CC BY-NC-ND
35
И.А. Гамбашидзе
ОСОБЕННОСТИ ВЫБОРОВ В ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В 2005 г.
Выборы в местные органы власти по сравнению с федеральными выборами не пользовались вниманием со стороны исследователей. Объясняется это целым рядом обстоятельств. Во-первых, традиционен интерес исследователей к так называемой «большой политике», которая вершится в Центре.
Во-вторых, слабостью местной власти, которую и население долгое время не воспринимало в качестве дееспособной, что, кстати, предопределило самую низкую явку избирателей именно на выборах местного уровня. Попытки построить эффективное местное самоуправление не завершились в России и по сей день: после принятия нового 131 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. на повестку дня встала очередная реформа МСУ, которая началась в 2004 г. и должна быть завершена к 2009 г.
В результате разработанной специально созданной комиссией под руководством Д. Козака и проводимой с 2004 г. реформы органов власти, обсужденной на разных уровнях, создается двухуровневая система МСУ, сокращается общее количество муниципальных образований, формируется жесткий закрытый перечень вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований, который является обязательным к исполнению, сокращается численность депутатского корпуса представительного органа МСУ; каждый вид муниципального образования получает список закрепленных обязанностей, которые будут финансироваться самостоятельно. Полномочия, делегированные федерацией или регионом, должны финансироваться в обязательном порядке из субвенций.
Наиболее значимым моментом с точки зрений формирования гражданского общества в России является становление партийной системы на региональном и местном уровне. Как бы ни критиковали партии, пока они остаются наиболее эффективным
институтом, обеспечивающим смену власти, властных элит и защиты политических и гражданских прав. Поэтому анализ их деятельности остается актуальнейшей задачей в рамках политических исследований.
Отдельный интерес представляет деятельность партий на местном уровне, так как реальность (а не фиктивность) институтов гражданского общества проявляет себя именно на местах, в ежедневной повседневной работе по защите интересов граждан. Помимо этого, как справедливо заметил А. Кынев, именно отношение населения к местным выборам может служить лучшей иллюстрацией состояния взаимоотношений власти и общества, отражать реальную степень развитости социальных сетей на той или иной территории. Оно в не меньшей степени, чем «идеологические» голосования на федеральных выборах, характеризует реальное состояние массового сознания, особенности политической культуры, реальную легитимность институтов управления1.
Изменения в избирательном законодательстве 2003 г., с одной стороны, направлены на повышение роли партий в политическом процессе, так как предусматривают избрание по партийным спискам не Государственной думы, но и региональных, и муниципальных представительных органов. С другой стороны, положения и федерального закона «О выборах», и многих региональных законов, принятых после федерального, ограничивают роль малочисленных партий в избирательном процессе, так как устанавливается высокий проходной барьер для партий, участвующих в выборах. Барьер для федерального списка партии в 2007 г. будет 7%, а в ряде регионов барьер был поднят от 8 до 10% (Москва, Санкт-Петербург). В Калмыкии барьер составил 10%, в Вологодской области - 8%, в Татарстане, Алтайском крае и Волгоградской области - 7%, в остальных регионах, где в последнее время прошли выборы, - 5%. Поэтому «Яблоко» в Волгоградской области и СПС в Вологодской, набрав свыше 5%, не прошли через установленный в этих регионах высокий заградительный барьер.
Кроме этого, регистрация партии становится возможной только при наличии региональных отделений в не менее чем половине субъектов федерации. При этом механизм создания этих региональных отеделений предусматривает создание партий не путем постепенного аккумулирования местных инициатив (т. е. снизу вверх), а путем фактического найма региональных структур федеральными органами партии (т. е. сверху вниз). А общая численность партии по истечении 6 месяцев после регистрации должна быть не менее 50 тысяч; численность членов в одном от-
делении должна составлять с 1 января 2006 г. не менее 500 человек. Если партия не укладывается в 6-месячный срок, она считается не созданной. Все это неизбежно будет активизировать работу партий на местном и региональном уровне, по крайней мере административную.
Во-вторых, переход на выборах депутатов Государственной думы РФ к полностью пропорциональной избирательной системе стал толчком для попыток перенести эту практику и на выборы более низкого уровня. В первую очередь был принят закон о проведении только по партийным спискам выборов Законодательного собрания Санкт-Петербурга, в Волгоградской области (в городе Волжский). Многие другие субъекты федерации перешли на смешанную избирательную систему. И хотя говорить о полном переходе на пропорциональную систему формирования всех региональных парламентов пока рано, эта тема обсуждается в информационном пространстве.
Понятно, что такое законодательство играет на руку прежде всего крупным партиям, лидерам избирательного процесса и уже имеющим своих депутатов в законодательных органах власти страны.
Между тем региональные власти и сегодня не торопятся переходить на новую систему МСУ. Уже продлен срок переходного периода до 2008 г. Очевидно, что развитие и федерализма, и МСУ нельзя рассматривать вне контекста общего демократического процесса в стране.
Интересно, что новые изменения в федеративном устройстве (связанные с практикой утверждения губернаторов по представлению президента) вызвали инициативы со стороны некоторых губернаторов перейти к практике назначения глав муниципальных образований.
Изменения в федеральном законодательстве о выборах, о партиях, призванные сформировать партийную систему в регионах, отражаются и на местном уровне власти. Переход регионов и местных самоуправлений на выборы и по партийным спискам чреваты рядом опасностей.
1. Политика в России, и особенно на местном уровне, персонифицирована, а отношение к партиям остается, мягко говоря, не самым лучшим. Из всех институтов власти партии имеют самый низкий рейтинг доверия. Не случайно до принятие нового закона о выборах многие кандидаты-одномандатники предпочитали не афишировать своей партийной принадлежности и позиционировать себя в качестве независимых кандидатов. Более того, практика прошлых выборов показала, что в ряде одноман-
датных округов даже сторонники определенной партии часто голосуют за представителя иных партий или «беспартийных-независимых».
2. Негативное и скептическое отношение к партиям, номенклатурное верхушечное партстроительство, слабость партий как институтов гражданского общества не позволяют оценивать партии как реальных субъектов политического процесса. В случае полного перехода на пропорциональную систему можно прогнозировать дальнейший рост абсентеизма, потерю интереса к выборам.
3. Отечественная политическая практика зачастую дискредитирует саму идею выборов, и идею политического представительства. Главы исполнительной власти регионов гласно и негласно влияют на ход избирательного процесса, обеспечивая приход в местные органы власти своих сторонников. Подобные вещи приводят к затяжным конфликтам, парализуя работу городской легислатуры в случае, когда появляется так называемое «устойчивое большинство», сформированное нынешней «партией власти»2.
Результаты первых муниципальных выборов, прошедших уже в соответствии с новым законодательством, позволяют сделать некоторые выводы о адаптивности новых механизмов.
В выборах местного уровня приняли участие чуть более 35% избирателей, что подтверждает давно проявившиеся тенденции: явка на выборы тем меньше, чем ниже избираемый уровень власти, явка на местных выборах выше в сельской местности, чем в городах. Наименьшую электоральную активность продемонстрировали жители Сахалинской области (22,65%). Там же был зафиксирован и самый высокий уровень протестного голосования, который составил 21,23%. Среднее количество избирателей, проголосовавших против всех, составило по 6 регионам 15%. Эти цифры вполне сопоставимы с результатами выборов в предыдущие годы.
Главный итог выборов 2004-2005 гг. - укрепление позиций «Единой России» в региональных и муниципальных законодательных собраниях.
Так, на выборах в 2005 г. «Единая Россия» до 80% набрала в Татарстане, Саратовской области. Эти выборы проходили по старой избирательной модели, т. е. по одномандатным округам, но выдвигались кандидаты и от партий. При этом в Татарстане в 83% округов выборы проводились на безальтернативной основе (выборы проходили 16.10.2005 г.); в 25 округах единственный кандидат не набрал нужные для избрания 50% голосов плюс
один голос, а в 56 округах победил кандидат «против всех». Это, конечно, сеет сомнения в честности и справедливости проведенных выборов, так как обществу дали возможность убедиться, что режим наибольшего благоприятствования создается только для одной партии - «партии власти», что и объясняет неправдоподобно высокий процент в ряде регионов, полученный «Единой Россией».
Порядка 30% «Единая Россия» набрала в Красноярском крае (апрель 2005 г.) и Тульской области (октябрь 2005 г.) (см. табл. 1).
Таблица 1
Выборы представительных органов власти МСУ в 2005 г. (по пропорциональной системе)
Красноярский край Волгоградская область Нижегородская область Тульская область Сахалинская область Томская область
Единая Россия 22,69 27,27 31,07 28,44 28,73 17,85
КПРФ 14,91 19,98 11,07 16,76 10,90 9,95
Российская
партия пенсионеров 1,1 15,02 7,75 16,29 19,42
Родина 12,54 6,77 13,76 1,98
ЛДПР 6,88 10,67 5,47 4,61 2,51 7,77
СПС 2,00 0,43 4,71 1,17 4,29
Яблоко 4,09 0,43 4,29
Российская
партия жизни 1,26 1,67 0,87 2,71 0,94
Аграрная партия 0,91 10,32 3,94
Общественные
движения, блоки 12,84 2,25 1,75 0,41 9,79
Стабильным и предсказуемым остается результат КПРФ, традиционно имеющей сильные партийные организации на местах. Коммунисты в разных регионах консолидировали голоса 9-20% избирателей. «Родина» на волне успешной изби-
рательной кампании 2003 г. добилась неплохих результатов в районе 8-12%, что, впрочем, спровоцировало местные власти инициировать снятие списка «Родины» в некоторых регионах.
Думается, что именно «Родина» оттянула часть электората у ЛДПР, которая утратила свои позиции в Тульской, Нижегородской, Сахалинской областях, сыграв на националистических и великодержавных идеях.
Что касается «Яблока» и СПС, то они в большинстве регионов не прошли в городские и районные представительные органы, в том числе и потому, что по одномандатным округам и не выдвигались, а списки выставляли тоже не во всех муниципальных образованиях. Главным образом эти партии заявляли о себе в областных городах.
Неожиданностью избирательных кампаний 2004-2005 гг. стали успехи некоторых партий, ранее числившихся в аутсайдерах. Речь идет о в первую очередь о Российской партии пенсионеров, которая смогла получить 15% в Нижегородской, 7,75% в Тульской областях. Однако ее успехи вызвали недовольство в первую очередь партии власти, что послужило причиной развязывания кампании против руководства РПП, за чем последовало переизбрание руководящих органов партии. Как свидетельствуют источники, к этой акции приложили руку определенные круги из Администрации Президента, поддерживающие единороссов.
Кроме партий, в выборах местного уровня участвовали разнообразные общественные объединения, блоки, создаваемые специально под выборы, такие, как «Единый край», «Красноярский молодежный союз», «Мой город» (в Красноярской области), «Волжский союз налогоплательщиков», «Общее дело Волжского» (Волгоградская область), «Нижегородское ополчение» (в Нижегородской области») и т. д. С точки зрения развития гражданского общества - это неплохой показатель, тем более что в отдельные местные законодательные собрания представители этих движений смогли провести по крайней мере по 1-2 депутата.
Выборы в региональные и муниципальные органы власти последних двух лет дали нам массу примеров, демонстрирующих не всегда адекватную и законную реакцию действующей администрации на появления реальных конкурентов. Например, отказ регистрировать список Российской партии пенсионеров в ряде регионов.
Ситуация осложняется и проблемами в законодательной ветви на местном уровне, так как многие муниципальные об-
разования не всегда могут сформировать законодательную палату. В одних субъектах федерации - из-за низкой явки или в связи с победой кандидата «против всех». Здесь в анналы войдут выборы в Магаданскую городскую думу, которые начались в мае 2005, а очередные довыборы состоялись 12 марта 2006 г. В других субъектах федерации - из-за отсутствия кандидатов как таковых. С трудом в этом смысле проходили выборы в Карелии, в Тверской, Омской, Кемеровской, Ульяновской и других областях. Может быть, поэтому так эффектно на выборах в Белгородскую думу победила ведущая Муз-ТВ. Чтобы выборы не были сорваны из-за недостатка кандидатов или неявки избирателей, региональные власти даже приняли поправки в местное избирательное законодательство, согласно которым порог явки избирателей снижен с 25% до 20% и разрешено проводить выборы, если на одно депутатское место претендует лишь один кандидат. В этом случае он будет считаться избранным, если наберет больше 50% голосов от числа принявших участие в выборах. То есть если выиграет у кандидата «против всех».
Политический процесс в регионах развивается таким образом, что скорее мешает формировать действительно дееспособные местные парламенты. Выборы настолько определяются исполнительной властью региона, что «административный ресурс» сегодня оценивается в отечественной литературе не как девиантный случай, а как норма. В обществе крепнет убеждение, что любой участник предвыборной гонки может быть снят с дистанции, публично, в том числе в прессе обсуждаются «допустимые проценты для той или иной партии».
Главы исполнительной власти регионов стараются провести своих сторонников в законодательные палаты, что часто парализует их работу. Такая ситуация сложилась в Самарской городской думе, где на протяжении нескольких месяцев в результате затянувшегося конфликта между сторонниками и противниками мэра вообще не проводились заседания Думы.
Формирование парламентского большинства в регионах и на местах в лице «известной партии» такими методами сводит на нет все усилия по формированию действенных институтов гражданского общества. От недолго просуществовавшего идеологического и организационно-партийного плюрализма мы приходим к моноцентричной модели с лидирующей ролью «партии власти». Подобная декоративность политических процессов не может не сказаться на формировании гражданского общества, на уровне доверия населения к органам власти.
Примечания
Кынев А. Выборы и состояние гражданского общества в регионах России // Новое время. 2005. 17 окт. // http://www.indem.ru/idd2000/anal/Kinev/ VibGO.htm
См. подробнее: Великая Н.М. МСУ в контексте развития федерализма и демократии // Местное самоуправление в России. История, теория, современные проблемы. Материалы науч.-практ. конф. 20 янв. 2006 г. М.: РГГУ, 2006.
1
2
