53Чернов В.Н., Чернова Т.М. х- Национальный институт бизнеса
ОСОБЕННОСТИ ВНЕДРЕНИЯ СИСТЕМ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА И СИСТЕМ ХРАНЕНИЯ ЭЛЕКТРОННЫХ ДОКУМЕНТОВ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ «ЦИФРОВАЯ ЭКОНОМИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Аннотация. В данной статье рассмотрены вопросы реализации направления «Нормативное регулирование» программы «Цифровая экономика Российской Федерации» в целях обеспечения ее выполнения. Проанализированы основные положения проекта «Типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов». Рассмотрены вопросы применения систем электронного документооборота и систем хранения электронных документов для обеспечения долгосрочного хранения электронных документов в архивах государственных органов. Система электронного документооборота, система хранения электронных документов, цифровая экономика, информационная технология делопроизводства, электронное дело, электронный документ, нормативное регулирование, метаданные документов. Для повышения эффективности функционирования экономики Российской Федерации, обеспечения мировой конкурентоспособности при нарастании политических и экономических санкций необходимо развивать «информационные и коммуникационные технологии, направленные на формирование национальной цифровой экономики.
Цифровая экономика - хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг» [2]. Основополагающим документом, который обязывает решить задачу правового и кадрового обеспечения, создания и применения новых информационных технологий для формирования доверенной, безопасной среды обмена является Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы». В Указе Президента Российской Федерации дано поручение 2 Правительству Российской Федерации об утверждении перечня показателей и плана реализации развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы. Во исполнение этого поручения Правительством Российской Федерации была принята программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденная распоряжением
1 Чернов Виктор Николаевич, кандидат технических наук, доцент, доцент кафедры прикладной информатики Московского гуманитарного университета. Чернова Татьяна Михайловна, старший преподаватель Национального института бизнеса.
№ 1632-р от 28 июля 2017 года. Миссией программы «Цифровая экономика Российской Федерации» является «создание экосистемы, в которой данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности и в которой обеспечено эффективное взаимодействие, включая трансграничное, бизнеса, научно-образовательного сообщества, государства и граждан. К базовым направлениям, в рамках которых создаются условия для развития цифровой экономики, относятся нормативное регулирование, кадры и образование» [4]. Министерство экономического развития Российской Федерации является ответственным за реализацию направления «Нормативное регулирование» программы [3], а Федеральное архивное агентство (Росархив), головное по этой тематике, в качестве одного из соисполнителей. Без использования систем электронного документооборота (СЭД), по мнению авторов, невозможно обеспечить выполнение программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Системы электронного документооборота повышают эффективность управленческой деятельности государственных органов законодательной и исполнительной власти, предприятий и организаций, автоматизируют информационную технологию делопроизводства, которая определяет систему принципов и правил, устанавливающих единые требования к документированию, организации работы с документами и их архивного хранения. «Основной целью направления, касающегося нормативного регулирования, является формирование новой регуляторной среды, обеспечивающей благоприятный правовой режим для возникновения и развития современных технологий, а также для осуществления 3 экономической деятельности, связанной с их использованием, создание методической основы для развития компетенций в области регулирования цифровой экономики» [4]. В настоящее время урегулировано большинство вопросов, возникающих в рамках использования информационных технологий в различных сферах деятельности. Однако нормативная среда в ряде случаев создает существенные барьеры на пути формирования цифровой экономики, поэтому необходимо «совершенствовать нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения безопасной обработки информации (включая ее поиск, сбор, анализ, использование, сохранение и распространение) и применения новых технологий, уровень которого должен соответствовать развитию этих технологий» [4].
Для решения задачи нормативно-правового обеспечения функционирования СЭД необходимо обеспечение подлинности и достоверности информации в процессах электронного взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями. Системы электронного документооборота, информационные системы с большим числом пользователей требуют нахождения такого инструмента взаимодействия с помощью электронных средств, при котором пользователи, могли бы достоверно передавать друг другу информацию, точно определять источник той или иной информации, полученной ими по электронным каналам, а сам источник информации не мог бы отрицать свое авторство. При этом необходимо учитывать, что электронный документ имеет свою специфику, а обмен и хранение электронных до-
кументов существенным образом отличается от обычного обмена и хранения документов на бумажном носителе. Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» предусматривает «формирование основных понятий и институтов, определяющих принципы безбумажного взаимодействия, использования электронного документа, электронного дубликата документа, электронного архива и т.п.» [4].
Безусловно, повысить эффективность функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления, предприятий и организаций только за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий без проведения ряда организационных мероприятий, принятия необходимых регламентирующих и методических документов не представляется возможным.
В настоящее время на официальном сайте Федерального архивного агентства размещен проект «Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов», в котором даны следующие определения: - документ - официальный документ, созданный государственным органом, органом местного самоуправления, юридическим или физическим лицом, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот; -электронное дело - электронный документ или совокупность электронных документов и метаданных к ним, сформированных в соответствии с номенклатурой дел; - метаданные - данные, описывающие контекст, содержание, структуру документов, обеспечивающие управление документами в информационной системе [5]. К сожалению, Федеральное архивное агентство, имеющее многолетний опыт работы по созданию регламентирующих и методических документов, не дало четкой дефиниции электронного документа. В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» наиболее полно раскрыты эти понятия: - электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах; 5 -документированная информация - зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель» [1]. Данное определение документа позволяет выделить три его обязательных правовых признака: - содержание документа, т.е. зафиксированная информация, независимо от формы ее представления; - материальный носитель этой информации; - реквизиты, позволяющие идентифицировать документ [6].
Более того, в данном Федеральном законе предусмотрена возможность подтверждения юридической силы документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, электронной цифровой подписью. Безусловно, для ре-
ализации программы "Цифровая экономика Российской Федерации» актуально то, что «типовые требования разработаны в целях формирование единой нормативной основы создания, внедрения и функционирования систем электронного документооборота государственных органов и системы хранения электронных документов в архивах государственных органов (СХЭД), а также для оценки функциональных возможностей уже применяемых СЭД и СХЭД в случае их модернизации» [5]. Типовые требования определяют: - общие функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов; -функциональные требования к системам электронного документооборота, предназначенным для применения в государственных органах; - функциональные требования к системам хранения электронных документов в архивах [5]. 6 Наиболее существенным в этом документе является то, что требования: - указывают на непрерывность жизненного цикла документа от момента создания и до его уничтожения в рамках функциональной совместимости и поддержания аутентичности, достоверности, целостности при использовании электронных документов в СЭД и СХЭД; - выделяют системы хранения электронных документов в отдельную взаимосвязанную, обеспечивающую преемственность метаданных с СЭД категорию и делают акцент на вопросах хранения электронных документов. Необходимо отметить, что метаданные о включенных в СЭД или СХЭД документах должны формироваться, сохраняться и перемещаться при миграции в рамках их жизненных циклов в автоматизированных информационных системах. Кроме того, метаданные электронных документов в СЭД должны иметь специальный признак того, что документ создавался и подписан только в электронной форме, а также добавлять метку подлинника или копии. Функциональные требования к обеспечению жизненного цикла документов в системах электронного документооборота практически не претерпели никаких изменений. СЭД должны обеспечивать работу с электронными документами и электронными копиями документов, решая следующие основные задачи: - документирование (подготовка, оформление, согласование, утверждение и выпуск электронных документов); - обеспечение документооборота (получение, регистрация, организация прохождения документов и их проектов, отправка документов адресатам); - обеспечение работы с документами в процессе осуществления управления (контроль исполнения; учет, оперативное хранение, организация систем классификации, индексирования, поиска и обработки документов; защита от несанкционированного доступа; 7 совместное использование документов сотрудниками при соблюдении необходимого уровня контроля доступа; обеспечение процесса принятия решений и отчетности по документам; информационное обслуживание пользователей); - хранение электронных документов и электронных копий документов вместе с их метаданными и доступ к ним в течение всего жизненного цикла документов в системе (до экспертизы ценности документов и выделения документов к уничтожению или передаче на последующее хранение в СХЭД).
Дополнительной функцией возложенной на СЭД является обеспечение формирования описей электронных дел и контейнеров электронных документов, содержащих контент и метаданные электронного документа, файлы электронных подписей и визуализированную копию текстового электронного документа. Если взаимодействие СЭД и СХЭД определено, то вопрос о передаче на хранение документов из других корпоративных информационных систем организаций остается открытым. Системы хранения электронных документов, в соответствии с типовыми функциональными требованиями, должны обеспечивать: - прием, учет, хранение и использование электронных документов и их копий; - хранение регистрационно-учетных сведений и других метаданных электронных документов, переданных в архив государственного органа на физически обособленных носителях или документов на бумажных носителях; -получение, хранение и использование электронных дел; - экспертизу ценности и выделение к уничтожению электронных дел, документов с истекшими сроками хранения; - передачу электронных дел и документов на хранение в государственный архив. По нашему мнению, требования по учету электронных документов идентичны требованиям по учету бумажных документов и, к сожалению, не учитывают специфику электронных документов. Например, констатируются факты о необходимости проверки электронных подписей и воспроизводимости электронных документов, обеспечения проведения конвертации и/или миграции электронных документов вместе с их метаданными, но не прописан механизм реализации этих процессов при приеме и последующем хранении. Осуществление передачи электронных дел и документов на хранение в государственный архив отражено поверхностно, в общих чертах. Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что со временем устаревают и модифицируются программно-технические средства и носители информации.
Системы управления базами данных, операционные системы, форматы файлов и другие программные компоненты постоянно эволюционируют в разных направлениях и в разном темпе, при этом не всегда обеспечивается совместимость новых и старых версий. В электронных вычислительных машинах и периферийных устройствах стабильно улучшаются эксплуатационные характеристики, появляются новые элементы. Оборудования изнашивается и стареет, что требует своевременного переноса данных па новые устройства. Для устранения потери информации необходимо преобразовывать данные в новые форматы, используя современное оборудование и программное обеспечение, эмулировать старое и осуществлять долгосрочную поддержку оригинального оборудования. Электронные носители информации имеют ограниченный срок службы и зависят от температурно-влажностных условий хранения. По мере того как носители информации достигают или превышают установленный срок службы возникают ошибки чтения, которые не компенсируются встроенной автоматической коррекцией. Поэтому необходимо обеспечить запись нескольких копий данных и их своевременную верификацию, замену носителей информации до истечения ожидаемого срока службы, а также надлежащие условия их хранения. Анализируя вышеизложенную информацию, необходимо сделать
следующие выводы: 9 - проработка нормативно-правового обеспечения даст возможность четко определить основные термины, относящиеся к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов; - разработка и публикация в качестве официального документа типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов обеспечит более качественное выполнение программы "Цифровая экономика Российской Федерации»; - реализация хранения электронных документов в архивах государственных органов возможна только после решения вопроса об определении механизма передачи документов из других корпоративных информационных систем и процессов долгосрочной работы с ними.
Список использованных источников и литературы
1. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» №149-ФЗ от 27.07.2006 (ред. от 19.07.2018).
2. Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы» № 203 от 9.05.2017.
3. Постановление Правительства Российской Федерации «О системе управления реализацией программы «Цифровая экономика Российской Федерации» №1030 от 28.08.2017.
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации «Цифровая экономика Российской Федерации» № 1632-р от 28.07.2017.
5. Типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов (проект). Официальный сайт Федерального архивного агентства (Росархива) от 14.06.2018.
6. Чернов В.Н. Нормативно-правовое обеспечение электронных административных регламентов. // Ученые записки РАГС. Сборник научных трудов. Выпуск 1. -М: РАГС, 2009.
