CC BY
29
N.I. POLISCHYUK
CONTROL OF THE OMBUDSMAN OF THE RUSSIAN FEDERATION OVER THE FUNCTIONING OF THE PENAL SYSTEM
Н.И. ПОЛИЩУК (Академия ФСИН России)
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПОЛНОМОЧЕННЫМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В современной политико-правовой доктрине Российской Федерации превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека1. Это положение нашло закрепление в ст. 1 Конституции РФ, где Россия провозглашена демократическим правовым государством Продекларированные принципы нашли свое отражение в иных нормативных актах и тем самым создали правовую основу легитимности контрольной деятельности. В общественном сознании все более утверждается идея непосредственного участия населения в контроле за деятельностью государственных органов и общественных объединений. За последнее десятилетие созданы определенные предпосылки для становления демократического, правового государства, свободного рынка, института частной собственности, начали формироваться социальные слои свободных и инициативных людей, способных ответственно решать личные и государственные интересы. Все это благоприятно сказывается на социально-экономическом развитии нашей страны, повышении ее авторитета и престижа как среди населения страны, так и в глазах мировой общественности.
Проводимый Российской Федерацией курс на гуманизацию и демократизацию исполнения (отбывания) уголовных наказаний нашел отражение в уголовно-исполнительном законодательстве и открыл большие возможности для осуществления разностороннего контроля за деятельностью Федеральной службы исполнения наказаний. Система учреждений и органов, исполняющих уго-
ловные наказания, выступает не только важным социальным институтом, предназначенным для борьбы с таким антисоциальным явлением, как преступность, но и социальным механизмом, элементы которого (государственно-правовой, социально-экономический, психолого-педагогический и др.) обеспечивают жизнедеятельность, права и законные интересы представителей отдельной социальной группы (осужденных)2.
Контроль, являясь одним из видов деятельности государства, призван обеспечить нормальное функционирование и развитие общества. Как форма обратной связи он представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в жизни общества, с другой - о деятельности органов государственной власти. Он позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, «отклонений» от заданных целей3. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления может привести не только к невыполнению конкретной поставленной задачи, но и к потере возможности управления в целом. Место и значение контроля определяются тем, что он является способом организации обратной связи, благодаря которой государственный орган получает информацию о ходе выполнения его решения.
Социально-правовой контроль за деятельностью пенитенциарной системы Российской Федерации в современных условиях имеет большое теоретическое и практическое значение. Существенным фак-
Уголовно-исполнительное право
2008. № 2 • •
тором его развития явились новая уголовно-исполнительная политика и интенсивность интеграционных процессов. Следует напомнить, что одним из условий вступления нашего государства в Совет Европы и соответствия критериям членства в нем (ст. 3 Устава СЕ) стало проведение радикальных преобразований в уголовно-исполнительной политике и законодательстве. Согласно Заключению Совета Европы № 193 (1996) по заявке России последняя должна была в первоочередном порядке с использованием международной экспертизы разработать Уголовно-исполнительный кодекс РФ на основе принципов и стандартов Совета Европы, а также всемерно сотрудничать в вопросе использования механизмов контроля за их соблюдением1.
Успешное формирование государственной внесудебной системы защиты прав человека и гражданина повлекло за собой объективную необходимость учреждения должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 4 марта 1997 г. был официально опубликован и вступил в силу Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»5. В настоящее время, наряду с федеральным Уполномоченным, в 35 субъектах Российской Федерации работают региональные Уполномоченные по правам человека. Еще в десяти субъектах приняты законы, учреждающие такой институт6 .
Жалобы, адресованные Уполномоченномули-цами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией не подлежат и в течение 24 часов направляются адресату. Получив жалобу Уполномоченный имеет право: а) принять жалобу осужденного или иного лица к рассмотрению; б) разъяснить осужденному средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; в) направить жалобу государственному органу (например, ФСИН России); г) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
При проведении проверки по жалобам о нарушениях прав человека в местах отбывания наказания Уполномоченный вправе без специального на то разрешения и беспрепятственно посещать их, запрашивать и получать от органов и учреждений, исполняющих наказания, вышестоящих органов управления сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы. В ряде случаев Уполномоченный получает объяснения должностных лиц и государственных служащих по вопросам, подлежащим выяснению. Он вправе принять решение о самостоятельной или совместной с компетентными органами проверке деятельности исправительных учреждений, других органов, исполняющих наказания, а также
Уголовно-исполнительное право
* * 2008. № 2
их руководителей и иных должностных лиц. При рассмотрении жалоб осужденных Уполномоченный может знакомиться с уголовным делом, приговор по которому вступил в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
Способы восстановления нарушенных прав Уполномоченным довольно разнообразны. Это могут быть и обращения в суды общей юрисдикции с обжалованием незаконных действий должностных лиц учреждений и органов, исполняющих наказания, обращения к компетентным органам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека при исполнении наказания.
Действенной формой реагирования Уполномоченного на нарушения прав человека при исполнении наказания являются специальные доклады «О нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации», направляемые Президенту РФ, в Государственную Думу, Правительство РФ, заинтересованные министерства и ведомства. Кроме того, вопросы соблюдения прав человека в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, рассматриваются в ежегодных докладах Уполномоченного о своей деятельности, направляемых Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ. Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и других изданиях.
За период с 1998 по 2006 год в Аппарате Уполномоченного по правам человека было рассмотрено свыше 268 тысяч обращений граждан и государственных органов (учреждений), поступивших из регионов России, стран СНГ и Балтии, ряда других стран. В результате деятельности федерального Уполномоченного и его Аппарата за этот период зарегистрировано 4390 фактов восстановления нарушенных прав граждан7.
Соблюдение прав человека в местах принудительного содержания является одной из наиболее четко регламентированных, но одновременно и запущенных правозащитных проблем нашей страны. С одной стороны, эти права в полном
□. □. □□□□□□□
объеме гарантируются Конституцией и действующим уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, а также такими международными актами, как Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Европейские пенитенциарные правила (2006), Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955), Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984). С другой стороны, права лиц, пребывающих в местах принудительного содержания, сплошь и рядом нарушаются и далеко не всегда поддаются восстановлению даже после вмешательства Уполномоченного. Сказывается сложившийся стереотип восприятия пенитенциарной системы как ориентированной главным образом на наказание, а не на исправление осужденных. Отсюда традиционное невнимание к их правам со стороны как сотрудников уголовно-исполнительной системы, так и общества в целом.
Из следственных изоляторов, тюрем, исправительных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний к Уполномоченному в большом количестве поступают жалобы на жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение, на сохраняющуюся угрозу личной безопасности, на плохое медико-санитарное и продовольственное обеспечение, чрезмерно тяжелые условия труда и другие факты нарушений прав человека.
Международно-правовые стандарты и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (ст. 12) устанавливают, что осужденные имеют право на вежливое обращение со стороны персонала учреждения, исполняющего наказания. Они не должны подвергаться жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Меры принуждения к осужденным могут быть применены не иначе как на основании закона. В то же время продолжают поступать жалобы на незаконные действия сотрудников и руководителей исправительных учреждений. Так, к Уполномоченному обратились 11 осужденных, отбывающих наказание в учреждении ФГУ ИК-5 УФСИН России по Республике Мордовии с жалобой на нарушение их права на вежливое обращение со стороны сотрудников исправительной колонии и принуждение к ежедневному прохождению строем с пением строевых песен. В результате вмешательства Уполномоченного прокуратурой Республики Мордовии ряду сотрудников колонии направлены предостережения о недопустимости нарушения прав осужденных.
О массовом нарушении прав осужденных и наличии конфликтной ситуации между уроженца-
ми Калмыкии и осужденными, направленными отбывать наказание в ФГУ ИК-2 УФСИН России по Республике Калмыкии из других субъектов Российской Федерации, сообщили Уполномоченному активисты правозащитной организации «За права человека». Проверкой с выездом на место установлено, что произошедшие групповые драки между осужденными были во многом обусловлены ненадлежащим исполнением администрацией колонии своих должностных обязанностей. После вмешательства Уполномоченного ФСИН России и прокуратурой Республики Калмыкии были приняты меры для прекращения массового направления в указанное исправительное учреждение осужденных из других регионов, а также для улучшения воспитательной работы, материально-бытового и медико-санитарного обеспечения осужденных8.
Сотрудники учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, выполняют важную внутриполитическую функцию в сфере противодействия преступности посредством достижения целей наказания. К сожалению, несмотря на принимаемые меры, преступность продолжает оказывать мощное отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования России, подрывает ее международный авторитет. Преступники, пройдя «тюремные университеты», обогащают свой криминальный опыт, следовательно, совершаемые ими преступления становятся более изощренными, скрытными и потому опасными. Контроль является эффективным средством обеспечения законности в деятельности уголовно-исполнительной системы, так как он, с одной стороны, обеспечивает воплощение целей наказания в практическую деятельность персонала и тем самым препятствует воспроизводству преступности (общую превенцию). С другой стороны, обеспечивает рациональное применение основных средств исправления к конкретному осужденному, выполняя индивидуально-превентивную функцию (частную превенцию). Соответственно значение контроля состоит в том, что он является эффективным средством обеспечения законности в деятельности персонала пенитенциарной системы.
Крайне негативно сказывается и неадекватное на протяжении десятилетий финансирование пенитенциарной системы, не позволяющее, в частности, укомплектовать ее высококвалифицированными и профессионально подготовленными кадрами. Из-за невысокого уровня денежного содержания сотрудников в некоторых регионах Российской Федерации в отделах и службах наметилась тенденция к оттоку кадров. Особо дефицитными яв-
Уголовно-исполнительное право
2008. № 2 * •
ляются юридические кадры, ощущается нехватка психологов и социальных работников, а также специалистов с инженерно-техническим образованием. В целом по системе более трети сотрудников имеют стаж службы до трех лет. Доля женщин достигла более 27 % численности сотрудников в следственных изоляторах и тюрьмах - 33 %. Основными факторами, осложняющими решение кадровой проблемы, являются правовая неурегулированность вопросов прохождения службы, правовой и социальной защиты персонала, в том числе по выделению жилья для сотрудников на период службы9. По состоянию на 1 января 2007 г. 40,5 тыс. семей нуждались в улучшении жилищных условий, из них 15,1 тыс. не имели жилья для постоянного проживания10.
На протяжении многих лет объемы бюджетного финансирования основных направлений обеспечения жильем сотрудников и членов их семей (за счет государственных жилищных сертификатов и оказания безвозмездной финансовой помощи) не отвечают реальным потребностям11 .
Проблемы обеспечения жильем по-прежнему являются камнем преткновения для закрепления сотрудников, особенно молодых специалистов, на службе в уголовно-исполнительной системе.
Наряду с причинами объективного характера имеют место и грубые нарушения финансовой дисциплины при реализации жилищных сертификатов и выделении безвозмездной финансовой помощи нуждающимся, выявляемые Главной контрольно-ревизионной инспекцией ФСИН России в результате ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности территориальных органов и учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России12.
По нашему мнению, подобные неправомерные действия должностных лиц должны рассматриваться в качестве нарушения прав человека в деятельности уголовно-исполнительной системы, так как в конечном счете нарушаются права и интересы сотрудников и членов их семей, имеющих законные основания для улучшения своих жилищных условий. Правило 79 Европейских пенитенциарных правил, рекомендованных прави-тельствам государств - членов Совета Европы для применения в своем законотворчестве, политике и практике, устанавливает, что:
«1. Заработная плата должна быть достаточной для привлечения и удерживания надлежащего персонала.
2. Выплаты и условия труда должны отражать ответственный характер работы в правоохранительном ведомстве»13 .
Престиж профессии в значительной мере определяется уровнем заработной платы. Правительства должны признать, что сотрудники пенитенциарных учреждений имеют право на достойное материальное вознаграждение, соответствующее общественной важности их работы, а также тем трудным и иногда опасным условиям, в которых им приходится выполнять свои непосредственные обязанности.
В настоящее время оплата труда является основным и практически единственным источником мотивации деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы. Вместе с тем в последние годы она перестала выполнять свои главные функции: обеспечение потребностей и повышение заинтересованности работников в труде. Уровень трудовой занятости квалифицированных специалистов остается низким, и это в первую очередь связано с несоответствием размера денежного довольствия и тяжелых, специфичных условий труда, нередко связанных с угрозой для жизни и здоровья сотрудников УИС. При этом необходимо учитывать, что если труд сотрудников не оплачивается соответствующим образом, то это может привести к развитию коррупции14.
1 См., напр.: Марченко М.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие. М., 2000. С. 74-75; Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учеб.-метод. пособие. М., 2001. С. 115-118.
2 См.: Зубарев С.М. Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы. М., 2006. С. 29.
3 См.: Тихомиров Ю.Л. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 411.
4 См.: Заключение № 193 (1996) по заявке России на вступление в Совет Европы // Рос. юстиция. 1996. № 4. С. 57.
5 См.: Российская газета. 1997. 4 марта.
6 См.: Использование Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации судебных механизмов защиты нарушенных прав граждан: Практ. материалы / Под науч. ред. Е.В. Середы. М., 2007. С. 4.
7 См.: Там же. С. 5.
8 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год. М., 2007. С. 37.
9 См.: Ширшов С.Р. О роли подготовки управленческих кадров в уголовно-исполнительной системе // Уголовно-исполнительное право: Науч. журн. 2007. № 2. С. 16.
10 См.: Сорокина С.В. Меры по осуществлению социальной политики в отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы // Там же. С. 60-61.
11 См.: Заиченко А. Обеспечение жильем сотрудников УИС в условиях действия нового Жилищного кодекса Российской Федерации // Ведомости УИС. 2006. № 9. С. 17-22.
12 См.: Об основных итогах контрольно-ревизионной работы в первом полугодии 2006 года // Там же. С. 63-68.
13 Комментарий к тексту Европейских пенитенциарных правил. С. 66-67.
14 См.: Сорокина С.В. Указ. соч. С. 61.
• •
Уголовно-исполнительное право
2008. № 2
