CC BY
268УДК 347.9
оспаривание в судах нормативных правовых актов: вопросы подведомственности
и поДсуДности
Ющенко Наталья Валерьевна
Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы, доцент кафедры гражданского и трудового права, к.ю.н., e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются правила определения подведомственности и подсудности, исключительной подсудности, проблемы установления особьх процедур и разрешения споров публично-правового характера судами общей и арбитражной юрисдикции
Ключевые слова: определение подведомственности и подсудности; исключительная подсудность; особые процедуры разрешения споров
contesting in courts legislation: issues of jurisdiction and venue
Yushchenko Natalia V.
North-West Management Institute of the Russian Academy of National Economy and Public Administration, Department of Civil and Labor Law, Associate Professor, PhD, e-mail: [email protected]
The article discusses the rules for determining jurisdiction and venue, exclusive jurisdiction, the problems of establishing specific procedures and resolving disputes by the public law courts of general jurisdiction and arbitration
Keywords: determination of jurisdiction and venue; exclusive jurisdiction; the special procedures for the settlement of disputes
Для цитирования: Ющенко Н.В. Оспаривание в судах нормативных правовых актов: вопросы подведомственности и подсудности // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2016. № 1 (57). С. 100-105.
Под подведомственностью в юридической науке понимается совокупность установленных законом признаков (юридических свойств) различных категорий дел, в соответствии с которыми определяется система судов, компетентных рассматривать и разрешать дела той или иной категории; под подсудностью - разграничение между судами дел, подлежащих рассмотрению по первой инстанции. Различают два вида подсудности -родовую (предметную) и территориальную. Родовая подсудность означает отнесение дела к ведению того или иного звена судебной системы; территориальная - определяет компетенцию однородных судов по рассмотрению дел, то есть разграничивает компетенцию различных судов одного и того же звена судебной системы [1, с. 444].
Если в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, Конституциями (Уставами) субъектов Российской Федерации проверка конституционности нормативных правовых актов отнесена к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов
субъектов РФ, то заявления о признании нормативных правовых актов не действующими могут рассматриваться только в процедурах конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ или конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов; нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу
международных договоров Российской Федерации [2]. Компетенция Конституционного Суда конкретизируется в федеральном конституционном законе, определяющем его статус [3].
Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам).
Судам неподведомственны административные дела об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ; об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.
Регулирование вопросов подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в последние несколько лет подверглось существенным изменениям.
Принятие Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» [4] повлекло обновление российского законодательства о судоустройстве и судопроизводстве. Объединение Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, перераспределение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов привели к изъятию из подсудности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов [5]. Таким образом был решен спорный вопрос о разграничении подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей и арбитражной юрисдикции.
Это нововведение, однако, не затронуло входящий в систему арбитражных судов Суд по интеллектуальным правам, который
сохранил право разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии [6].
Независимо от субъекта обращения с заявлением об оспаривании такого нормативного правового акта и его отношения к предпринимательской деятельности дела по абстрактному нормоконтролю относятся к специальной юрисдикции Суда по интеллектуальным правам. Излишне устанавливать, затрагиваются ли права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Достаточно определить, что права и интересы заявителя связаны с правовой охраной результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации [7].
Процедурные аспекты разрешения дел об оспаривании нормативных актов в сфере интеллектуального права Судом по интеллектуальным правам регулируются адаптированной к особенностям данной категории дел главой 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ [8].
Большая часть дел об оспаривании нормативных правовых актов рассматривается Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции. До 15 сентября 2015 года указанные суды рассматривали и разрешали эти дела в порядке искового производства по нормам Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РФ с особенностями, установленными главами 23-26.2 ГПК и другими федеральными законами [9]. 15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ [10]. Названным кодексом наряду с процедурными аспектами судопроизводства по административным спорам урегулированы некоторые вопросы подсудности и подведомственности дел, включая дела об оспаривании нормативных правовых актов.
Подведомственность административных дел судам определяется ст. 17 Кодекса административного судопроизводства РФ. В соответствии с указанной статьей Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела, связанные
с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие споры, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов.
Подсудность дел Верховному Суду РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Верховном Суде Российской Федерации» [11]. Он предусматривает, что Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций.
Дела об оспаривании нормативных актов, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются исключительно в Судебной коллегии Верховного суда по делам военнослужащих (ст. 7 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации») [12].
Кодекс административного судопроизводства РФ регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Согласно указанному Кодексу суды рассматривают и разрешают подведомственные им дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (ст. 1 Кодекса административного судопроизводства РФ).
По правилам родовой подсудности кроме Верховного суда РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов вправе рассматривать суды субъектов Российской Федерации и районные суды. В соответствии со ст. 20 Кодекса административного судопроизводства РФ Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований. Дела об оспаривании актов иных органов местного самоуправления входят в компетенцию районных судов. Мировые судьи правом разрешения дел об оспаривании нормативных правовых актов каких-либо органов публичной власти не наделены.
Компетенцию того или иного суда определяют и правила территориальной подсудности. Дела об оспаривании нормативно-правовых актов подсудны судам по месту нахождения органа либо по месту распространения компетенции органа, издавшего нормативный правовой акт. В соответствии с п. 1 ст. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.
Согласно п. 2 ст. 22 указанного Кодекса, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями,
не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.
В случае подачи заявления с нарушением правил подсудности суд возвращает его без рассмотрения. Эти правила действовали и до введения в действие Кодекса административного судопроизводства РФ. 22 мая 2013 года судебной коллегией по гражданским делам Липецкого областного суда рассмотрено дело по частной жалобе М. на определение Тербунского районного суда Липецкой области от 24 апреля 2013 года, в соответствии с которым исковое заявление М. к ОГИБДД МО МВД России «Тербунский» по Липецкой области, прокуратуре Тербунского района Липецкой области о признании недействительным п. 9.2 Правил дорожного движения РФ [13] возвращено истцу М. Определение Тербунского районного суда Липецкой области от 24 апреля 2013 года оставлено без изменения, частная жалоба истца М. - без удовлетворения.
Судебной коллегией установлено, что истец М. обжалует нормативный правовой акт, утвержденный федеральным органом исполнительной власти. Рассмотрение данного заявления подсудно Верховному Суду РФ. При таких обстоятельствах определение судьи о возвращении заявления М. в связи с его неподсудностью Тербунскому районному суду Липецкой области на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ судебной коллегией признано правильным, оснований для отмены не усмотрено [14].
Существуют примеры и ошибочного определения территориальной подсудности. Рассмотрим один из них. Межрайонный прокурор К. в интересах неопределенного круга лиц обратился в Канский городской суд Красноярского края с заявлением о признании несоответствующим действующему законодательству пунктов 5.4, 5.5 Административного регламента предоставления муниципальными образовательными учреждениями услуги «зачисление в муниципальные общеобразовательные учреждения,
расположенные на территории муниципального образования Канский район». Административный регламент утвержден постановлением администрации Канского района, который в части описания порядка рассмотрения обращений граждан, с позиции прокурора, не соответствует частям 1, 5 ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» [15]. Определением Канского городского суда Красноярского края от 29 октября 2013 года заявление возвращено в связи с неподсудностью Канскому городскому суду.
В частном представлении в Красноярский краевой суд прокурор просил определение суда первой инстанции отменить. Он ссылался при этом на подсудность иска Канскому районному суду в силу положений ч. 4 ст. 251 ГПК РФ и абз. 4 п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 [16], согласно которым заявление об оспаривании нормативного правового акта подается в районный суд по месту нахождения органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт, поскольку администрация Канского района расположена в г. Канске.
Судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда признала, что суд первой инстанции верно указал на неподсудность данного заявления Канскому городскому суду, поскольку территория, на которую распространяется постановление администрации Канского района, относится к подсудности Канского районного суда. В соответствии с разъяснениями, содержащимися в абз. 2 п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 [17], если место нахождения органа или лица не совпадает с территорией, на которую распространяется их компетенция (например, местная администрация расположена вне границ данного муниципального образования), то заявление подается в суд, в районе деятельности которого исполняют свои обязанности указанные орган или лицо.
Судебная коллегия Красноярского краевого суда не нашла оснований для отмены определения суда первой инстанции, считая, что судья правомерно, исходя из положений ч. 4 ст. 1 ГПК РФ, применил аналогию процессуального закона и пришел к обоснованному выводу о неподсудности заявления Канскому городскому суду [18]. Коллегия также отметила, что возвращение
заявления прокурору не препятствует повторному обращению прокурора с аналогичными требованиями в суд в соответствии с правилами подсудности спора.
Эти примеры показывают, насколько сложны вопросы определения подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов. Данные вопросы не утрачивают своей актуальности и на новом этапе правового регулирования.
Современный этап реформирования судов вызывает неоднозначную оценку. Законы, которые принимают, противоречивы, усложнены, что может затруднять их использование в качестве правовой основы защиты прав и интересов граждан и их объединений в спорах с публичной властью.
Остается неурегулированным сохраняющийся после принятия Кодекса административного судопроизводства РФ дуализм в решении вопроса о процедурах оспаривания нормативных правовых актов, поскольку отдельные категории таких дел должен рассматривать Суд по интеллектуальным правам. При этом он должен руководствоваться главой 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ, специально посвященной рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов этим судом. Таким образом, при наличии специального Кодекса административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемые Судом по интеллектуальным правам, разрешаются по правилам Арбитражного процессуального кодекса.
Представляется, что обоснованным было бы указание в Кодексе административного судопроизводства РФ на тот факт, что разрешение Судом по интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов, отнесенных к его компетенции, осуществляется в соответствии с главой 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов» названного Кодекса. Данное решение обеспечило бы оптимальный вариант сочетания специализации суда с унификацией судебных процедур при разрешении однотипных дел.
Реализация многих норм Кодекса административного судопроизводства РФ вызывает немало вопросов, большинство из которых должны разрешиться в ходе правоприменительной практики. Еще до введения названного Кодекса
в действие возникла Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [19]. Она направлена на унификацию гражданского и арбитражного процессуального законодательства в едином новом ГПК. С этой идеей можно было бы согласиться (хотя подобная «ломка» процессуальных кодексов чревата многочисленными потерями), если б не вполне целесообразные, по нашему мнению, планы составителей Концепции о включении впоследствии в единый кодекс и административного судопроизводства.
Во вступительном слове к Концепции председатель Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству П.В. Крашенинников указывает: «Учитывая, что дела, возникающие из публичных правоотношений, по существу имеют те же процессуальные формы рассмотрения, что и частноправовые, Кодекс административного судопроизводства может стать переходной ступенью к дальнейшей унификации всех процессуальных норм, за исключением уголовного процесса, в едином кодифицированном акте» [19].
С учетом данной точки зрения не вполне понятно, насколько это решение созвучно с идеей создания в стране административной юстиции, когда нет особых административных судов, а административное судопроизводство может полностью раствориться в гражданском. Зачем было вносить изменения в Конституцию Российской Федерации, вводить в ч. 2 ст. 118 указание на то, что «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства»?
Долгое время в юридической науке дискутировался вопрос о том, каким образом должна быть организована административная юстиция в Российской Федерации, - в виде специально создаваемых судов или должна быть обеспечена специализация в рамках существующих судов либо вообще можно ограничиться специализацией судей. Установление особых процедур разрешения споров публично-правового характера судами общей и арбитражной юрисдикции было первым шагом на пути создания административной юстиции в России; вторым - стало введение особого административного судопроизводства, ориентированного на рассмотрение судами такого рода дел; третьим,
заключительным, этапом должно было стать создание системы административных судов. Представляется, что в этой дискуссии еще рано ставить точку.
Библиографический список:
1. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2005. 720 с.
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.
3. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 14.12.2015 № 7-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447;
2015. № 51, ч. 1, ст. 7229.
4. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 6, ст. 548.
5. Катукова С.Ю. Спор о законности нормативного правового акта // Ответственность государства перед частными лицами (Опыт комплексного исследования). В 2 тт. В 4-х ч. Т. 2. Ч. 3 / под ред. Л.И. Антоновой. СПб.: Изд. СЗИУ РАНХиГС, 2013. С. 344-360.
6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Утв. Федеральным законом от 24.07.2002 № 95-ФЗ. В ред. от 30.12.2015 № 425-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012;
2016. № 1, ч. 1, ст. 45.
7. Новоселова Л. А. Процессуальные особенности рассмотрения споров Судом по интеллектуальным правам // Вестник гражданского процесса. 2013. № 4. С. 8-26.
8. Федеральный закон от 28.06.2014 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. I, ст. 3392.
9. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Утв. 14.11.2002 № 138-ФЗ (в ред. от 30.12.2015 № 425-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 46, ст. 4532; 2016. № 1, ч. I, ст. 45.
10. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Утв. 08.03.2015 № 21-ФЗ. В ред. от 30.12.2015 № 425-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, т. 1391; 2016. № 1, ч. I, ст. 45.
11. Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации» от 05.02.2014 № 3-ФКЗ. В ред. от 04.11.2014 № 16-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 6, ст. 550; № 45, ст. 6130.
12. Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 № 1-ФКЗ. «О военных судах Российской Федерации» (в ред. от 08.03.2015 № 1-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 26, ст. 3170; 2015. № 10, ст. 1390.
13. Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 «О Правилах дорожного движения» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 47, ст. 4531.
14. Определение Липецкого областного суда от 22.05.2013 № 33-1286а/2013 // СПС «КонсультантПлюс».
15. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ (в ред. от 03.11.2015 № 305-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060; 2015. № 45, ст. 6206.
16. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29.11.2007 № 48 (в ред. от 09.02.2012 № 3) // Бюллетень Верховного Суда РФ.
2008. № 1; 2012. № 4.
17. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» от 10.02.2009. № 2 (в ред. от 09.02.2012 № 3) // Бюллетень Верховного Суда РФ.
2009. № 4; 2012. № 4.
18. Определение Красноярского краевого суда от 15.12.2014 по делу № 33-11859/2014, А-65 // СПС «КонсультантПлюс».
19. Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Одобрена решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ГД ФС РФ от 08.12.2014 № 124 (1) // СПС «КонсультантПлюс».
