CC BY
81
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 4 (17). С. 113-116. © В.Б. Немцева, 2008
УДК 347.9
ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНОГО АКТА КАК СРЕДСТВО СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ
В.Б. НЕМЦЕВА
Посвящена проблемам защиты прав заявителя и других лиц по делам об оспаривании нормативных правовых актов в судах.
Защита прав лиц - участников спорных правоотношений относится к конечным целям судопроизводства (ст. 2 ГПК РФ, п. 1 ст. 2 АПК РФ). При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов затрагиваются интересы неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие этого акта. Поэтому при разрешении данной категории дел суд осуществляет также защиту неопределенного круга лиц [1]. Значение данной категории дел для неопределенного круга лиц заключается в том, что повторное обращение в суд с аналогичным требованием недопустимо (ст. 248 ГПК РФ, ч. 7 ст. 194 АПК РФ), причём новые доводы не во всех случаях преодолевают данный запрет (абзац 8 п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 г.). Кроме того, как указывает Конституционный суд РФ (далее -КС РФ), обжалование решений органов власти «может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка» [2].
Возможность оспорить нормативный акт публичной власти признается мировым сообществом как неотъемлемое право индивида, однако проверка административных актов не обязательно должна быть прямой, она может быть косвенной [3]. Так, в случае противоречий между нормативными актами, подлежащими применению в конкретном деле, суд обязан руководствоваться актом большей юридической силы (ст. 11 ГПК РФ, 13 АПК РФ). Для сравнительной оценки той
роли, которую играют прямой и косвенный судебный нормоконтроль в достижении целей судопроизводства, установления их соотношения необходимо выяснить, какие правовые последствия влечет судебное решение, которым нормативный акт признается недействующим.
В арбитражном судопроизводстве признается, что нормативный акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 195 АПК РФ). Поэтому арбитражный суд не может признавать этот акт недействующим с момента его принятия (п. 4 Информационного письма Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 13 августа 2004 г. № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»).
Аналогичной позиции формально придерживается КС РФ. Так, в определении № 78-О от 05 февраля 2004 г. указано: «Юридическим последствием решения КС РФ о признании неконституционным акта или его отдельных положений ... является утрата им силы на будущее время». Это означает, что с момента вступления в силу решения Конституционного Суда РФ такие акты не могут применяться и реализовываться каким-либо иным способом. Таким образом, общим порядком, вытекающим из ч. 1 и ч. 3 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», является утрата силы акта или его отдельных положений, признанных неконституционными, с момента провозглашения постановления КС РФ».
По утверждению КС РФ, решение суда общей юрисдикции о признании недействующим нормативного правового акта по своей природе не является подтверждением его недействительности, отмены оспариваемого акта судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению [4]. Тем самым, на наш взгляд, в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве утверждается подход, который в американском правосудии получил название «правило перспективности» (prospective overruling) [5]. Из сказанного выше вытекает, что данный подход означает не что иное, как легитимацию правоприменительных актов, основанных на признанном недействующем нормативном акте, и имевших место до вступления решения суда в законную силу. Этот подход объясняет, почему арбитражные суды и суды общей юрисдикции признают невозможным судопроизводство в случае, когда к моменту вынесения решения (а тем более к моменту обращения заявителя в суд) нормативный акт является недействующим в силу его отмены или по другим основаниям (абзац 7 п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 г.; п. 6 Информационного письма Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 13 августа 2004 г. № 80).
Рассмотренный подход свидетельствует о том, что разделяющие его видят в качестве основной задачи прямого нормоконтроля пресечение действия нелегитимного нормативного акта, предотвращение негативных последствий (нарушение прав неопределенного круга лиц, публичных интересов) в будущем. При таком подходе последствия применения недействующего нормативного акта могут быть ликвидированы только в рамках косвенного нормоконтроля при разрешении споров о праве.
Вместе с тем при таком подходе остается непонятным, а каким образом может защитить свои права заявитель, обратившийся в суд в случае, если его права уже были нарушены путём применения к нему оспариваемого акта. Ведь такая возможность заяви-
теля не ограничена и прямо предусмотрена нормами процессуального законодательства (ч. 1 ст. 247, ч. 1 и ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, ч. 1 ст. 192, п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ). Далее, возникает вопрос, могут ли оспорить правоприменительные акты, основанные на признанном недействующем нормативном акте и имевшие место до такого признания, те лица, в отношении которых приняты эти правоприменительные акты?
Уместно вспомнить позицию КС РФ о содержании права на судебную защиту, согласно которой указанное право «предполагает наличие конкретных гарантий, которые бы позволяли реализовать его в полном объёме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия» [6], что соответствует и содержанию ст. 13 ГК РФ. Кроме того, следует отметить, что не случайно заявитель должен обосновать при обращении в суд, в чем заключается нарушение его прав оспариваемым актом либо возможность такого нарушения (ч. 1 ст. 247, ч. 1 и ч. 5 ст. 251 ГПК РФ, ч. 1 ст. 192, п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ), а при удовлетворении заявления суд общей юрисдикции признает нормативный акт недействующим по общему правилу с момента его издания (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ). Также нельзя не отметить отрицательную оценку КС РФ в отношении судебной практики прекращения судопроизводства по данной категории дел в случае отмены оспариваемого нормативного акта органом, его издавшим, до вынесения судебного решения [7].
Приведенные выше доводы свидетельствуют о том, что в рамках единой процедуры - по делам об оспаривании нормативных правовых актов, - суды осуществляют не только абстрактный нормоконтроль, устраняя угрозу нарушения прав заявителя и неопределенного круга лиц, но также и конкретный нормоконтроль, в тех случаях, если заявитель обратился в суд за защитой уже нарушенных прав. И в этом последнем случае, представляется нам, последствия судебного решения должны быть иными. На наш взгляд, осуществление судами конкретного нормоконтроля в рамках рассматриваемой категории дел, имеет принципиально единую основу с конституционным судопроизводством. Следует согласиться с мнением судей
Конституционного Суда РФ о том, что природа судебного нормоконтроля как в конституционном, так и в административном судопроизводстве одинакова [8]. Поэтому представляется возможным установление единого подхода к последствиям решений судов всей судебной системы, принимаемых в рамках осуществления конкретного нормоконтроля по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Хотя определенные различия с учетом роли и значения конституционного судопроизводства, могут существовать.
В отношении актов конституционного правосудия КС РФ указывал: «Вывод КС РФ о том, что юридическим последствием решения Конституционного суда РФ о признании акта неконституционным не означает, что постановление Конституционного Суда РФ не обладает обратной силой». И далее утверждал, что: 1) лица, не являвшиеся участниками конституционного судопроизводства, вправе ходатайствовать о пересмотре принятых в отношении них правоприменительных решений, основанных на акте, признанном неконституционном, в рамках установленных законодательством пресекательных сроков; 2) судебные акты КС РФ обладают обратной силой в отношении дел обратившихся в КС РФ граждан и организаций -«дела, которые послужили для заявителей поводом для обращения в Конституционный Суд РФ, во всяком случае подлежат пересмотру компетентными органами. безотносительно к истечению сроков обращения в эти органы» [9].
Этот подход к последствиям судебных актов осуществляемых в порядке прямого конкретного нормоконтроля следует установить по делам об оспаривании нормативных правовых актов в судах, арбитражных судах.
Так, полагаем, что при осуществлении прямого абстрактного нормоконтроля основной задачей суда является пресечение действия нормативного акта. Поэтому по заявлениям прокурора, по заявлениям граждан и организаций, не доказавших факт нарушения их прав, а лишь угрозу их нарушения, суд пресекает действие этого акта в случае удовлетворения заявления. А в случае отмены оспоренного акта до вынесения решения суд прекращает судопроизводство. При этом любое лицо может оспорить состоявшийся в от-
ношении него правоприменительный акт, основанный на признанном недействующем нормативном акте, но только в рамках предусмотренных законодательством пресекательных сроков.
При осуществлении прямого конкретного нормоконтроля, то есть в случае, когда заявитель докажет факт нарушения его прав, имевший место до обращения в суд или в период судебного разбирательства, суд не может ограничиться правилом перспективности и защитой прав неопределенного круга лиц. Следует признать, что по таким делам суд не может прекратить судопроизводство по делу в случае отмены оспоренного нормативного акта. Более того, если требования заявителя удовлетворены, заявителю должна быть предоставлена возможность восстановить свои права путём отмены тех правоприменительных решений, которые были основаны на оспоренном им нормативном акте.
Однако в последнем случае необходимо принять во внимание следующие соображения. Во-первых, не следует забывать о принципе правовой определенности, согласно которому признается законная сила и неопровержимость судебных решений [10], а вместе с ними и правоприменительных решений иных органов власти, для оспаривания которых установлен определенный срок (ст. 256 ГПК РФ, ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Во-вторых, представляется, что установление для заявителя в конституционном судопроизводстве возможности восстановить свои права независимо от сроков обусловлено высокой значимостью и необходимостью обеспечения конституционной законности. Восстановление прав заявителя при осуществлении прямого нормоконтроля иными судами может и должно быть ограничено в интересах принципа правовой определенности. С этой целью возможно ввести ограничения в виде установления критериев допустимости обращения заявителя после нарушения его прав оспариваемым актом, а именно: 1) заявитель должен до обращения в суд с таким заявлением воспользоваться возможностью косвенного судебного нормокотроля, 2) для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта в порядке прямого конкретного нормоконтроля может быть установлен определенный срок, например, 6 ме-
сяцев после вступления в законную силу решения суда, которым осуществлен косвенный нормоконтроль.
1. Пункт 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29 ноября 2007 г.
2. Определения КС РФ от 2 марта 2006 г. № 58-О, от 12 мая 2005 г. № 244-О и др.
3. См.: Recommendation Rec (2004)20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of administrative acts: «All administrative acts should be subject to judicial review. Such review may be direct or by way of exep-tion».
4. По крайней мере, если речь идет о законе субъекта РФ, о нормативных актах Президента, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ, то есть об актах, перечисленных в ст. 125 Конституции РФ и могущих быть предметом спора в суде общей юрисдикции. См.: Постановление Конституционного
Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П, определения Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. № 15-О, от 10 декабря 2002 г. № 284-О, от 4 марта 2004 г. № 73-О и др.
5. Барак А. Судейское усмотрение. - М.: НОРМА, 1999. - С. 225-228, 278-279.
6. См.: Определение КС РФ от 22 апреля 2004 г. № 213-О.
7. См.: Определение КС РФ от 12 мая 2005 г. № 244-О.
8. Особое мнение судьи А.Л. Кононова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 2007 г. № 1-П; См. также: Гаджи-ев Г.А. Общие принципы судебного нормо-контроля. - М.: ООО «Новая правовая культура», 2006.
9. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. № 78-О.
10. Пункт 3.2. Постановления КС РФ от 5 февраля 2007 г. № 2-П.
