CC BY-ND
19
12
ЗНиСО апрель №4 (200
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГИГИЕНИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ НА ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ
Е.М.Трофимович, В.В.Турбинский, Ю.В. Ерофеев, А.С. Крига, И.И. Новикова
LEGAL BASE OF THE ENSURING THE HYGENIC CONDITIONS VODOPOLIZOVANIYA POPULATIONS ON PRIGRANICHNYH TERRITORY
E.M.Trofimovich, V.V.Turbinskiy, Y.V. Erofeev, A.S.Kriga, I.I.Novikova
Новосибирский научно-исследовательский институт гигиены» Роспотребнадзора, Управления Роспотребнадзора по Новосибирской области ПДО ОмГМА
В статье рассмотрены правовые основы организации водопользования населения на приграничных территориях и обеспечения гигиенических требований к выбору водоисточников, условиям хозяйственной деятельности на водосборной территории, организации контроля и качеству воды источников централизованного хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования населения. Показано, что обязательным элементом водохозяйственной деятельности на приграничных территориях должно являться оперативное взаимодействие водопользователей и контролирующих организаций сопредельных территорий. Даны рекомендации по совершенствованию водоохранного законодательства.
They are Considered legal bases to organizations of водопользования population on приграничных territory and ensuring the hygenic requirements to choice водоисточников, condition to economic activity on водосборной of the territory, organizations of the checking and quality of water of the sources site economic-drinking and cultural-home водопользования populations. It is shown by that obligatory element водохозяйственной activity on приграничных territory must be an operative interaction водопользователей and checking organization adjacent territory. Recommendations are given on improvement водоохранного legislation.
Приграничные территории имеют 49 субъектов Российской Федерации. Отечественная пограничная политика направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности российского государства, его пограничной безопасности. [1, 2] В настоящих условиях реализация пограничной политики требует фундаментальной теоретической проработки, комплексной системы научного обеспечения всего процесса, связанного с обеспечением пограничной безопасности.
«Пограничное пространство — особая социальная область, образовавшаяся на стыке соседних государств, в пределах которой проходят процессы и явления, обусловленные факторами границы и различиями в политической и социально-экономической жизни этих государств. Это наиболее уязвимая и болевая часть национальной безопасности России в пограничной сфере» [1]. В Российской Федерации из 200 речных бассейнов первого порядка (рек, впадающих в океан, море или озеро), 148 используются совместно двумя государствами и 52 являются источником водных ресурсов для 3-х — и более государств.
Трансграничные (пограничные) водные объекты, как разновидность водных ресурсов, подпадают под категорию разделяемых
природных ресурсов. Между сопредельными государствами, по территориям которых протекает река или находится озеро, находящееся на стыке государственных границ, возникают вопросы, требующие правовой регламентации. Использование и охрана трансграничного водного объекта предполагают необходимость взаимодействия прибрежных сторон (государств или субъектов Федерации). Поскольку правовой режим трансграничных водных объектов непосредственно затрагивает вопросы статуса и защиты государственной границы, то в соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование данных вопросов относится к предмету ведения Российской Федерации. Вместе с тем, субъекты Российской Федерации, на территориях которых находятся данные водные объекты, совместно с Российской Федерацией устанавливают режим эксплуатации пограничных зон этих объектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации). В соответствии с пунктом «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы водного законодательства относятся к совместному ведению, но в настоящее время непроработанность вопросов разделения полномочий между субъектами Федерации и Российской Федерацией в сфере природополь-
апрель №4 (ж)
13
зования затрудняет координацию водопользования между расположенными по течению трансграничных рек территорий. Такие аспекты водопользования, как питьевое водоснабжение, судоходство, рыболовство, лесосплав, производство электроэнергии и другие являются также объектами и межгосударственного сотрудничества. Чтобы избежать возникновения конфликтов, сопредельные государства в своей деятельности по использованию вод пограничной реки руководствуются положениями «Конвенции об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер» 1992 года, заключенной в Хельсинки, а также общепринятыми принципами международного права.
Современное развитие принципов государственного управления, углубление и расширение торгово-экономических, производственных, научно-технических и культурных связей между регионами различных государств усиливает значимость межрегионального сотрудничества. В рамках межрегионального сотрудничества активизируются связи между хозяйствующими субъектами, решаются конкретные задачи взаимодействия государств — участников СНГ. Особое внимание уделяется приграничному сотрудничеству как наиболее активной форме межрегионального сотрудничества [1].
Участники межрегионального и приграничного сотрудничества — органы государственной власти, органы власти административно-территориальных единиц государств, органы местного самоуправления, юридические лица, общественные организации.
Межрегиональное и приграничное сотрудничество в государствах должно основываться на принципах, учитывающих обеспечение безопасности жизни граждан, окружающей среды, экономическим и иным интересам государств, осуществляющих межрегиональное и приграничное сотрудничество в пределах действия национальной юрисдикции.
Поэтому, к числу основных задач межрегионального и приграничного сотрудничества государств относятся: выработка алгоритмов взаимодействия систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сопредельных государств, а также согласованной государственной политики в вопросах обеспечения безопасности жизни граждан, охраны окружающей среды, предупреждения и лик-
видации чрезвычайных ситуаций трансграничного воздействия на приграничных территориях.
Например, в соответствии с планом действий по реализации положений договора о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой (2005—2008 годы) [1] стороны продолжают налаживание сотрудничества в области совместного мониторинга качества трансграничных вод и предусматривают разработку Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области охраны трансграничных вод.
В целях углубления интеграционных процессов стран СНГ в рамках ШОС и ЕврАзЭС, с учетом Договора о Таможенном союзе и создания Единого экономического пространства, требуется анализ нормативно-правовых документов в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения для обеспечения гармонизации санитарного законодательства, с учетом требований ВТО и законодательства стран СНГ, которое адаптировано к сложившимся на текущий момент условиям их участия в ВТО [1].
В соответствии с провозглашением Генеральной Ассамблеей ООН 2008 года «Международным годом санитарии» в рамках ранее принятой резолюцией ООН № 58/217 о Международном десятилетии «Вода для жизни» существует необходимость формирования нормативно правовой базы и постановки приоритетных направлений деятельности по сотрудничеству в области среды обитания человека и безопасности продукции.
Особенности российско-китайского сотрудничества в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов определяются экологической обстановкой и многими аспектами социально-экономического благополучия в Дальневосточном регионе, состояния бассейна реки Амур в целом и бассейна реки Сунгари в частности. Протяженность границы между Россией и КНР по реке Амур и ее притокам составляет 3,544 тысячи километров. По экспертным оценкам ДальНИИВиХ (Владивосток), доля КНР в общем сбросе сточных вод составляет: в реке Аргунь — 87,5 %, в реке Амур на участке от устья реки Аргунь до устья реки Сунгари — 75 %, на участке устье реки Сунгари — выше устья реки Уссури — 98,5 %,
14
ЗНиСО апрель №4 (ж)
в реке Уссури — 97,6 %. Ситуация, сложившаяся в результате аварийного загрязнения рек Сунгари и Амур в конце 2005 года, помимо перманентных угроз экосистемам трансграничных водотоков, обусловленных интенсивным развитием северо-восточных провинций Китая, выявила практическое отсутствие договорной базы двух стран, регулирующей вопросы двусторонних отношений в области природопользования, совместного использования и охраны трансграничных водотоков, предупреждения и действий в условиях трансграничного загрязнения.
Решение проблемы с КНР в части трансграничного переноса загрязненных вод является комплексной задачей, включающей в себя, во-первых, организацию мониторинга качества вод трансграничных водных объектов, во-вторых, создание организационного механизма принятия решений, направленных на охрану водных объектов, в-третьих, формирование нормативной базы для функционирования этого комплекса.
В настоящее время активно работает российско-китайская подкомиссия по сотрудничеству в области охраны окружающей среды, созданная в сентябре 2006 года. В рамках Подкомиссии созданы три рабочих группы: рабочая группа по предотвращению загрязнения окружающей среды и взаимосвязям при чрезвычайных ситуациях экологического характера (Рабочая группа по общему загрязнению); рабочая группа по мониторингу качества трансграничных водных объектов и их охране (Рабочая группа по охране вод); рабочая группа по вопросам трансграничных особо охраняемых природных территорий и сохранения биологического разнообразия (Рабочая группа по ООПТ). 24—27 апреля 2007 года в Москве в МПР России проведены первые заседания рабочих групп по общему загрязнению и по охране вод. По итогам заседания достигнута договоренность об организации взаимодействия при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций экологического характера и взаимного информирования о деятельности обеих стран по предотвращению загрязнения и ликвидации чрезвычайных ситуаций экологического характера. В рамках заседания российско-китайской рабочей группы по охране вод удалось ввести новое во взаимоотношениях понятие — целевые показатели качества воды трансграничных водных объектов, что может стать существенным по-
зитивным сдвигом в развитии двустороннего сотрудничества.
Проект Соглашения между правительством РФ и КНР о сотрудничестве в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов находится в стадии подготовки. Вместе с тем, 30—31 мая 2006 года в Пекине подписан План совместного мониторинга качества воды трансграничных водных объектов. В соответствии с Программой мероприятий по его осуществлению в 2007 году проведено исследование качества воды и донных отложений трансграничных водных объектов (Амур, Аргунь, Уссури, Раздольная, озеро Ханка). Сброс загрязняющих веществ, несоблюдение режима водоохранных зон в районах с интенсивной антропогенной деятельностью обуславливает деградацию трансграничных экосистем водных объектов в бассейне Амура. Учитывая, что его значительная часть — 820 тысяч квадратных километров — находится в пределах КНР, восстановление водных экосистем является совместной задачей России и Китая. Кроме того, на отдельных участках, как самого Амура, так и его притоков, размыв берегов и заиливание русел в районе населенных пунктов принимает размеры стихийного бедствия, что требует разработки совместных мер по снижению негативных последствий руслового процесса.
Из-за нерешенности до настоящего времени целого ряда принципиально важных вопросов организационного характера, большинство проблем приграничного сотрудничества оказалось вне поля зрения Правительства Российской Федерации [1]. Особую обеспокоенность вызывает отсутствие правового механизма реализации Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Федеральным законодательством не урегулированы принципиально важные вопросы приграничного сотрудничества: недостаточно четко определены полномочия органов власти всех уровней, в том числе органов местного самоуправления, при осуществлении ими широкого спектра приграничных связей. Серьезными сдерживающими факторами являются и недостаточная обустроенность отдельных участков Государственной границы Российской Федерации, слабое развитие приграничной инфраструктуры, особенно в регионах.
Разработка гигиенических основ организации зон санитарной охраны для водопроводов питьевого назначения является обяза-
апрель №4 (ж)
15
тельным требованием действующего законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации [1]. При этом, действующая редакция санитарных правил и норм не содержит указаний на необходимость включения их положений в межгосударственные соглашения по вопросам охраны водных объектов трансграничного использования, что существенно затрудняет работу и снижает ее эффективность. Учитывая, что основной целью создания и обеспечения режима в зонах санитарной охраны является охрана источников водоснабжения от загрязнения, в действующем законодательстве нет четкого определения порядка обеспечения надёжной защиты источника водоснабжения от загрязнения. Вместе с тем, потребности установления специальных режимов и реализации комплекса мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды в водоисточниках, на территории сопредельных регионов и стран заставляют вводить на этих территориях особый режим совместной деятельности.
Как уже отмечалось к числу важнейших вопросов регулирования качества воды отнесена охрана трансграничных водоёмов от загрязнения сточными водами. Вместе с тем, основополагающий нормативный акт Российской Федерации — Санитарные правила и нормы «Гигиенические требования к охране поверхностных вод» [1 ]не содержит указаний на необходимость межгосударственного сотрудничества по этим вопросам. Проведение строительных, дноуглубительных и взрывных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций, гидротехническое строительство и любые другие работы, включая реабилитационные, на водоемах и в зонах санитарной охраны допускаются только при положительном заключении органов и учреждений государственной санитарно-
эпидемиологической службы, а на водных объектах подверженных трансграничному влиянию стоков с территории сопредельных государств, должны осуществляться исключительно в порядке, установленном Межгосударственными соглашениями.
Важным правовым актом, определяющим требования к качеству питьевой воды является СанПиН 2.1.4.1074—01. «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества» [1]. Контроль за качеством и безопасностью питьевой воды на территориях с трансграничными водными объектами — источниками централизованного водоснабжения это также и вопрос национальной безопасности. Поэтому обеспечение взаимодействия на всех уровнях требует четкой правовой основы.
Подземные воды имеют столь же важной значение в обеспечении качества и безопасности водоисточников во-первых сами являясь таковыми, а во-вторых имеющие очень часть тесную гидравлическую связь с поверхностными водоисточниками. Поэтому в нормативных документах определяющих порядок их использования для питьевых нужд в частности в Санитарных правилах «СП 2.1.5.1059—01 «Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения» следует внести дополнения, позволяющие повысить результативность их реализации на территориях с трансграничными водными объектами.
Таким образом, с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия водопользования населения трансграничных территорий должны быть установлены общие правовые основы организации водопользования населения и обеспечения гигиенических требований к выбору источников водопользования, условиям хозяйственной деятельности, организации контроля качества воды водоисточников.
