CC BY
76Особые экономические зоны и стимулирование инвестиций:
международный опыт
Special economic zones and investment
promotion: the international experience
КАЛМАН Калотай
Доктор наук, специалист по экономическим вопросам, Конференция Организации Объединенных Наций по торговле и развитию, Женева, Швейцария, и почетный профессор Университета Корвинуса, Будапешт, Венгрия Kalman Kalotay
Ph. D., Economic Affairs Officer, United Nations Conference on Trade and Development, Geneva, Switzerland, and Honorary Professor, Corvinus University, Budapest, Hungary
Аннотация:
Количество особых экономических зон (ОЭЗ) в мире быстро растет. ОЭЗ способствовали экономическому успеху ряда стран с развивающейся экономикой, что вызвало большой интерес во многих других странах, в том числе в странах с переходной экономикой, таких как Российская Федерация. ОЭЗ пользуются популярностью, потому что предлагаемые ими преимущества отличаются большей определенностью, особенно по сравнению со странами в целом, отличающимися большой разнородностью, и предлагают более практическое решение проблем регулирования. Однако результаты в целом неоднозначны. Неудовлетворительная инфраструктурная поддержка инвесторов и слабые связи с местными поставщиками в совокупности с необходимостью конкурировать с соседними странами за мобильные активы являются серьезной проблемой во многих странах-получателях инвестиций. Тем не менее страны могут пользоваться преимуществами ОЭЗ, позволяющими адаптироваться к условиям новой промышленной революции, структурным вызовам мировой экономики, более протекционистской среде и императиву устойчивого развития.
Abstract:
The number of special economic zones (SEZ) in the world is rising fast. These zones have contributed to the economic success of certain
emerging economies, prompting a rush in many other countries, including countries in transition, such as the Russian Federation. SEZs are popular because their value proposition is clearer, especially compared with the value proposition of highly heterogenous countries and offer a more practical fix for regulatory problems. However, results in general are mixed. Unsatisfactory infrastructure support to investors and scarce links with local suppliers, together with the challenge of competing with neighbours for mobile assets are major concerns in many host countries. Countries can still leverage the impact of SEZ by better adjusting to new industrial revolution, structural challenges of the world economy, a more protectionist environment and the imperative of sustainable development.
Особые экономические зоны, прямые иностранные инвестиции, стимулирование инвестиций.
Special economic zones, foreign direct investment, investment promotion.
1. Становление особых экономических зон по всему миру
Если многие страны, в том числе быстроразвивающиеся, такие как Китай, предпринимают аналогичные усилия, у них должны быть серьезные причины для этого, и очевидно, что другие страны намерены следовать их примеру. Это наблюдение побудило рабочую группу Конференции Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (ЮНКТАД) к составлению ежегодных глобальных инвестиционных докладов с целью описания особых экономических зон (ОЭЗ) и их особенностей в конце 2018 — начале 2019 года. Рабочая группа обнаружила быстрый рост и распространение ОЭЗ, которые носят разные названия и в настоящее время образованы в 147 странах и территориях. Во всем мире ЮНКТАД зарегистрировано 5383 ОЭЗ, по сравнению с примерно 4000 пять лет назад (рис. 1). Кроме того, зарегистрировано 8368 свободных зон (зон для одного предприятия), которые учитываются отдельно. Бум последних лет в развитии ОЭЗ, по всей видимости, тесно связан с усилиями по привлечению инвестиций, предпринимаемыми странами для привлечения мобильных международных активов.
В одном только Китае расположено более половины всех ОЭЗ в мире (рис. 2). В Китае создана сложная система, состоящая из зон разного типа, существующих на разных уровнях (национальном, провинциальном и муниципальном). ОЭЗ рассматриваются как эффективный инструмент построения рыночной экономики и расширения участия в международной торговле. Среди других стран с большим количеством ОЭЗ — Филиппины, Индия, США и Российская Федерация (в порядке убывания). Также наблюдается региональная концентрация ОЭЗ. В странах Латинской Америки и Карибского бассейна на террито-
Ключевые слова: Keywords:
Рисунок 1. Историческая тенденция создания ОЭЗ, 1975-2019 гг. (Количество стран и ОЭЗ)
Источник: UNCTAD (2019)
1995 1997 2002 2Ш ИСИ
2014 2016
Рисунок 2. 10 крупнейших экономик с наибольшим количеством ОЭЗ, 2019 год
Источник: UNCTAD (2019)
рии пяти ведущих экономик расположено более половины зон региона. В Африке их доля близка к 60%. В развитых странах с рыночной экономикой 70% всех зон находятся в США.
Китай - Филиппины - Индия - США - РФ - Турция - Таиланд -Доминиканская Республика - Кения - Никарагуа
Подсчет ОЭЗ затруднен из-за отсутствия единой терминологии или международно признанного определения ОЭЗ. ЮНКТАД было обнаружено (UNCTAD, 2019) по меньшей мере 21 наименование ОЭЗ (без учета языковых различий; таблица 1). Особенно примечательно, что в одной и той же стране для обозначения ОЭЗ может использоваться несколько терминов. Так, в Российской Федерации используется как минимум пять разных наименований для обозначения зон с одинаковым статусом участников и нормативно-правовой базой, находящихся в ведении как минимум двух различных министерств.
Таблица 1. Термины, используемые для обозначения ОЭЗ, 2019 год
Зона экономического и технологического развития Международная зона развития
Экономический город Промышленная зона
Экспортная промышленная зона Свободная промышленная зона
Экономическая зона Промышленный парк
Свободная экономическая зона Особая промышленная зона
Свободный порт Особая зона развития
Промышленная свободная зона Особая экономическая зона
Зона свободной торговли Территория опережающего развития
Зона внешней торговли Зона технико-экономического развития
Свободная зона Технологическая зона промышленного развития
Зона общего назначения
Источник: По материалам UNCTAD (2019).
Тем не менее терминологию можно в некоторой степени упорядочить, предложив единое определение, которое учитывает пять общих свойств ОЭЗ, а именно:
1. Ограниченная территория (хотя она не всегда находится только в одном месте и не всегда огорожена).
2. Финансовые льготы (пониженные импортные пошлины, налоговые льготы); следовательно, промышленные парки/зоны, не предоставляющие участникам льгот, следует исключить из числа ОЭЗ.
3. Преференциальный доступ к инфраструктуре.
4. Собственные органы управления (государственные или частные); следовательно, свободные зоны, такие как «макиладоры», также не относятся к числу ОЭЗ.
5. Осуществление производственной деятельности в широком смысле, не ограничиваясь промышленным производством; следовательно, исключаются свободные порты.
В зависимости от целей государственных органов в области развития (например, ориентация на импортозамещение или ориентацию на экспорт) и приоритетов в области сокращения внутринациональных различий, можно выделить три основных типа ОЭЗ:
1. Экспортные промышленные зоны (в частности, связанные с привлечением прямых иностранных инвестиций (ПИИ), ориентированных на высокую эффективность).
2. Зоны регионального развития (привлечение ПИИ, ориентированных на конкретные ресурсы или рынки).
Рисунок 3. Результаты создания ОЭЗ по данным агентств по содействию инвестициям, 2019 год (% респондентов; возможно более одного ответа)
Источник: UNCTAD (2019)
3. Зоны технологического развития (параллельно с ПИИ, ориентированные на стратегические активы).
Меньшее число зон осуществляют деятельность, классифицировать которую сложнее, например, зоны туризма и курортные зоны. Во всех случаях ОЭЗ открыты как для иностранных, так и для местных фирм, отвечающих определенным требованиям. Однако в российских условиях, как мы увидим ниже, иностранные фирмы часто играют ведущую роль в деятельности ОЭЗ посредством трех основных факторов:
1. Непосредственное производство.
2. Участие в цепочке создания стоимости с местными производителями (посредством неинвестиционных механизмов).
3. Технологические связи с местными партнерами (особенно в технологических зонах).
Почему ОЭЗ пользуются популярностью у государственных органов? Можно выделить три основные причины:
1. Их стратегическая направленность. Устраняется необходимость одновременно развивать всю экономику и все отрасли в стране, отличающейся большой территорией и высокой разнородностью.
2. Их нормативная база и управление. Определенный правовой и административный режим проще установить на замкнутой территории, чем в рамках всей страны.
3. Их ценностное предложение для инвесторов: оно понятнее, чем на более обширной и разнообразной территории.
Насколько удалось ОЭЗ оправдать ожидания их создателей? ЮНКТАД отмечает, что «сохраняющийся энтузиазм в отношении ОЭЗ среди правительств во всем мире не соответствуют эффекту от создания таких зон, который часто носит неоднозначный характер» (UNCTAD, 2019, стр. 128). Как отмечается в докладе, в странах, следующих экспортно-ориентированной стратегии развития, существуют примеры успешных ОЭЗ, которые играют ключевую роль в преобразовании промышленности. Но даже в таких случаях зонам не всегда или не сразу удается привлечь ожидаемой поток инвестиций. Согласно результатам исследования, проведенного по этому вопросу (рис. 3), менее половины ОЭЗ можно считать ускорителями инвестиционного
СЭЗ существенно увеличили ПИИ в моей стране СЭЗ привлекают ПИИ преимущественно в промышленные/производственные отрасли в моей стране
СЭЗ в целом привлекают ПИИ, которые могли бы быть реализованы и за пределами СЭЗ СЭЗ не удалось значительно увеличить приток ПИИ в мою страну
47
30
Рисунок 4. Основные проблемы ОЭЗ согласно агентствам по продвижению инвестиций, 2019 год (% ответов)
Высокая конкуренция с соседними странами
Недостаточная инфраструктура
Недостаточные местные связи
47
Источник: UNCTAD (2019)
ю
20
30
40
50
роста. В остальных случаях успех был частичным или вовсе не поддающимся измерению.
В поисках ответов на вопрос о том, почему успех был частичным, ЮНКТАД провела опрос агентств по содействию инвестициям, предложив им назвать основные причины. Высокая конкуренция за инвестиции с соседними странами была названа как главная сложность. Недостаточная инфраструктурная поддержка инвесторов и недостаточные связи с местными поставщиками и/или их ограниченные возможности также были названы среди основных проблем, причем как значительно более важные, нежели недостаточность стимулирования, отсутствие якорных участников ОЭЗ или проблемы стратегической специализации зон (рис. 4).
2. Страны с переходной экономикой/Российская Федерация
Страны с переходной экономикой начали применять режимы ОЭЗ в 1990-х годах вскоре после того, как приступили к преобразованию плановой экономики. Темпы создания ОЭЗ ускорились во второй
140
120
Рисунок 5. 100
Периоды создания
ОЭЗ в странах 80
с переходной 60
экономикой
(количество зон) 40
Источник: 20 13 8
собственные 0
данные автора 1995-1999 2000-2004
127
18
36
I
2010-2014 2015-2019
половине 2000-х годов и особенно в 2015-2019 годах (рис. 5) в связи с созданием в Российской Федерации множества территорий опережающего развития (ТОР, также известных как опережающие особые экономические зоны) в связи со стремлением иметь более сильные инструменты экономического развития в условиях глобального кризиса. Количество зон быстро росло, хотя имели место неудачи: только в России 11 ОЭЗ были ликвидированы в период с 2010 по 2017 год (Kuznetsov and Kuznetsova, 2019). Несмотря на доминирующую роль Российской Федерации, создание новых зон было широко распространено в 2015-2019 годах и наблюдалось в других десяти странах региона.
За исключением Украины, в настоящее время во всех странах с переходной экономикой существуют ОЭЗ в той или иной форме. Российская Федерация, на долю которой приходится более 70% ВВП региона, располагает более чем половиной (55%) из 237 зон региона (рис. 6). Россия также обладает сложной системой зон различных типов, включая две региональные зоны (Калининград и Магадан), 26 ОЭЗ на основе принятого в 2005 году закона о ОЭЗ, Инновационный центр «Сколково», пользующийся привилегиями ОЭЗ согласно закону 2010 года, 100 ТОР на Дальнем Востоке и в монопрофильных городах (также называемых моногородами) и свободный порт Владивосток, состоящий как минимум из пяти подзон (портов). В менее крупных странах, осуществляющих значительный объем экспортно-перераба-тывающей деятельности, такие как Северная Македония и Сербия, также образовано множество ОЭЗ (15 и 14 соответственно). Переходная группа включает ряд не имеющих выхода к морю стран. Эти страны также интенсивно используют ОЭЗ, что тесно связано с их географией, в которой ключевую роль играет транспортная инфраструктура. В этой категории больше всего ОЭЗ в Казахстане (10 зон), за ним следуют Молдова (8), Туркменистан (7) и Узбекистан (7).
Рисунок 6. Страны с переходной экономикой с наибольшим количеством зон, 2019 год
Источник: UNCTAD (2019)
Северная Македония Сербия Казахстан Косово
130
Показатель количества зон на 1 млрд долл. США валового внутреннего продукта, характеризующий интенсивность использования ОЭЗ, является самым высоким в трех небольших странах: Северная Македония
Рисунок 7. Количество ОЭЗ на 1 млрд долл. США ВВП, 2019 год
Источник: собственные данные автора
(1,33), Косово (1,26) и Молдова (0,98). Российская Федерация занимает третье место с конца в этом рейтинге (показатель составляет всего 0,08; рис. 7). В некоторых странах с переходной экономикой имеются ОЭЗ, которые занимают огромную площадь. Так, в Беларуси расположены 7 очень крупных зон, причем страна имеет самую высокую плотность зон относительно размера ВВП - 0,7 га площади ОЭЗ на 1 млн долл. США ВВП - и опережает Таджикистан и Казахстан. Россия занимает в этом рейтинге 8-е место. Большая площадь ОЭЗ в некоторых странах с переходной экономикой обусловлена доступностью земли и направленностью некоторых зон на перерабатывающие отрасли промышленности (например, нефтехимическую промышленность).
1.40 1.20 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00
1.33
1.26
0.98
0.66
0.56
0.35
0-290.26
11111111 1.°.
В состав участников зон входят как национальные, так и иностранные компании. Однако почти во всех случаях иностранные компании играют ключевую роль в производственной деятельности на территории зоны. Например, в Российской Федерации на конец 2017 года число компаний-резидентов в 15 промышленно-производственных и технологических инновационных зонах, созданных согласно закону о ОЭЗ, достигло 656, из которых 125 были филиалами иностранных компаний из 38 стран, а 531 - российскими компаниями. За период с 2012 года совокупные частные инвестиции в 15 промышленно-производствен-ных и технологических инновационных зон достигли 4458 млн долл. США, из которых 2 687 млн долл. США были отнесены к категории ПИИ. Другими словами, доля иностранного капитала в инвестициях (60%) более чем в три раза превышала долю иностранных компаний (19%, таблица 2), что указывает на более крупный размер филиалов иностранных компаний.
Таблица 2. Количество местных и иностранных компаний в российских промышленных и технологических зонах, 2012-2017 гг.
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Количество местных компаний 208 250 277 368 430 531
Количество иностранных компаний 38 49 59 71 95 125
Доля иностранных компаний (%) 15.45 16.39 17.56 16.17 18.1 19.05
Источник: собственные данные автора.
Рисунок 8. Добавленная стоимость, созданная в пересчете на работника, в российских промышленных и технологических зонах
и национальной экономике в целом, 20122017 гг. (млн рублей)
Источник: собственные данные автора
Что касается динамики ОЭЗ, то их торговый оборот и количество созданных рабочих мест ежегодно увеличивались с 2012 по 2017 год. Количество иностранных компаний росло немного быстрее, чем количество местных компаний (таблица 1). Производительность труда, измеряемая в млн долл. США добавленной стоимости на работника, была в 15 ОЭЗ выше, чем в экономике в целом, за исключением кризисного периода для российского рубля в 2015 году (начавшегося в декабре 2014 года). Это означает, что подобные зоны, хотя они очень чувствительны к бизнес-циклам, могут играть важную роль в технологических преобразованиях (рис. 8). Однако чувствительность к бизнес-циклам еще более заметна в динамике частных инвестиций в ОЭЗ. В 2013 и 2014 годах, до начала кризиса в российской экономике, объем частных инвестиций в ОЭЗ существенно увеличился, прежде чем сократиться более чем на 35% в 2015 году, а затем снова вырасти в 2016-2017 годах (рис. 9). Очевидно, что это отличие от более стабильной добавленной стоимости, создаваемой в национальной экономике в целом, частично обусловлено значительными различиями в размере между ОЭЗ и нацио-
6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0
5.5
4.0
2012 2013 2014 2015 2016 2017
В СЭЗ в национальной экономике
Рисунок 9. Ежегодные темпы роста частных инвестиций в российские промышленные и технологические зоны
и национальную экономику, 20122017 гг. (%)
Источник: собственные данные автора.
100 80 60 40 20 О -20 -40 -60
6.8
2012
80.6
0.8
2013
54.7
I
-1.5
I
-35.4
24.4
I
-0.9
2014
2015
-8.4
2016
В СЭЗ
В национальной экономике
73.3
2.3
2017
нальнои экономикой; однако, частично это отражает чувствительность высокотехнологичных отраслей.
3. Перспективы
Хотя процесс создания ОЭЗ идет полным ходом, в будущем политикам, желающими создавать и развивать ОЭЗ в интересах национального развития, придется столкнуться с рядом серьезных вызовов. Четыре проблемы заслуживают особого внимания:
1. Новая промышленная революция, охватывающая самые разные направления деятельности, такие как цифровые технологии, передовая робототехника, 3D-печать, большие данные и «Интернет вещей», трансформирует производственные процессы, что будет иметь значительные последствия для организации цепочек создания добавленной стоимости, включая возврат производства из-за рубежа и уменьшение значимости затрат на оплату труда. Эти изменения бросают вызов модели ОЭЗ, основанной на дешевой рабочей силе, и в то же время создают возможности для квалифицированных ресурсов и кластеризации.
2. Изменения в моделях организации производства, особенно переход к нематериальным активам и зарубежным предприятиям, которые требуют все менее традиционных активов. Традиционные ОЭЗ не столь привлекательны для этих моделей. Источники потенциальных инвестиций также меняются с увеличением значимости развивающихся рынков.
3. Как указывает ЮНКТАД, «возвращение протекционистских тенденций и недостаточно быстрое становление международного регулирования в области торговли и инвестиций заставляют промышленных инвесторов постоянно переоценивать стратегические возможности организации производства с низким уровнем затрат в свете потенциальных новых торговых барьеров или изменений в режиме преференциального доступа к рынкам» (UNCTAD, 2019, стр. 132). Протекцио-
низм может нарушать планы развития, основанные на существующем режиме ОЭЗ.
4. Императив устойчивого развития. ОЭЗ являются инструментами проведения политики в руках государственных органов, конечной целью которых должно быть устойчивое развитие национальной экономики. Приоритет устойчивого развития во все большей степени влияет на решения многонациональных корпораций, которые видят в экологической, социальной и экономической устойчивости не только ограничения, но и возможности для бизнеса (UNCTAD, 2014). Это отражается в ценностном предложении ОЭЗ с точки зрения инвесторов.
Библиографиче- 1. Bost, F. (2010). Atlas mondial des zones franches. Paris: La Documentation ский список: Française/CNRS.
2. Kuznetsov, A, and O. Kuznetsova (2019). "Russian SEZs: from failed projects to successful industrial sites". Transnational Corporations, 26 (2), forthcoming.
3. UNCTAD (2014). World Investment Report 2014. Investing in the SDGs: An Action Plan. New York and Geneva: United Nations.
4. UNCTAD (2019). World Investment Report 2019: Special Economic Zones. New York and Geneva: United Nations.
List of References: 1. Bost, F. (2010). Atlas mondial des zones franches. Paris: La Documentation
Française/CNRS.
2. Kuznetsov, A, and O. Kuznetsova (2019). "Russian SEZs: from failed projects to successful industrial sites". Transnational Corporations, 26 (2), forthcoming.
3. UNCTAD (2014). World Investment Report 2014. Investing in the SDGs: An Action Plan. New York and Geneva: United Nations.
4. UNCTAD (2019). World Investment Report 2019: Special Economic Zones. New York and Geneva: United Nations.
KaLman KaLotay Investment Research Branch Division on Investment and Enterprise
United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) PaLais des Nations, avenue de La Paix 8-14 1211 Geneva 10, Switzerland Tel.: +41 22 917 5099 Mobile: +41 78 664 7481 E-maiL (work): kaLman.kaLotay@un.org E-maiL (home): kaLotayk@gmaiL.com
Contact information:
