешних предпосылок.
институциональные обострения
Сегодня вопросы регулирования развития северных территорий обострились. Связано это с тем, что за годы трансформации хозяйственного уклада модель развития Арктики и Крайнего Севера страны практически не изменилась и по-прежнему ориентирована на экспорт природных ресурсов и продуктов начальных переделов.
Законодательство, касающееся развития районов Севера, не носит системного характера. Отсутствует законодательно утвержденная система мер социально-экономического развития этих территорий, включая арктическую зону.
Мы уже отмечали, что до недавнего времени государственное регулирование в отношении Севера строилось на Федеральном законе № 78-ФЗ от 19.06.1996 «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». Отметим, что он не содержал дифференцированной системы мер по региональному развитию Севера. Согласно п. 1 ст. 1 этого закона понятие «Север» определялось как «высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями
и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения». Фактически к Северу полностью или частично относились территории 27 субъектов Федерации с общей площадью 11,9 млн квадратных километров (70% территории РФ). Вместо принципа селективной (дифференцированной) региональной политики, основанной на типологии регионов, ст. 3 закона № 78-ФЗ в качестве одного из основных принципов утверждала «селективность государственной поддержки производства на Севере». При этом под «селективностью» понималась поддержка в первую очередь организаций, обеспечивающих государственные нужды, а также участвующих в решении социальных задач. По сути, государственная политика была нацелена на предотвращение социального кризиса, а не на активную политику развития региона.
В 2004 г. закон № 78-ФЗ был признан утратившим силу в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В 2000 г. была утверждена Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, в 3-м абзаце ч. II которой констатируется, что «сложившаяся система государственной поддержки вошла в противоречие с развивающимися экономическими и федеративными отношениями. Она недостаточно учитывает произошедшие изменения в экономике России, продолжает сохранять многие черты старой административно-командной модели, в том числе аморфность в определении самого объекта поддержки — «районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности"»11.
В Концепции появился раздел об особенностях государственной поддержки развития районов Арктической зоны России (п. 7 раздела IV). В разделе III была поставлена задача по усилению влияния федерального центра на социально-экономические процессы в Арктической зоне, поддержание устойчивого и безопасного функционирования Северного морского пути.
Российская арктическая зона — лишь часть российского Крайнего Севера, состоит из территорий восьми субъектов Российской Федерации,
11 Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера утверждена Постановлением Правительства РФ от 07.03.2000 № 198 / Информационно-правовой портал BestPravo. URL: http://www.bestpravo.ru/ federalnoje/yi-dokumenty/z3v.htm (дата обращения: 26.09.2013).
полностью или частично входящих в нее. Институциональные проблемы, которые следует решить для успешного освоения этого региона, в значительной мере связаны с развитием принципов федерализма в России. В каждом из субъектов РФ есть свой «основной документ» (конституция или устав). Содержание этих документов показывает, что механизмы межрегионального взаимодействия и сотрудничества субъектов Российской Федерации в арктической зоне в должной степени не прописаны. Фактически это означает, что единая региональная государственная политика в арктической зоне не имеет законодательных основ ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Следовательно, сегодня арктическая зона РФ не является единой региональной единицей страны, центром или средоточием слаженного, взаимовыгодного процесса регионального развития.
законодательство, касающееся развития районов севера, не носит системного характера. отсутствует законодательно утвержденная система мер социально-экономического развития этих территорий, включая арктическую зону
Однако, исходя из анализа принятого недавно Министерством регионального развития проекта новой редакции закона по Арктике, преодолеть это противоречие не удастся12.
Задача обеспечения единства регионального пространства на уровне субъектов Федерации не решается, поскольку административные связи
12 Проект Федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» оставил неоднозначное впечатление. Непонятна концепция закона. Судя по всему, не стоит ожидать, что в нем будут оговорены все важные вопросы, возникшие в связи с задачей освоения Арктики. Так, согласно действующему законодательству, в нем не должно быть вопросов, связанных с налогообложением, которые регулируются Налоговым кодексом. Видимо, это будет рамочный закон непрямого действия, наполненный нормами, отсылающими к смежному законодательству. Проект был принят 23.01.2013 Министерством регионального развития РФ, представлен в справочно-пра-вовой системе «Право.ш». URL: http://docs.pravo.ru/document/ view/29693690/30396019/ (дата обращения: 30.09.2013).
Таблица 2
доля пенсионеров в общей численности населения субъекта рФ*
Таблица 1
динамика убыли/прироста населения двух городов (тыс. чел.)**
Город Год
1980 1990 2000 2010
Мурманск (РФ) 381 468 336 305
Анкоридж (США) 174 226 262 297
Субъект РФ 1990 2000 2010
Республика Саха (Якутия) 12,7% 20,6% 25,5%
Камчатский край 10,2% 20,6% 28,3%
Магаданская область 9,9% 19,7% 29,9%
Чукотский автономный округ 18,7% 27,5%
* Рассчитано автором по данным Федеральной службы государственной статистики. ** Рассчитано автором по данным, приведенным в Википедии.
и барьеры зачастую оказываются сильнее геоэкономических и геополитических потребностей страны. Это затрудняет реализацию в Арктике единой и скоординированной государственной политики, выработку дифференцированных мер государственного регулирования внутри арктического региона, поскольку внутренняя (южная) граница арктической зоны не совпадает с административными границами.
Административные связи и барьеры зачастую оказываются сильнее геоэкономических и геополитических потребностей страны
Соответственно, за рамками остаются вопросы обеспечения инфраструктурной связности региона, затруднены разработка и реализация концептуальных документов в отношении арктической зоны.
Таким образом, в настоящее время отсутствует законодательное регулирование регионального развития в Арктической зоне. Старые механизмы поддержки районов Севера упразднены, а новые находятся в стадии становления.
Условия Арктической зоны требуют законодательного закрепления основ, механизмов
и инструментов государственного регулирования устойчивого развития.
Анализ мировой практики показывает, что за рубежом, как правило, действуют единые правовые основы государственного регулирования регионального развития арктических зон, осуществляется единая государственная арктическая политика.
За последние 15-20 лет в мировом сообществе сформировалась устойчивая позиция, согласно которой арктический регион представляет собой площадку сотрудничества восьми арктических стран: Дании, Исландии, Канады, Норвегии, России, США, Финляндии и Швеции. Во многих из них есть стратегии развития, отражающие как внутренние, так и внешние позиции [20].
Возможность выработки единой арктической политики за рубежом, как правило, обусловлена наличием единого правового поля, касающегося высокоширотных районов [21; 22, с. 65-68].
Канада состоит из десяти провинций и трех территорий — расположенных на севере страны трех административных единиц (Юкон, СевероЗападные территории и Нунавут). Отличие территорий от провинций заключается в том, что они полностью находятся под юрисдикцией правительства Канады с соответствующим федеральным правовым регулированием [23, с. 67-74].
В США к Арктике относится один штат — Аляска, имеющий собственную конституцию.
Единая международная арктическая политика
После окончания «холодной войны» стала формироваться Единая международная арктическая политика. В 1989 г. началось сотрудничество восьми арктических государств по экологическим вопросам, а в 1991 г. была принята Стратегия защиты арктической окружающей среды (г. Рованиеми, Финляндия).
19 сентября 1996 г. в Оттаве была подписана Международная декларация об учреждении межправительственного Арктического совета, который, как отмечено в декларации, должен заниматься общими для всех вопросами, за исключением военных.
В России, как было отмечено выше, зона Арктики законодательно не определена.
демография, инфраструктура, финансы и инновации
Демографические тенденции Арктики таковы: за годы реформ численность населения в ее российской части уменьшилась более чем на 20%, тогда как в зарубежной части этот показатель почти на столько же вырос. В результате, например, деловой центр американского штата Аляска (г. Анкоридж) по численности населения вплотную приблизился к российскому Мурманску13, хотя в 1980-1990 гг. отставал по этому показателю в два раза (табл. 1).
За межпереписной период с 1989 по 2002 г. численность населения Чукотского автономного округа сократилась на 67% (со 164 тыс. до 54 тыс. человек) [13, с. 54-55].
Убыль населения породила дефицит рабочей силы. Одновременно возросло число пенсионеров — за 20 лет их доля в общей численности населения районов Крайнего Севера Дальнего Востока выросла в 2-3 раза и сейчас превышает 25% (табл. 2).
Очень медленно решаются вопросы переселения в другие районы страны граждан нетрудоспособного возраста, больных и инвалидов, а также жителей, желающих выехать за пределы Арктики по причине невостребованности на рынке труда.
13 Согласно данным, приведенным в Народной энциклопедии городов и регионов России «Мой Город» (URL: http://www. mojgorod.ru/murmansk_obl/murmansk/index.html), с 1989 по 1992 г. Мурманск покинули 28 тыс. чел. Основные причины отъезда населения — резкое ухудшение экономической ситуации в городе, а также социальная мобильность относительно молодого населения города. К 2002 г. число жителей сократилось почти на треть по сравнению с 1989 г. По степени убыли Мурманск среди городов с населением более 100 тыс. жителей сопоставим только с Грозным, разрушенным войной, и Магаданом (Википедия, URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/Мурманск, дата обращения: 29.09.2013).
Реализацию инвестиционных проектов, в том числе по освоению шельфовых месторождений, серьезно сдерживает неразвитость инфраструктуры. Большинство наших северных портов сегодня работает не в полную мощность. Протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием в Республике Саха (Якутия) менее 2 тыс. километров, тогда как в штате Аляска, который в два раза меньше по площади, — свыше 20 тыс. километров.
Финансовые тенденции таковы, что арктические регионы РФ перечисляют в федеральный бюджет
старые механизмы поддержки районов севера упразднены, а новые находятся в стадии становления
больше, чем получают в виде обратных трансфертов. При этом уровень их бюджетной обеспеченности ниже, чем в среднем по стране [14].
Что касается инноваций в области освоения арктического шельфа, то сегодня мы на 30-40 лет отстаем от развитых северных стран по срокам и, соответственно, технологиям и технике добычи, а также транспортировки ресурсов, особенно нефти и газа с морских месторождений [4, с. 765].
Таким образом, можно констатировать: международный подход к освоению Арктики существенно отличается от российского практически по всем направлениям.
Проблемы прогнозирования
Построение долгосрочных прогнозов в отношении арктических территорий остается серьезной нерешенной проблемой. Мало того что не определился объект прогнозирования (Арктика), ситуацию усложняет и традиционная двойственность методологических подходов, когда речь заходит о долгосрочных прогнозных оценках.
Первый подход к прогнозированию развития Арктики строится на сопоставлении вариантных прогнозов, основанных на описании событий или процессов, которые могут происходить в будущем. Однако точность таких прогнозов невысока, их научное обоснование возможно только при условии, что раскрываются закономерности, управляющие развитием изучаемого объекта, позволяя с помощью метода экстраполяции представить, как будет выглядеть объект в долгосрочной перспективе. Как уже отмечалось, Арктика —относительно новый в социально-экономическом и геополитическом отношениях регион, территориальное и социально-экономическое становление которого еще не завершено. Поэтому нельзя говорить, что устойчивые закономерности развития этого региона уже сложились, а значит, серьезные экстраполяцион-ные прогнозы в отношении Арктики невозможны.
Второй подход в отношении оценок будущего развития Арктики основан на анализе факторов, определяющих развитие региона в настоящее время и в отдаленном будущем. Главное при таком подходе — отделить стабильно действующие факторы от временных явлений и процессов (существенное от несущественного). Причем даже если удастся определить факторы долгосрочного порядка, любые оценки долгосрочной перспективы развития Арктики будут носить сугубо вероятностный характер. Объясняется это скачкообразным характером научно-технического прогресса и развития человеческого общества в целом [24, с. 381]. То, что еще вчера казалось важным и определяющим развитие человечества, сегодня (а тем более завтра) может стать малозначащим, на передний план могут выйти факторы, появление которых было сложно, зачастую невозможно, предугадать.
Столетие назад трудно было представить, что развитие транспортных, навигационных, буровых, трубопроводных и других технологий позволит эксплуатировать арктические ресурсы даже в той относительно небольшой степени, как это происходит сейчас. Учитывая бурное развитие науки и техники, сложно предсказать, какие возможности освоения Арктики будут у человечества даже через полвека. Тем не менее анализ выявленных проблем позволяет сформулировать требования, которые следует учесть при разработке долгосрочных стратегий развития и освоения Арктики ДВР, и главное из этих требований — минимизация потенциального ущерба этому региону.
При разработке долгосрочной стратегии развития Арктики крайне важно учитывать транснациональную (корпоративную) политику в отношении региона. Напомним, что в 1995 г. правительство утвердило порядок разработки государственных программ14, который предусматривает включение в них касающихся региона федеральных целевых программ, отраслевых и ведомственных, а также программ естественных монополий. За прошедшие с того времени почти 20 лет хозяйственные условия в стране заметно изменились, поэтому, на наш взгляд, в госпрограммы следует включать и крупные проекты, которые государство считает целесообразным реализовывать на условиях государственно-частного партнерства.
Сегодня в программах, например в Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», лишь упоминается, как о каком-то «параллельном мире», о действующих в регионе проектах естественных монополий или частных инвесторов. Необходимо все программы — федеральные целевые, отраслевые, региональные, программы естественных монополий — жестко увязать между собой с учетом времени, пространства, затрачиваемых ресурсов и ожидаемых результатов.
Важность подобного стратегического подхода можно показать на примере ОАО «Газпром». Эта компания реализует в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке Восточную газовую программу15, в ходе которой создаются Сахалинский, Якутский и Иркутский центры добычи газа; строятся магистральные газопроводы (повторяющие нефтепровод ВСТО); газоперерабатывающие
14 Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594.
15 Восточная газовая программа (официальное название — «Программа создания в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единой системы добычи и транспортировки газа и газоснабжения с учетом возможного экспорта газа на рынки Китая и других стран АТР») принята Правительством РФ 03.09.2007. Координировать деятельность по реализации Программы Правительство РФ поручило ОАО «Газпром». На Востоке России будут сформированы центры газодобычи в Красноярском крае, Иркутской области, Республике Саха (Якутия), Сахалинской области и Камчатском крае. Параллельно с созданием центров газодобычи и единой системы транспортировки газа планируется развивать газоперерабатывающие и газохимические производства, в том числе мощности по производству гелия и сжиженного природного газа (СПГ). См. также [25].
и газохимические предприятия. По объему инвестиций, затратам ресурсов, масштабам строительства, социально-экономическим последствиям эта программа превосходит суммарные показатели федеральной целевой программы «Дальний Восток и Забайкалье»16, которая действует уже чуть ли не два десятилетия и требует внимания и федеральных, и региональных, и муниципальных властей. Значит, данная программа должна не оставаться за кадром, а быть в центре новой государственной программы.
Для того чтобы успешно реализовать Восточную газовую программу, необходимо, кроме всего прочего, в отраслевых программах предусматривать создание транспортной инфраструктуры (автомобильных и железных дорог), линий передачи к газовым центрам, а в федеральной целевой программе — подготовку кадров для газовой промышленности, развитие социальной сферы именно в точках планируемого размещения новых объектов газодобычи и газохимии.
Сегодня с Дальним Востоком в той или иной степени связаны более 100 разных программ. Все они должны быть откорректированы, увязаны друг с другом в пространстве, синхронизированы во времени. Только тогда можно будет получить по-настоящему комплексную государственную программу развития Арктики Дальнего Востока.
Литература
1. Экспедиция в Арктику / Информационное агентство «Оружие России». [Электронный ресурс] URL: www.arms-expo.ru/04905705405 0124049055049049051.html (дата обращения: 24.09.2013).
2. Вектор устремлений — Арктика // Воздушно-космическая оборона. [Электронный ресурс] URL: www.vko.ru/DesktopModules/Articles/ ArticlesView.aspx?tabID=320&ItemID=256&m id=2869&wversion=Staging (дата обращения: 23.09.2013).
3. Тихоокеанская Россия — 2030: сценарное прогнозирование регионального развития / под ред. П. А. Минакира. Хабаровск: Изд-во ДВО РАН, 2010. 560 c.
16 Официальное название программы — «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года». Утверждена постановлением Правительства РФ от 15.041996 № 480 / Информационно-правовой портал «Гарант». URL: http://base.garant.ru/1519225/ (дата обращения: 29.09.2013).
4. Синтез научно-технических и экономических прогнозов: Тихоокеанская Россия — 2050 / Под ред. П. А. Минакира, В. И. Сергиен-ко. Владивосток: Дальнаука, 2011. 912 c.
5. Лаженцев В. Н. Пространственное развитие (примеры Севера и Арктики) // Известия Коми НЦ УрО РАН. Общественные науки. 2010. Вып. 1. С. 97-104.
6. Демьяненко А. Н., Демьяненко Н. А. Опыт количественной оценки биоклиматических условий для целей регионального страте-гирования (на примере Дальнего Востока) // Пространственная экономика. 2012. № 4. С. 138-154.
7. Месторождения Арктики / Информационное агентство «Арктика-Инфо». [Электронный ресурс] URL: http://www.arctic-info.ru/ Encyclopedia/Rubric/Месторождения (дата обращения: 24.09.2013).
8. Славин С. В. Промышленное и транспортное освоение Севера СССР. М.: Экономиздат, 1961. 302 c.
9. Агранат А. Г. Зарубежный Север. Очерки природы, истории, населения и экономики регионов. М.: Издательство Академии наук СССР, 1957. 320 с.
10. Полякова И. Севморпуть: вектор развития // Официальный печатный орган Министерства транспорта РФ «Транспорт России». URL: http://www.transportrussia.ru/transportnaya-politika/sevmorput-vektor-razvitiya.html (дата обращения: 25.09.2013).
11. Орлов Б. П., Шнипер Р. И. Региональный хозрасчет. Новосибирск: Наука, 1965.
12. Городецкий А. Е., Иванов В. В. Научное обеспечение развития арктических регионов России / Российский Север: модернизация и развитие. [Электронный ресурс] URL: http:// rosnord.ru/strategy/standpoint/75-nauchnoe-obespechenie-razvitiya-arkticheskikh-regionov-rossii (дата обращения: 25.09.2013).
13. Леонов С. Н., Корсунский Б. Л., Бара-баш Е. С. Региональная экономика и управление: экономика Дальнего Востока. Владивосток: Дальнаука, 2007. 176 с.
14. Селин В. Современное геоэкономическое позиционирование в российской Арктике / Экономический портал. URL: http://institutiones. com/general/2046-geoekonomicheskoe-pozicionirovanie-v-rossijskoj-arktike.html (дата обращения: 29.09.2013).
15. Леонов С. Н. Особенности государственно-частного партнерства в развитии Крайнего Севера Дальнего Востока // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права, Иркутск). 2012. Вып. 5.
16. Крояло И. В. Социальное измерение государственной арктической политики России / Российский Север: модернизация и развитие. [Электронный ресурс] URL: http:// rosnord.ru/strategy/standpoint/77-sotsialnoe-izmerenie-gosudarstvennoj-arkticheskoj-politiki-rossii (дата обращения: 30.09.2013).
17. Матвеев А. С. От парадигмы покорения Арктики к парадигме ее обживания / Официальный портал Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов URL: http://www.severcom.ru/ aboutnorth/item151-1.html (дата обращения: 30.09.2013).
18. Болдырев Ю. Самоубийство страны вахтовым методом? / MAXPARK [Электронный ресурс] URL: http://maxpark.com/user/17729/ content/1806827 (дата обращения: 30.09.2013).
19. Агранат Г. А. Российское североведение в постсоветстские годы // Изввестия РАН. Серия географическая. 2007. № 4. С. 29-37.
20. Зберя В. А. Канадо-американские отношения в арктическом регионе // Электронный научный журнал «Россия и Америка в XXI веке». 2011. № 1. URL: http://www. rusus.ru/?act=read&id=236 (дата обращения: 29.09.2013).
21. Сергунин А., Конышев В. Стратегия Канады в освоении Арктики / Официальный сайт Российского совета по международным делам. URL: http://russiancouncil.ru/ inner/?id_4=835 (дата обращения: 29.09.2013).
22. Леонов С. Н., Сидоренко О. В. Общерегиональная и селективная политика зарубежных стран: закономерности и особенности реализации // Федерализм. 2013. № 2. С. 63-78.
23. Леонов С. Н., Сидоренко О. В. Зарубежный опыт регионального управления. Хабаровск: Хабаровская краевая типография. 2011 г. 144 с.
24. Кузык Б. Н., Яковец Ю. В. Россия 2050. Стратегия инновационного прорыва. М.: Экономика, 2005. 2-е издание, дополненное. 624 с.
25. Ананенков А. Восточная газовая программа. Начало пути // VIP-Premier [Электронный ресурс] URL: http://www.vip-premier.ru/inside. php?action=pages&id=25 (дата обращения: 29.09.2013).
