CC BY
171
Особые территории как предмет исследования и регулирования
И.И. Максимова
Существование общих и специальных правил развития регионов является объективным свойством государств как социально-экономических систем. Современные региональные проблемы в России сформировали уникальную политико-социально-экономическую среду, характеризующуюся аномально высоким уровнем и постоянным усилением территориальной дифференциации, кардинальными изменениями в условиях размещения производства и функционировании поселений, функциях и значении отдельных регионов страны, взаимоотношениях органов власти и хозяйствующих субъектов1.
Факторы принадлежности региона к категории «особых регионов» базируются на целях государства по формированию и поддержанию определенных параметров, свойственных только данной территории или уникальных для достижения государственного интереса, и не связаны с действующей системой власти и разграничения полномочий.
Большой круг исследователей и практиков рассматривает отдельные проблемы особо статусных территорий, таких как арктическая зона, северные территории, Дальний Восток, особые экономические зоны, зоны экологического бедствия, территории реструктуризации базовых отраслей промышленности, а также шахтерские города и поселки, закрытые административно-территориальные образования, наукограды и др.2
Признание государством за отдельными регионами особого статуса выражается через принятие учредительной нормы, которая создает особый регион, дает ему название и определяет границы его территории. Особый статус региона невозможен без установления основных институциональных норм — формиро-
1 Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Швецов А.Н. и др. Региональное измерение государственной экономической политики. М.: Науч. Эксперт, 2007. С. 6-7.
2 Васильев В.В., Жуков М.А., Истомин А.В., Селин В.С. Оценка условий и перспектив использования природных ресурсов неразграниченных морских пространств в Арктической зоне / РАН, Кольский научный центр, Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина. Апатиты, 2007. С. 11-12; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. 2-е издание. М.: УРСС, 1999. С. 105-122; Глобализация и регионализм: теория и проблемы калининградского эксклава / Под общ. ред. А.П. Клемешева. Калининград: Изд-во КГУ, 2004. С. 25-32; Минакира (Экономическое сотрудничество Дальнего Востока России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона / Отв. ред. П.А. Минакир; РАН, Дальневосточное отделение, Институт экономических исследований; Фонд мира Сасакава. Хабаровск: РИОТИП, 2007; Особые экономические зоны как инструмент развития морских портов Российской Федерации / Н.А. Гайнутдинов, Ю.Б. Иванов, И.И. Меламед. М.: Соврем. экономика и право, 2008. С. 29-33; Тараканов М.А. Север как юридическая категория // Вопросы Севера. 2007. № 2. С. 11-19.
вания институтов управления и взаимоотношений между ними и определения их полномочий. Такая система управления не может не отражать интересов, которым она служит, или групп интересов, которые она ставит в привилегированное положение. В целях формирования системы управления необходимо определить цели и интересы, которые должны быть реализованы федеральной властью (в случае если инициатором создания «особых» территорий выступает именно она); при этом, необходимо компенсировать потери регионов и населения, возникающие в связи с возможными ограничениями развития территории. Правовые и экономические условия формирования и поддержки особых регионов зависят от политических, национальных и экономических интересов влиятельных сил государства в каждый период времени и, таким образом, являются неотъемлемой составной частью региональной политики.
Задача заключается в формировании такой государственной региональной политики, которая позволяет сохранить устойчивость развития и в то же время поддерживать особые параметры территорий, значимых для государства. В статье поставлена проблема, предложен методический подход и проведено исследование статуса особых территорий; проанализированы механизмы государственного регулирования особых территорий с позиций разграничения полномочий, согласования интересов и организации взаимодействия общих и специальных органов управления.
Методический подход к исследованию государственного регулирования территорий с особым статусом
Исследование осуществлялось по всем регионам России, имеющим особые, отличные от иных регионов, условия существования в качестве территориального объекта специальных мер государственного регулирования. Максимальный охват различных типов особых территорий позволяет снизить вероятность исключения из рассмотрения действующих механизмов государственного регулирования, тенденций развития институционального, экономического и правового обеспечения особого статуса отдельных регионов, динамики мотивации и влияния различных социальных групп на принятие решений по особым территориям.
Выявление особых территорий основывалось на анализе основных нормативных актов в области регионального развития, базовых экономических законов и иных документов, публикаций по проблемам территориального развития, региональной политики, федеративным отношениям3.
3 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. 2-е издание (стереотипное) М.: УРСС, 1999. С. 105-122; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Трансформация федеративного устройства России / Теория и практика системных преобразований: Т. 10. М.: Едиториал УРСС, 2005. С. 190; Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. М.: ИНФРА-М, 2008; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 117-119; Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Швецов А.Н. и др. Региональное измерение государственной экономической политики. М.: Научный эксперт, 2007. С. 6-7; Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Отв. ред. А.Г. Гранберг. М.: «Изд-во «Экономика», 2000; Туровский РФ. Политическая регионалистика / Р.Ф. Туровский. М.: ГУ - ВШЭ, 2006. С. 116-130.
Базовый подход заключается в анализе типов, а не конкретных особых территорий: районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, территории проживания коренных малочисленных народов Севера, особые экономические зоны, особо охраняемые природные территории, закрытые административнотерриториальные образования и др. В состав исследования также включены отдельные территории, входящие в состав определенного типа, в следующих случаях:
- наиболее выраженные проявления параметров, характеризующих особый статус территории (Сахалин — как свободная экономическая зона; Татарстан, Башкортостан, Чеченская Республика — как субъекты Российской Федерации, имеющие договорные отношения с Российской Федерацией);
- максимальная устойчивость особого статуса, несмотря на прекращение или коренное видоизменение данного статуса иными территориями, принадлежащими к данному типу особых территорий (Татарстан, Башкортостан, Чеченская Республика — как субъекты Российской Федерации, имеющие договорные отношения с Российской Федерацией; Дальний Восток — как объект федеральных целевых программ развития отдельных регионов; Калининградская и Магаданская особые экономические зоны);
- обладание одной из территорий, относящихся к определенному статусу, исключительными по отношению к своему типу характеристиками особого статуса (Байкал — как объект Всемирного природного наследия; Кавказские Минеральные Воды — как особо охраняемая природная территория);
- придание отдельной территории исключительного статуса в рамках действующего законодательства и системы управления с последующим внесением существенных изменений в действующее законодательство, применяемых исключительно в отношении конкретной территории и одновременно изменяющих траекторию развития как отдельных отраслей российского права, так и базовых основ экономического развития страны (Сочи).
Анализ целей создания особых территорий
В табл. 1 представлена информация по анализу целей создания каждой из особых территорий. Большинство особых территорий созданы для обеспечения политических интересов государства: семнадцать из тридцати исследуемых типов особых территорий в своих официально установленных целях имеют политический аспект. В целях поддержания политических интересов государства созданы приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования, наукограды, особые экономические зоны в Калининградской и Магаданской областях, комплекс Байконур, приняты специальные меры по городу Сочи в целях проведения Олимпийских игр, установлены особые отношения федеральных и региональных органов государственной власти в Республике Татарстан, Республике Башкортостан и Чеченской Республике и т. д. Для международных особых территорий, в состав которых входят и российские регионы, политические цели неразрывно связаны с решением экономических, а
точнее геоэкономических, проблем, что официально декларируется в документах по созданию таких особых территорий. К подобным территориям можно отнести Балтийский, Черноморский, Каспийский регионы, Арктику.
Значительное число особых территорий создано в целях поддержания экономических интересов государства. Помимо международных особых территорий к экономическим целям можно отнести освоение природных ресурсов, создание условий для инновационной деятельности, создание устойчивых конкурентных преимуществ, развитие экономического потенциала регионов. В экономических целях созданы в последние годы особые экономические зоны: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые.
Преимущественно социальную политику государство проводит в настоящее время только по отношению к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям. В данном регионе фактически регламентируются неблагоприятные условия работы населения. В то же время районы Севера включают и иные типы особых территорий, имеющих различные режимы государственного регулирования и самостоятельный статус.
Стабильная группа особых территорий создана и функционирует в целях поддержания мировых базовых ценностей, фактически — в интересах всего человечества, для создания условий для будущих поколений. К таким целям можно отнести обеспечение международного мира и безопасности, предотвращение террористических угроз, ликвидацию чрезвычайных ситуаций, сохранение этносов, ключевых природных комплексов и ресурсов, глобальную охрану окружающей среды. В данную группу можно включить территории проживания коренных малочисленных народов как достижение цели сохранения этносов, зоны чрезвычайных ситуаций, современную политику Российского государства в отношении Чеченской Республики, особо охраняемые территории, Антарктиду, Арктику, объекты Всемирного природного наследия, в том числе — озеро Байкал, Кавминводы.
Цели создания особых территорий неразрывно связаны с факторами, обеспечивающими их реализацию: в формулировки, как правило, включены приоритетные условия или способы достижения поставленных целей. Например, условием достижения политических целей для Республик Татарстан, Башкортостан, Чеченской Республики, для городов Москвы и Санкт-Петербурга определено социально-экономическое развитие; для международных территорий — условием достижения целей декларируется координация и стимулирование сотрудничества; для Дальнего Востока, Арктики, Москвы и Санкт-Петербурга — обеспечение безопасности, для Санкт-Петербурга, кроме того, реализация культурных проектов. Экономические цели сопровождаются необходимостью обеспечения развития различных элементов инфраструктуры (для Сахалина, туристско-рекреационных и портовых особых экономических зон), а также развития экономических инструментов, имеющих принципиальное значение (промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные ОЭЗ). Социальные цели северной политики государства поддерживаются развитием инфраструктуры. Существенно отличается перечень обеспечивающих факторов для достижения целей, соответствующих общемировым интересам. Для всех таких территорий, в случае если сохранение природных комплексов и охрана окружающей среды не являются главной целью их созда-
ния, данный фактор фиксируется в качестве обеспечивающего. Исключение составляют зоны чрезвычайных ситуаций и Чеченская Республика. Важным фактором также является социально-экономическое развитие (Кавминводы, объекты Всемирного природного наследия, Байкал), обеспечение безопасности (Кавминводы, Антарктида, Арктика), научные, информационные и культурные проекты (Антарктида, объекты Всемирного природного наследия, Байкал).
Учредительная норма
Особый статус территории является легитимным в случае принятия нормативного акта, учреждающего сам статус, и на его основе — нормативного акта о придании данного статуса конкретной территории.
Учреждение особых статусов, определявших специальную государственную политику по отношению к определенным территориям, осуществлялось во все времена. В частности, с XVIII века в России проводилась специальная политика управления туземными народностями, построенная на опоре государственной власти на родовое самоуправление: в 1822 году был принят Устав об управлении инородцев, которым определялись права и обязанности «обитающих в Сибири инородных племен». Первый Закон России, предусматривающий возможность создания государственных заповедников, был принят в 1916 г., а первый заповедник, Баргузинский, Правительственный сенат учредил 11.01.1917 г. Рескрипт Александра I «О признании государственного значения Кавказских Минеральных Вод и необходимости их устройства» был подписан 24 апреля 1803 г. Понятие «районы Крайнего Севера», в целях установления льгот для лиц, работающих на данной территории, было введено постановлением СНК РСФСР в 1932 г. Договор между РСФСР и Персией 1921 года и Договор о торговле и мореплавании между СССР и Ираном 1940 года до настоящего времени являются единственной легитимной правовой основой отношений каспийских государств; международный Договор об Антарктике был подписан в 1959 г.; официальным днем рождения космодрома Байконур считается 02.06. 1955 г., когда директивой Генштаба была утверждена штатная структура Пятого научно-исследовательского испытательного полигона; с 1918 года Москва являлась столицей РСФСР, а с 1922 года — и СССР. Все эти территории сохраняют особый статус до настоящего времени. Тем не менее подобный статус для большинства исследуемой совокупности территорий был впервые учрежден в 1990-х годах и некоторых — в 2000-х. Кроме того, нормативные акты, учреждающие и обеспечивающие их статус, периодически корректируются: в результате определенные категории особого статуса утрачивают силу, другие — существенно изменяются.
Периоды действия особого статуса могут быть временными и постоянными. Исследуемые в настоящей работе статусы (период исследования начиная с 1991 г. по н.в.) в подавляющем большинстве являются действующими. Исключение составляют утративший силу в 2005 г. самостоятельный статус свободной экономической зоны (как типичный представитель — Сахалин), космодром Байконур как испытательный полигон государства СССР, суверенные государства — бывшие республики РСФСР (решением Конституционного Суда РФ в 2000 г. признаны несоответствующими российскому законодательству положения Конституций
республик). Временный статус места проведения Олимпийских игр имеет город Сочи (до 2014). Действие статуса для отдельных территорий определяется как учредительными документами, так и внешнеполитическими или внутренними обстоятельствами. Например, процесс евроинтеграции и взаимодействия Евросоюза и России осуществляется в балтийском и черноморском направлениях, вовлекая в этот процесс все большее число регионов, соответственно, расширяя и углубляя межгосударственное сотрудничество. По приграничным территориям изменение статуса связано с распадом СССР: в настоящее время Россия имеет сухопутные границы с 14 странами мира, 48 субъектов Российской Федерации имеют приграничное или прибрежное положение, из которых 36 субъектов Российской Федерации имеют общие сухопутные границы с государственной границей России; причем у 21 межгосударственные границы являются старыми, унаследованными от советского периода, у стольких же они являются новыми, возникшими в связи с распадом СССР.
Постоянный статус также является понятием относительным. В последние годы рассматривается вопрос об отмене особого статуса Калининградской области в целом и концентрации усилий на локальных туристско-рекреационных и других особых экономических зонах на территории области. Статус особой экономической зоны в Магаданской области фактически прекратил действие, несмотря на то что специальная норма о ней содержится в федеральном законе об особых экономических зонах в Российской Федерации 2005 г. Сохранившийся особый статус республик Татарстан, Башкортостан и Чеченской в большой степени является формальным. Статус Каспия до настоящего времени не установлен, сложная политическая ситуация и интерес многих государств к данному региону не позволяют принять международный нормативный акт прикаспийскими государствами, поэтому современное право базируется на двусторонних договорах государств.
Нормативное установление границ является одним из факторов легитимности особого статуса территории, поскольку действие специальных правовых норм может осуществляться только в строго определенных территориальных границах. Смысл установления границ всегда выражается понятием сохранения целостности объекта для достижения поставленных целей и основывается на следующих критериях: пограничное расположение, нахождение целевых хозяйственных или оборонных объектов, расположение природных объектов и ресурсов, условие целостности государства. Калининградская область как анклав представляется крайней формой выражения критерия пограничного расположения. Туристско-рекреационные и портовые экономические зоны выделяются на основе взаимоувязки двух критериев — по нахождению хозяйственных объектов и расположению природных объектов и ресурсов. Только для трех типов особых территорий критерии уникальны: для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей — климатические условия проживания (с определенным влиянием субъективного подхода к определению таких районов), для территорий проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока — компактное расселение народов, для зон чрезвычайных ситуаций — оценка масштабов воздействия.
Не всегда особые территории имеют общую границу. В частности, технико-внедренческие и туристско-рекреационные особые экономические зоны в
соответствии с учредительным федеральным законом могут располагаться на нескольких участках территории. Самостоятельный феномен представляют территория Санкт-Петербург (как место нахождения Конституционного Суда) и Сочи (как место проведения Олимпийских игр): с одной стороны, не существует установленных границ территории, для которой действует особый правовой режим, т. к. все меры относятся к конкретной совокупности «особых объектов», а с другой, очевидно, что для обеспечения особого функционирования этих объектов необходимо специально регламентировать функционирование и инфраструктуры, и служб безопасности, и строительных организаций, расположенных не только в городе, но и в других регионах страны.
Углубление международного сотрудничества, исследуемое на примере Балтийского и Черноморского региона, проявляется и в многовариантном подходе к определению территориальных границ объекта, осуществляемое в качестве политики «европейского регионализма» Евросоюза: с одной стороны, сторонами договоров являются страны в целом, с другой — целенаправленное расширение и углубление взаимосвязей и создание самостоятельных региональных единиц — еврорегионов (по приграничному принципу; еврорегионы считаются более высокой формой трансграничного сотрудничества), одновременно включенных в разнообразные ассоциации и союзы, а также функционирование отдельных направлений сотрудничества, таких как Балтийский университет (функционирующий по бассейновому принципу).
Границы особых территорий могут быть установлены по географическим координатам или в соответствии с административно-территориальным делением. Как правило, выделение географического принципа объясняется необходимостью отделить территорию, на которой действуют достаточно жесткие ограничительные либо весьма льготные правовые регламенты, применение которых на других территориях, входящих в состав муниципального образования, экономически невыгодно. Так устанавливаются границы особых экономических зон, объектов Всемирного природного наследия, Антарктиды, особо охраняемых природных территорий, включая Кавказские Минеральные Воды и территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Частичное использование географического принципа было использовано при установлении границ СЭЗ «Сахалин» и комплекса «Байконур» (включает земельные участки, занятые объектами комплекса «Байконур», и земли, отведенные под районы падения отделяющихся частей ракет-носителей). Для зон чрезвычайных ситуаций постоянных границ установлено не может быть, они определяются при возникновении таких ситуаций. Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Отдельные особые территории до настоящего времени не имеют легитимных территориальных границ. Это относится к приграничным территориям, городу Сочи как горноклиматическому курорту и к российской Арктической зоне. В соответствии с Концепцией приграничного сотрудничества в Российской Федерации «приграничная территория Российской Федерации включает в себя пограничную зону, российскую часть вод пограничных рек, озер и иных
водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлены пограничный режим, пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к государственной границе Российской Федерации, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска». Таким образом, в состав приграничных территорий включаются не только пограничные зоны, которые четко установлены, но и иные территории с различным статусом. Принципы правоотношений в приграничных районах диктуются в первую очередь необходимостью обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности, что является предметом законодательства о государственной границе. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере осуществления приграничного сотрудничества отнесены к ведению Министерства регионального развития Российской Федерации, которое рассматривает регионы только с позиций административно-территориального деления.
Реализация каждого из двух вариантов подхода к установлению границ особых территорий — географического или административно-территориального — имеет свои положительные и отрицательные следствия как в правовом и институциональном обеспечении, так и с точки зрения экономической эффективности его поддержки. При географическом подходе к установлению границ управляемость новыми качествами особой территории более сложна, чем при административно-территориальном, что приводит к более высоким рискам неисполнения установленных особых правовых режимов. При этом риски межмуниципальных и межрегиональных конфликтов при географическом и административно-территориальном подходах не различаются, поскольку как дополнительные льготы, так и дополнительные ограничения всегда порождают претензии региональных субъектов к федеральным органам власти, а также взаимные противоречия на одном уровне власти. С другой стороны, как льготы, так и ограничения хозяйственной деятельности экономически целесообразно вводить на ограниченной территории. С позиции соблюдения демократии максимальное ограничение масштабов особого административного режима также имеет приоритет в сравнении с расширением особой территории до границ административно-территориального образования.
Основная институциональная норма
Полномочия по управлению формированием и поддержанием особых параметров территорий в основном предоставлены органам власти и на федеральном, и на региональном уровнях, а также органам местного самоуправления. Кроме того, определенные функции, а в ряде случаев и делегированные полномочия, исполняют некоммерческие и коммерческие организации, в том числе и международные. Для объектов Всемирного природного наследия в рамках действующей правовой системы России не существует специально уполномоченных органов по государственному регулированию поддержания специ-
альных свойств таких территорий, исключение составляет озеро Байкал, для исполнения функций по охране которого принят специальный федеральный закон; однако, как и для всех объектов Всемирного наследия, государства - стороны Конвенции о Всемирном культурном и природном наследии совместно вырабатывают и должны исполнять рекомендательные решения Комитета по Всемирному наследию ЮНЕСКО.
Специальные полномочия по поддержанию особого режима для значительной доли особых территорий возложены на Минрегион России. В соответствии с положением о ведомстве, выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере социально-экономического развития всех регионов страны является сферой деятельности Министерства, однако отдельные полномочия специально выделены, в том числе по государственному регулированию в отношении районов Крайнего Севера и Арктики, осуществлению приграничного сотрудничества, защите прав коренных малочисленных народов Российской Федерации. Минэкономразвития России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, в том числе для особых экономических зон в Калининградской и Магаданской областях; ФСБ России наряду с Минрегионом России — по приграничным территориям; Росатом, Роскосмос и Минобороны России — по закрытым административно-территориальным образованиям; Роскосмос, кроме того, — по комплексу Байконур; МЧС России — в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; Росгидромет — по Антарктике. Для Балтийского, Черноморского и Каспийского регионов как международных территорий полномочия исполняет МИД России, однако нормативно установлены специальные полномочия ведомства только по Черноморскому региону.
Органы власти субъектов Российской Федерации имеют специальные полномочия для большинства (19 из 30) из исследуемых типов особых регионов. В остальных особых территориях они исполняют свои полномочия в соответствии с общим разграничением предметов ведения и полномочий, причем для ряда территорий функции региональных органов власти имеют решающее значение. Например, для региона Кавказских Минеральных Вод полномочия органов власти Ставропольского края, с одной стороны, ограничиваются в связи с наделением администрации Кавминвод рядом делегированных федеральных, региональных и местных полномочий и обладанием руководителем указанной администрации полномочиями главы краевой администрации, а с другой стороны, администрация КМВ подотчетна администрации Ставропольского края и краевому Совету народных депутатов; бюджет региона КМВ является составной частью краевого бюджета Ставропольского края и выделяется при планировании республиканскими государственными органами Российской Федерации отдельной строкой; руководитель администрации КМВ является заместителем главы администрации Ставропольского края. Постановления и распоряжения руководителя администрации КМВ могут быть отменены главой администрации Ставропольского края, Правительством Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установлено, что пра-
вом на особенности организации местного самоуправления обладают только четыре типа особых территорий: субъекты Российской Федерации — города федерального значения Москва и Санкт-Петербург (статья 79); закрытые административно-территориальные образования (статья 80); наукограды (статья 81) и приграничные территории (статья 82). Если полномочия органов власти Москвы и Санкт-Петербурга как городов приравнены к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации, то по отношению к другим из перечисленных территорий полномочия местного самоуправления существенно сокращены.
К этой же группе в полной мере можно отнести весьма специфичные полномочия органов власти города Байконур, где органы городской представительной власти не формируются, а глава городской администрации назначается совместно Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Казахстан по представлению российской стороны, и на период действия Договора аренды городскую администрацию формирует Правительство Российской Федерации по представлению главы этой администрации.
Важными полномочиями обладают органы местного самоуправления в области защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, осуществления контроля за предоставлением, использованием и охраной земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов; причем наделение такими полномочиями осуществляют органы власти субъектов Российской Федерации. Так же как и органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления играют существенную роль в межгосударственных территориях.
Достаточно часто для исполнения специальных функций создаются специальные органы управления — администрация территории, дирекция, имеющие статус самостоятельного государственного учреждения или как подразделение органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Для исполнения некоторых федеральных целевых программ также создавались дирекции. Таким органам управления в основном делегируются полномочия федеральных, региональных и местных органов власти.
Существенно отличается управление заповедниками и национальными парками, где охрана природных комплексов и объектов осуществляется специальной государственной инспекцией по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, работники которой входят в штат соответствующих природоохранных учреждений. Директора государственных природных заповедников и национальных парков и их заместители являются, соответственно, главными государственными инспекторами и их заместителями по охране территорий этих государственных природных заповедников и национальных парков. Государственные инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков пользуются также всеми правами должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды; при исполнении служебных обязанностей имеют право применять в установленном
порядке специальные средства; им разрешено также ношение служебного огнестрельного оружия (при исполнении служебных обязанностей).
Общепринятым является создание специальных Правительственных комиссий для координации действий федеральных и региональных органов власти по поддержанию специального режима для особых территорий. Такие комиссии, в соответствии с действующим законодательством, принимают решения, которые являются обязательными для всех ведомств и органов власти, являющихся членами комиссий, что свидетельствует о наличии делегированных полномочий федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, есть прецеденты, когда решения комиссии, принятые в соответствии с компетенцией, являются обязательными для реализации всеми федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области).
В целях формирования общих позиций, фактически в качестве площадок согласования интересов, создаются некоммерческие организации, ассоциации, ассамблеи, координационные советы. Наиболее активно действуют такие организации в Балтийском и Черноморском регионах, в Арктике, в том числе и по проблемам коренных народов.
Самостоятельной группой являются государственные корпорации и открытые акционерные общества, которые помимо деятельности, для осуществления которой они создавались, обладают делегированными полномочиями органов власти, иногда — весьма существенными. Это относится в первую очередь к ОАО «Особые экономические зоны» и наблюдательным советам ОЭЗ, Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ГК «Олимпстрой») и Автономной некоммерческой организации «Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» (Оргкомитет «Сочи-2014»).
ГК «Олимпстрой», например, предоставлено право самостоятельно вносить изменения в утвержденную Правительством РФ Программу строительства олимпийских объектов по решению ее Наблюдательного совета.
Весьма распространенной для особых территорий является нормативная практика делегирования властных полномочий иным уровням управленческих органов, в том числе и муниципалитетам, и даже коммерческим организациям (табл. 1).
Также для половины из рассматриваемых при осуществлении управленческих функций используются рекомендательные функции. Часть из них можно считать полномочиями, т. к. они установлены в межгосударственных документах или нормативных актах Российской Федерации или других уровней власти, а часть — как принятые обязательства, как правило, некоммерческих организаций при их создании, в учредительных документах таких организаций. Значительную долю составляют учрежденные государствами Советы, которые реализуют свои решения через нормативные акты государств - членов этих организаций. Для некоторых федеральных органов власти также иногда используется аналогичная формула: помимо полномочий, исполнение которых для всех организаций является обязательным, устанавливаются специальные функции по координации, имеющие характер рекомендательных. Безусловно, рекомендательные функции
исполняют Правительственные комиссии и невластные организации. Для Балтийского региона и объектов Всемирного природного наследия в целом такие рекомендательные функции являются единственными специальными полномочиями в данной сфере регулирования: никаких обязательных специальных полномочий нормативными актами в России не установлено.
Анализ правового обеспечения функционирования особых территорий
Принципиальное значение для оценки легитимности статуса особых территорий имеют правовые нормы, устанавливаемые государством для достижения целей создания и поддержания статуса. Содержательные правовые нормы, устанавливаемые государством и международным сообществом для особых территорий, как правило, включают значительное число документов различной юридической силы.
Единого перечня возможных экономических и административных режимов, которые устанавливаются для каждого типа особых территорий, не существует: как содержание этих режимов, так и формулировки, применяемые в соответствующих нормативных актах, весьма разнообразны. Доступный объем нормативных актов, регламентирующих особый режим исследуемых территорий, включал до 15 нормативных актов, устанавливающих отдельные экономические и административные условия. На основе анализа около 200 нормативных актов было определено более 120 вариантов формулировок таких режимов, которые были сгруппированы по содержательному принципу в следующие группы: особые административно-правовые условия, особые судебно-правовые условия, государственный экономический протекционизм, специальные режимы права собственности, особые социальные режимы, международные программы, особенности планирования, особые правила и нормативы, особые условия природопользования и хозяйственной деятельности, особые требования доступа к информации.
Анализ предоставленных каждому типу особых территорий правовых режимов с позиций указанной группировки позволяет оценить наиболее распространенные и редко применяемые инструменты государственного регулирования, а также типы инструментов для различных особых территорий.
Наиболее распространенными инструментами государственного регулирования, специально устанавливаемыми для особых территорий, являются особые административно-правовые условия, государственный экономический протекционизм и особые условия природопользования и хозяйственной деятельности (в 50% особых территорий). Только единично используются такие инструменты, как особые судебно-правовые условия и особые требования доступа к информации. Менее чем в трети особых территорий применяются специальные режимы права собственности и особенности планирования. Особые социальные режимы устанавливаются для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Балтийского региона, особых экономических зон, города Байконура и Чеченской Республики. В табл. 1 представлена информация по установленным для особых территорий регламентирующим и стимулирующим инструментам государственного регулирования.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
Таблица 1
Характеристики особого статуса территорий
№ Наименования Целевая функция, для исполнения которой создана особая территория Период действия статуса для конкретной территории По полномочиям институтов управления (современные) По установленным специальным правовым режимам (современные) Специальное финансирование (учитывается с 1994 г.)
Собственные обязывающие полномочия Деле- гиро- ванные полномо- чия Реко- менда- тельные функции Регламентирующие (1) Стимулирующие (2)
I 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1. Свободная экономическая зона «Сахалин» Ускорение решения задач социально-экономического развития Сахалинской области, комплексного освоения ее природных ресурсов, увеличения экспортных возможностей области и Российской Федерации в целом, развития производства высококачественной импортозамещающей продукции, трансконтинентального транзита, обеспечения благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта, а также увеличения экспортного потенциала советских предприятий и отработки новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике 1991-2005 гг.
Выпуск 3 2010
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2. Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, Север Российской Федерации Компенсация проживания на территориях, по отношению к которым государство устанавливает специальный (льготный) режим для проживающего населения и специальные правила доставки грузов 1993 г. (1932) -по н.в. + + 1995 -по н.в.
3. Территории проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации Этносохранение, в том числе, посредством сохранения исконной среды обитания этих народов 1999 г. (XVIII век) - по н.в. + + + + + 1995 -по н.в.
4. Балтийский регион Координация и стимулирование сотрудничества, которое позволит упрочить согласие между странами и будет вести к укреплению политической и экономической стабильности, а также региональному единению 1992 г. - по н.в. + + 1994-1998
5. Черноморский регион Сохранение политической стабильности, укрепление взаимного доверия, взаимовыгодного сотрудничества 1998 г. - по н.в. + + + 2010 г.
6. Приграничные территории Обеспечение безопасности Российской Федерации и международной безопасности 2001 г. - по н.в. + + +
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
I 2 3 4 5 6 7 8 9 10
7. Закрытые административно-территориальные образования Создание особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны 1992 г. - по н.в. + + 1994 - по н.в.
8. Наукограды Поддержание крупных науч-но-технических комплексов, имеющих, в основном, оборонное значение. Основные специализации наукоградов РФ: авиа-, ракетостроение и космические исследования; электроника и радиотехника; автоматизация, машино- и приборостроение; химия, химическая физика и создание новых материалов; ядерный комплекс; энергетика; биология и биотехнология 1997 г. - по н.в. + + + + 2000 - по н.в.
Особые экономические зоны Промышлен-но-произ-водственные особые экономические зоны Развитие высокотехнологичных, наукоемких производств, инновационных технологий, производства новых видов продукции; создания благоприятных условий для реализации российскими и международными компаниями инвестиционных проектов в области промышленного производства 2005 г. - по н.в + + + + 2006 - по н.в.
оо
<л
Выпуск 3 2010
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
10. Технико-внед-ренческие особые экономические зоны Развитие инновационной деятельности в области высоких технологий посредством коммерциализации научных разработок и создания наукоемких производств новых видов конкурентоспособной продукции; формирование уникальной среды для освоения качественно нового технологического уровня производства, активного развития инновационного бизнеса, производства науч-но-техни-ческой продукции и вывода ее на внутренний и внешний рынки; улучшение условий для инновационного предпринимательства и создание устойчивых конкурентных преимуществ в области науки, образования, передовых технологий 2005 г. - по н.в. + + + + + 2006-по н.в.
11 Туристско-рекреационные особые экономические зоны Привлечение инвестиций, создание туристических и курортных зон мирового уровня, социально-экономическое развитие территорий - подъем уровня и качества жизни населения. 2006 г. - по н.в. + + + + + 2006 г.- по н.в.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
12. Портовые особые экономические зоны Стимулирование развития портового хозяйства и развитие портовых услуг, конкурентоспособных по отношению к зарубежным аналогам 2007 г. - по н.в. + + + + + 2006 г. - по н.в.
13. Особая экономическая зона в Калининградской области Геополитические интересы государства 1991 г. - по н.в. + + + + + 1999 г. - по н.в.
14. Особая экономическая зона в Магаданской области Геополитические интересы государства 1999 г.- по н.в. + + +
15. Особо охраняемый экологокурортный регион Кавказские Минеральные Воды Сохранение уникальных природных лечебных факторов — минеральных вод и лечебных грязей, недр, ландшафта, воздушного бассейна, древесной и иной растительности, животного мира, -охраны земель, источников водоснабжения, а также памятников природы, истории и культуры 1992 г. - по н.в. + + + + 1994-2001
16. Зоны чрезвычайных ситуаций Предупреждение, снижение размеров ущерба и потерь и ликвидация чрезвычайных ситуаций 1994 г. - по н.в. + + + + 1994 г. - по н.в.
Выпуск 3 2010
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
17. Особо охраняемые природные территории Государственные природные заповедники Сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем 1995 г. (1916г.) -по н.в. + + + 1994, 1997 -2005
Национальные парки Сохранение природных комплексов и объектов, имеющих особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначенных для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма 1995 г. - по н.в. + +
Природные парки Использование в качестве природоохранных рекреационных территорий (акватории), которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях 1995 г. - по н.в. + + +
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Государственные природные заказники Использование территорий (акваторий), имеющих особое значение для сохранения или восстановления природных 1995 г. - по н.в. + +
комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса
Памятники природы Сохранение уникальных, невосполнимых, ценных в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природных комплексов, а также объектов естественного и искусственного пр о исхож ден ИЯ 1995 г. - по н.в. + +
Дендрологические парки и ботанические сады Создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности 1995 г. - по н.в. + +
Лечебно-оздо-ровительные местности или курорты Сохранение и использование территорий (акваторий), пригодных для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения 1995 г. - по н.в. + +
Выпуск 3 2010
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
и обладающих природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия)
Иные особо охр аняемые природные территории Сохранение и использование территорий, на которых находятся памятники садово-пар-кового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др. 1995 г. - по н.в. + +
18. Антарктида Формирование и поддержание дальновидной и эффективной системы международного сотрудничества, которая способствует международному миру и безопасности, умножает научные знания и понимание и способствует эффективной охране окружающей среды 1959 г. - по н.в. + + + + 2002 г. - по н.в.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
19. Прикаспийский регион Установление и поддержание суверенных прав прикаспийских государств на Каспийском море и установление зон общего водного пространства и соответствующих им правовых режимов, включающих принципы и нормы, регулирующие охрану природной среды и рациональное природопользование, в том числе использование биологических ресурсов Каспия и минеральных ресурсов его дна и недр, судоходство, а также иные вопросы, касающиеся деятельности на Каспийском море С 1921 г. Современный правовой статус не установлен + + + 1997-2001
20. Байконур Комплекс «Байконур», город Байконур (в его составе) Создание и эксплуатация космических и наземных систем в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства 1955 г. - по н.в. + + + + 1995 - по н.в.
Выпуск 3 2010
40
ГО
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
21. Сочи Особо охраняемая природная территория, курорт федерального значения,гор-ноклимати-ческий курорт Сохранение и использование уникальных рекреационных ресурсов Сочинского курортного региона; развитие города Сочи как горноклиматического курорта; организация и проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи (с 5 июля 2007 года по 31 декабря 2016 года) 1993 г. - по н.в. + + 1995 - по н.в.
Место проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года 2007-2014 + + + + +
22. Республика Татарстан Суверенное ассоциированное с Российской Федер ацией государство, объединенное с Россией Сохранение федеративного государства — Российской Федерации 1990-2000 2001 -2006
Республика с ограниченным государственным суверенитетом 2002 г. - по н.в. + + + +
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
23. Республика Башкортос- тан Суверенное государство в составе Российской Федер ации; республика с договорным хар актер ом отношений с Российской Федерацией Сохранение федеративного государства — Российской Федерации 1990-2000 гг. 2002 - 2007
Республика с договорным хар актер ом отношений с Российской Федерацией 2002 г. - по н.в. + + +
24. Чеченская Республика Непризнанное суверенное государство Нивелирование и предотвращение террористической угрозы с территории Чеченской Республики как источника и проводника территориз-ма 1990-2003 1995, 1997 -по н.в.
Республика с ограничен-ным государственным суверенитетом 2003 г. - по н.в. + + + +
40
и>
Выпуск 3 2010
о
-Р*
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
25. Москва Столица Российской Федерации; город федерального значения, субъект Российской Федерации Исполнение столичных функций, места нахождения федеральных органов государственной власти, представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации 1993 (1918) г. по н.в. + + + + 1994-2006
26. Санкт-Петербург Город фе-дерально-го значения Российской Федер ации, субъект Российской Федерации Возвращение Санкт-Петер-бургу роли уникального центра мировой и российской культуры, город федерального значения, с 2008 г. — обеспечение функций для места постоянного пребывания Конституционного Суда РФ 1993 г. - по н.в. + + + + 1995 г. - по н.в.
Место пос-тоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации 2007 г. - по н.в. 2006 - по н.в.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
27. Дальний Восток Геостратегические интересы, обеспечение безопасности Российской Федерации, геополитическая задача закрепления населения на Дальнем Востоке, территориальная целостность Российской Федерации, значимость для страны в целом пограничных регионов Дальнего Востока. Объект Федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" 1996 г. -по н.в. + + 1995 - по н.в.
28. Арктика Использование в качестве стратегической ресурсной базы, сохранение как зоны мира и сотрудничества, сбережение уникальных экосистем, использование Северного морского пути в качестве национальной транспортной системы 2008 (1926) г. -по н.в. + + + 2002 - по н.в.
40
<л
Выпуск 3 2010
о
С'
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
29. Объекты Всемирного природного наследия Сохранение, охрана и популяризация универсальных всемирных ценнностей для будущих поколений 1995 (1972) г. -по н.в. + +
30. Озеро Байкал Объект всемирного природного наследия Сохранение, охрана и популяризация универсальных всемирных ценнностей для будущих поколений 1996 г. - по н.в. + + 1995-2006
Байкальская природная территория и ее экологические зоны Охрана объекта всемирного природного наследия, уникальной экологической системы Российской Федерации — озера Байкал 1999 г. - по н.в. + + + +
Примечание:
(1) Регламентирующие - особые административно-правовые условия, особые судебно-правовые условия, специальные режимы права собственности, особенности планирования, особые правила и нормативы, особые условия природопользования и хозяйственной деятельности
(2) Стимулирующие - государственные экономический протекционизм, международные программы, особые социальные режимы, особые требования доступа к информации
Существенным фактором заинтересованности государства в поддержании особых параметров территории является включение специальных целевых норм в основополагающие экономические законодательные акты — Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс, ежегодно утверждаемый федеральный закон о федеральном бюджете. Для подавляющего большинства исследуемых особых территорий в период с 1994 г. по настоящее время осуществляется (или осуществлялось) специальное финансирование из федерального бюджета. Исключение составляют приграничные территории, Магаданская особая экономическая зона и объекты Всемирного природного наследия, за исключением озера Байкал.
В различные годы в рамках рассматриваемого периода времени отдельные особые территории финансировались по-разному. Большинство особых территорий, либо исторически сложившихся, либо учрежденных в течение 19942010 гг., финансируются с момента принятия решения и по настоящее время. В то же время для ряда особых территорий финансирование из федерального бюджета осуществлялось в прошлом, но в настоящее время таких специальных расходов в федеральном бюджете не предусмотрено: это относится к Балтийскому и Каспийскому регионам, Кавминводам, особо охраняемым природным территориям, озеру Байкал, республикам Татарстан и Башкортостан.
Проведенное исследование позволило сделать выводы об отсутствии правил и процедур придания отдельным регионам особого статуса, возможности их группировки на основе мотивов создания таких территорий и корреляции мотивов с установленными правовыми режимами, полномочиями органов управления и финансированием из федерального бюджета России как декларации и фиксации интереса государства к данной проблеме.
Важнейшими факторами, характеризующими результативность созданных государством специальных правовых и институциональных условий для отдельных регионов страны, являются эффективная система управления, основанная на рациональном разграничении полномочий, и согласование интересов всех социальных групп.
Значительная доля территорий, государственное регулирование которых осуществляется на основе делегированных полномочий, — показатель нерационального разграничения полномочий между уровнями власти, а закрепление важных полномочий в качестве делегированных за коммерческими структурами — показатель недопустимого влияния бизнеса на принятие решений. Делегирование полномочий свидетельствует не о движении в направлении децентрализации региональной политики, а является способом сохранить контроль при необходимости перекладывания ответственности в силу невозможности исполнять все взятые на себя полномочия.
Развитие и поощрение государством организаций, осуществляющих согласительные функции и формирование общих позиций заинтересованных социальных групп общества, в совокупности с реальным влиянием согласованных позиций на решения, принимаемые органами власти, является показателем зрелости и устойчивости всей системы власти государства. Отказ от дискуссии в целях общественной поддержки и учета мнения социальных групп свидетельствует об отсутствии целей формирования общей позиции для максимизации эффективности реализации принятых решений. Нельзя также считать совеща-
ния в профильных ведомствах реальной площадкой для выработки общих позиций в силу действующих корпоративных правил и традицией непротивления нижестоящего вышестоящему уровню в соответствии с «вертикалью власти». Безусловно, решающее значение имеют субъективные качества руководителей ведомств и иных органов власти. Игнорирование мнений чиновников и специалистов даже в рамках Правительственных комиссий является практикой современных координационных органов при Президенте и Правительстве Российской Федерации: руководитель профильного ведомства, как правило, в решении такой комиссии по принципиальным вопросам фиксирует исключительно указанное сверху мнение. Тем не менее даже такие комиссии являются площадкой для неформального обмена мнениями специалистов и чиновников различных ведомств и органов власти субъектов РФ.
Нормативное закрепление полномочий не может адекватно отражать реального влияния на формирование и реализацию решений, важна оценка различными социальными группами общества исполнения установленных полномочий. Такие исследования позволяют оценить состояние институциональной нормы с точки зрения возможностей создания эффективной системы управления и разграничения полномочий по жизненно важным проблемам, затрагивающим интересы большинства социальных групп регионов, могут служить информацией о реальном влиянии отдельных субъектов права и обоснованием передачи или исключения отдельных полномочий из ведения отдельных органов власти, а также включения в правовую систему принятия решений институтов гражданского общества. Подобные исследования должны быть регулярными, что позволит выявлять узловые диспропорции действующей системы управления, а также оценивать динамику настроений и мнений власти и общества в зависимости от изменений в системе государственного управления и разграничения полномочий.
