CC BY
122
УДК 63+338.1
ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ УСТОЙЧИВЫМ РАЗВИТИЕМ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
© В.А. Рукин
В статье проанализированы проблемы развития местного самоуправления в России, а также определены современные подходы к управлению местным развитием в нашей стране. Сформулированы принципы функционирования системы управления устойчивым развитием сельских территорий, дана функциональная структура управления на различных уровнях власти и органов местного самоуправления. На основе изложенного материала сделаны выводы об имеющихся недостатках в системе управления сельскими территориями и сформулированы предложения по ее совершенствованию в контексте перехода к их устойчивому развитию.
Ключевые слова: устойчивое развитие, система управления, сельские территории.
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СЕЛЬСКИМИ ТЕРРИТОРИЯМИ В РОССИИ
Эффективность решения проблем жизнеобеспечения сельских территорий и как следствие общий уровень жизни на селе напрямую связаны с уровнем развития местного самоуправления. В дореволюционной России выстраиванию системы власти на местах -земствам отводилось важнейшее значение. На них возлагались полномочия по удовлетворению сельским населением своих общественных и житейских потребностей. Среди которых следует отметить «заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и сооружений, путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; благотворительные заведения и другие меры призрения; взаимное земское страхование имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здоровье и о тюрьмах; ветеринарно-агрономические меры; участие в удовлетворении некоторых общегосударственных нужд (почта, воинское дело и др.); предоставление правительству сведений, заключений и ходатайств по вопросам, относящимся к местным хозяйственным нуждам, включая разрешение земельных конфликтов» [1]. Такой довольно широкий круг закрепленных полномочий свидетельствовал об имевшейся у земств самостоятельности в решении первоочередных проблем жизнедеятельности общины и ее взаимоотношениях с вышестоящим уровнем государственной власти.
Однако в советский период органы местного самоуправления утратили свою самостоятельность, влившись в партийносоветскую систему органов государственной власти в качестве их низового звена. Соответственно, их полномочия были урезаны. За ними сохранились только регистрация имущественных сделок и актов гражданского состояния, прописка и выписка населения. Остальные функции были переданы на районный и региональный уровни.
В административно-командной системе государство устанавливало иерархию связей и зависимостей среди всех управленческих уровней - чем ниже был уровень, тем меньше полномочий. Это способствовало тому, что на местах население и, в первую очередь, представители сельского сообщества в органах местного самоуправления во многом утратили инициативу в вопросах развития своей территории и стали переадресовывать в вышестоящие инстанции даже те проблемы, которые должны были бы решать самостоятельно. Таким образом, участие населения и местных сельсоветов, как непосредственных органов власти на местах, в процессах развития своих территорий были сведены к минимуму.
Кроме того, именно в советский период происходит фактическая передача осуществления властных полномочий органами государственного управления на селе (т. к. местное самоуправление было не развито), хозяйствующими субъектами - колхозам и совхозам. Их руководители стали управлять не только сельскохозяйственным производством, но и функционированием всей социаль-
но-экономической сферы сельской административно-территориальной единицы - сельсовета, хотя юридически властные полномочия находились у председателя сельсовета. Следует отметить, что такое «производственное управление» и породило узкоотраслевое развитие сельской местности как производителя сельскохозяйственной продукции и сырья, в ущерб развитию других сторон жизнедеятельности сельского сообщества на своей территории. Негативные последствия такого подхода проявились в положении российского села в конце прошлого века, особенно в социальной сфере. Среди наиболее отрицательных явлений следует отметить сокращение численности сельского населения, бедность, пьянство, распространение иждивенческого поведения в сельских общинах, диспропорции в сельском расселении, более низкие по сравнению с городом темпы роста сельской экономики, сокращение сети сельской социальной инфраструктуры, площадей исторически освоенных ландшафтов и др. Сложившаяся ситуация требовала смены государственной политики в отношении развития сельской местности.
Принятые в России на рубеже XX и XXI вв. новые законодательные акты свидетельствуют о трансформации государственной политики в направлении перехода к устойчивому развитию сельских территорий.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 12, 130-133) [2], Федеральным законом
№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] структурирована система органов местного самоуправления, определены их полномочия, сформирована законодательная база, позволяющая в определенной мере обеспечить финансирование их реализации.
Федеральный закон № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» определил, что «государственная аграрная политика, являясь составной частью государственной социально-экономической
политики, должна быть направлена на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий». В этом же законе под устойчивым развитием сельских территорий понимается «их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продук-
ции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель» [4].
Позже были определены меры по реализации основных положений этого Закона. Постановлением Правительства РФ № 446 от 14 июля 2007 г. «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20082012 годы» утверждены мероприятия по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений, а также по поддержке комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов [5]. А в одобренном Правительственной комиссией по вопросам развития агропромышленного комплекса проекте Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г. заявлено, что ее целью «является определение ключевых проблем развития сельских территорий и мер социально-экономического, правового и административноуправленческого характера, направленных на их решение и выход села на качественно новый уровень развития, обеспечивающий комплексное сбалансированное решение экономических, социальных и экологических задач при сохранении природно-ресурсного и историко-культурного потенциала сельской местности для нынешнего и будущих поколений людей» [6].
Однако все вышеназванные акты не являются документами прямого действия, в большой степени они являются политическими и обозначают стратегические цели, к достижению которых государство будет стремиться в ближайшие годы. Практическая же их реализация требует создания комплексного механизма исполнения, который в отличие от ныне действующего должен обеспечивать управление всем без исключения спектром сфер жизнедеятельности сельских территорий. Кроме того, в принятых нормативных документах по прежнему доминирует агроцентричный подход к развитию сельских территорий, что, по-видимому, является следствием их разработки отраслевым органом - Минсельхозом РФ.
Исходя из вышесказанного следует, что в настоящее время публичные документы, провозгласившие цели в виде перехода к устойчивому развитию сельских территорий, в России уже разработаны, а вот наиболее оптимальный и эффективный управленческий механизм по реализации выбранных целей пока не создан.
В предложенной статье сделана попытка проанализировать особенности построения системы управления устойчивым развитием сельских территорий и определить принципы и механизм ее функционирования.
СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ СЕЛЬСКИМ РАЗВИТИЕМ
В России пока еще силен традиционный подход к органам местного самоуправления, по которому их считают низшим звеном иерархии государственных органов власти, и это в большей степени присуще непосредственно самому сельскому населению. Такой подход вступает в противоречие с изменив-
шимися принципами взаимоотношений региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Федеративное устройство государства, расширение самостоятельности органов власти на местах и органов местного самоуправления, законодательное закрепление полномочий, программно-целевой подход в планировании развития территорий требуют изменения распределения ролей в процессах выработки и принятия решений по вопросам социально-экономического развития сельского сообщества. В первую очередь, резко возрастает значение самого населения и местных администраций как непосредственных носителей и скопившихся проблем, и идей по их разрешению. На рис. 1 видно, что устойчивое развитие базируется на потенциале самой территории, как природном, так и человеческом. Развитие на этой базе эффективного многоотраслевого производства в совокупности с широким участием самого населения в решении проблем сельской территории приводит к преодолению бедности и повышению благосостояния сельских жителей.
Рис. 1. Переход к устойчивому развитию сельских территорий (составлено по [7])
В развитом гражданском обществе органы местного самоуправления становятся инициаторами развития своей среды обитания, а не инстанцией, которая передает команды вниз и заставляет что-то делать. Они должны координировать усилия различных участников процессов жизнеобеспечения сельского сообщества на своих территориях [7]. Местное население в новых условиях призвано стать субъектом, принимающим решения. Но для этого ему необходимо самоорганизоваться в группы по интересам (общественные организации, ассоциации, союзы и т. п.), чтобы иметь возможность принимать решения и действовать. На данный момент у нас отсутствуют общественные институты как по «генерации» местных инициатив, так и их сбору и воплощению в жизнь через принятие управленческих решений на уровне органов местного самоуправления и государственной власти.
При построении управленческой системы, способной аккумулировать местные инициативы по развитию поселений, должна учитываться специфика самих сельских сообществ. Во-первых, следует иметь в виду меньшую по сравнению с городом потребность в построении разветвленных и, как правило, бюрократизированных управленческих структур (из-за немноголюдности и однородности сельских сообществ, адресности социальных контактов, больших возможностей общественного контроля, местных традиций, обычаев и пр.). Во-вторых, значительное место в управлении сельским сообществом должны занимать институты самоуправления, обеспечивающие членам этого сообщества «право и реальную способность контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на всеобщее благо значительной частью общественных мероприятий» [8]. Это объясняется удаленностью как в географическом, так и в социальном смысле сельских сообществ от политических и экономических центров государства.
В-третьих, следует разделять органы местного самоуправления и систему управления местным развитием. Органы местного самоуправления являются составной частью, пусть и самой большой, но частью, общей системы управления местным развитием. Наряду с органами местного самоуправления в эту систему входят федеральные и регио-
нальные органы государственной власти, и за каждым из них законодательно закреплены полномочия, касающиеся жизнедеятельности муниципальных образований. Кроме того, немаловажную роль здесь играют и общественные, некоммерческие организации, хозяйствующие субъекты, ассоциации и др.
Эффективность функционирования системы управления местным развитием во многом зависит от рационального распределения и закрепления полномочий между различными властными уровнями, входящими в ее состав.
Полномочия в иерархии систем власти и управления распределяются на основе принципа субсидиарности. Субсидиарность (англ. subsidiarity) в широком смысле - наделение властью самого нижнего звена институциональной иерархии. Это означает, что более высокий уровень управления действует тогда, когда задачи не могут быть эффективно выполнены на более низком, вследствие чего зарождаются конфликты с другими территориально-юридическими единицами или под угрозой находится единообразие основных жизненных условий. При этом полномочия федеральных и региональных властей по развитию сельских территорий несут в большей степени не непосредственно исполнительский характер, а играют обеспечивающую (рамочную) роль, тогда как на муниципалитеты возложены непосредственно исполнительские функции. Но один только объем имеющихся у муниципалитетов полномочий, определяемых региональным и федеральным законодательством, не может обеспечить возможность саморазвития территории. Здесь важно скоординированное исполнение совокупности полномочий по развитию сельской территории на всех уровнях государственной и муниципальной власти. Невыполнение каких-либо функций на государственном уровне не позволяет муниципалитетам полноценно обеспечивать свое развитие.
В то же время при планировании территориального развития следует учитывать и противоположно направленный от «субсидиарности» вектор делегирования полномочий и учета интересов как вышестоящих уровней властной вертикали, так и «низших» - принцип «централизации». В результате, как показано на рис. 2, формируется так называе-
мый принцип «встречных потоков». Это позволяет наиболее эффективно использовать взаимодополняемость разных уровней управления, а также внутренние и внешние факторы развития сельских территорий.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что на современном этапе система управления местным развитием должна ориентироваться, прежде всего, на аккумулирование и реализацию инициатив местного населения посредством создания специализированных структур, способствующих полноценному функционированию органов местного самоуправления в интересах своего населения.
МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ УСТОЙЧИВЫМ РАЗВИТИЕМ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
Под механизмом управления развитием территорий следует понимать целевую, взаимосвязанную, структурно и функционально организованную совокупность процессов, из которых складывается эффективное управление социально-экономическим развитием определенной территории посредством создания экономических, финансовых, правовых, организационных, социально-психологических,
природно-хозяйственных условий, обеспечи-
вающих максимальное отражение публичных интересов (интересов сообщества граждан), на основе имеющегося природно-хозяйственного потенциала и в пределах выделенных полномочий и ресурсов [9].
В процессе управления должна быть обеспечена систематическая координация сбалансированных по ресурсам и развернутых во времени экономических, социальных, технических, производственных, организационных и других мероприятий, осуществляемых государственной властью, органами местного самоуправления, предприятиями и организациями различных форм собственности, обеспечивающих достижение целей развития. Иными словами, процесс управления представляет собой последовательность взаимосвязанных действий, необходимых для достижения главной стратегической цели - устойчивого развития территории. Что подразумевает под собой рост, диверсификацию и повышение эффективности сельской экономики; воспроизводство и повышение качества человеческого ресурса, полную и продуктивную занятость трудоспособного населения; повышение и приближение к городским параметрам уровня и качества жизни в сельских поселениях, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов [6].
Рис. 2. Модели передачи полномочий, используемые в процессе управления административнотерриториальными образованиями разных уровней [7]
Стадии управления можно выстроить по следующей логической схеме: 1) анализируется сложившаяся ситуация, 2) выявляются публичные интересы сельского сообщества, 3) определяются цели управления, 4) выявляются и анализируются проблемы, препятствующие достижению целей, 5) осуществляется поиск решения проблем, 6) определяются возможные варианты решений и выбирается наилучший из них, 7) составляется целевая программа мероприятий по решению выявленных проблем, 8) решение проблем и достижение намеченных целей, 9) проектный мониторинг и корректировка программы.
Управленческие процессы осуществляются по всему кругу взаимодействий между объектами управления и органами управления различного уровня. В зависимости от направления того или иного взаимодействия формируются определенные общественные инструменты, посредством которых и реализуется управленческое решение. Такие инструменты являются, по сути, структурными элементами системы управления устойчивым развитием сельских территорий.
Основные структурные элементы управления территорией можно представить в виде следующей схемы (рис. 3). Все элементы
управления разбиты по шести направлениям: организационные, правовые, финансовые, экономические, природно-хозяйственные,
социально-психологические.
Учитывая, что представленные элементы управления воздействуют на все основные стороны жизнедеятельности сельского сообщества, то их совокупное действие обеспечит комплексный подход к решению проблем устойчивого развития сельских территорий.
ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ УСТОЙЧИВЫМ РАЗВИТИЕМ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
Функционирование системы управления в интересах устойчивого развития сельских территорий должно осуществляться на принципах целенаправленности, системности, адаптивности, перспективности, преемственности и партиципативности [10].
Целенаправленность представляет собой управление жизнедеятельностью определенной сельской территории в интересах достижения конкурентных преимуществ с целью обеспечения ее устойчивого развития.
Рис. 3. Структурные элементы механизма управления устойчивым развитием территорий
Принцип системности предусматривает, что система управления устойчивым развитием сельской территории должна рассматриваться как единое целое, т. е. как система сбалансированных компонентов, отражающих ее структуру, принципы функционирования, приоритеты, основные функциональные связи как между объектами управления на территории, так и внешними системами.
Адаптивность - любая территория должна постоянно вести мониторинг возникающих возможностей развития своего потенциала и эффективно их использовать. Это предполагает адекватное принятие управленческих решений, своевременное изменение тактических направлений развития в целях достижения максимального социальноэкономического результата.
Перспективность - все принимаемые управленческие решения и реализуемые меры должны быть направлены на достижение долгосрочных результатов, характеризующих устойчивое развитие сельской территории.
Преемственность - построение развития сельской территории на основе имеющегося социально-экономического потенциала, традиций с сохранением, укреплением и расширением внешнего (межмуниципально-го) сотрудничества.
Партиципативность - управление развитием сельской территории, предусматривающее привлечение сельского сообщества к осуществлению управленческих процессов.
В настоящее время указанные принципы в действующей модели управления сельскими муниципалитетами практически не применяются. Ранее упоминаемый принцип «встречных потоков» при распределении полномочий между различными уровнями власти в совокупности с приведенными в данном разделе принципами создают правовые рамки как для разработки комплексной программы устойчивого развития сельских территорий, так и для управления ее практической реализацией.
ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
Функциональная структура системы управления устойчивым развитием сельских территорий должна объединять три группы
функций - стратегическое управление, оперативное управление и функции обеспечения.
Процесс управления должен подчиняться строгим правилам в ходе реализации конкретных стратегий, программ и проектов. Стратегическое управление строится, как правило, на государственном, оперативное -на административном и функции обеспечения - на рабочем уровне. Здесь очень важно определить вертикальное разделение задач между национальным и региональным или локальным уровнями на основе принципов субсидиарности и «встречных потоков». При этом некоторые функции управления могут быть присущи всем уровням. Например, стратегическое планирование строится на основе плана перспективного развития муниципальных образований, затем региона и выходит на федеральный уровень.
Государственный уровень состоит из федеральных органов власти и региональных участников, например, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. На этом уровне функции стратегического управления заключаются в разработке целей, задач и политики органов государственной власти в интересах устойчивого развития сельских территорий. На местном уровне стратегическое планирование носит более прикладной характер и опирается, в первую очередь, на прогноз реализации конкретных инвестиционных проектов. Это ложится в основу схемы территориального планирования муниципального образования.
Стратегическое управление предусматривает выявление изменений актуальных и идентификацию новых потребностей сельского населения, обоснование целей развития по удовлетворению выявленных общественных потребностей, оценку имеющегося социально-экономического потенциала сельских территорий, а также необходимого для достижения поставленных целей, оценку конкурентоспособности сельских территорий, принятие стратегических решений, разработку региональной и местной политики по устойчивому развитию и контроль над ее исполнением.
На этом уровне принимаются основополагающие решения, которые позволяют сохранять согласие в регионе. При этом комплексная политика в отношении сельских территорий не является простой суммой от-
раслевых политик. Накопленный опыт в странах Европы свидетельствует, что здесь требуется постоянная координация в рамках специально созданного органа, например, межведомственной комиссии по вопросам развития сельских территорий.
Функции оперативного управления ориентированы на реализацию политики устойчивого развития, в т. ч. на взаимодействие с вышестоящими органами государственной власти, бизнес-сообществом, общественными и политическими структурами. Этот административный уровень представляет собой совокупность руководящих представителей органов управления в определенном регионе и соответствующих муниципальных образований. Вопросы оперативного порядка должны решаться соответствующими управлениями, также в тесном сотрудничестве с управлениями экономического развития, сельского хозяйства, социального развития, культуры, природных ресурсов, экологии, руководителями органов местного самоуправления районного звена.
Функции обеспечения не отличаются от аналогичных функций органов местного самоуправления и региональных органов власти по выполнению собственных полномочий, реализуемых в ежедневном режиме. Это рабочий уровень, к которому относятся, например, центр или агентства развития, районные информационно-консультационные службы, проектное бюро, сотрудникам которых поручено осуществление конкретного
проекта в области устойчивого развития сельской местности. Рабочий уровень осуществляет проекты и ответственен за их реализацию.
На рис. 4 представлена схема распределения основных функций разных уровней в системе управления развитием сельской местности.
Анализ современного положения в управлении сельскими территориями показывает, что в нашей стране координация и взаимодействие между тремя уровнями реализации управленческих функций налажены не в полной мере из-за имеющихся недостатков на каждой ступени. Так, еще не выстроена сквозная система стратегического планирования устойчивого развития сельских территорий от непосредственно сельских поселений до федерального уровня. Этот процесс находится пока еще в стадии формирования и согласования программных документов. Соответственно, на региональном уровне оперативное управление зачастую осуществляется посредством реализации разрозненных инвестиционных и социальных проектов, не сведенных в единую комплексную программу развития сельской территории. А на местном уровне, кроме органов местного самоуправления, в большинстве случаев отсутствуют общественные институты и специализированные структуры, которые должны непосредственно реализовывать конкретные проекты.
Рис. 4. Новое распределение ролей в системе управления развитием сельской местности [11]
ВЫВОДЫ
1. Действующая в настоящее время в России система управления сельскими территориями устарела и является неэффективной. Она не обеспечивает провозглашенный переход к устойчивому развитию сельских территорий и требует коренной перестройки.
2. В России разработаны основные нормативно-правовые документы, закрепившие трансформацию государственной политики в направлении перехода к устойчивому развитию сельских территорий.
3. Новый эффективный управленческий механизм по реализации политики устойчивого развития сельских территорий в России пока не создан.
4. Предлагаемая модель управления местным развитием должна строиться на основе аккумулирования и реализации инициатив местного населения посредством создания специализированных структур, способствующих полноценному функционированию органов местного самоуправления в интересах своего населения.
5. Распределение полномочий должно осуществляться по принципу «встречных потоков», что позволит наиболее эффективно использовать взаимодополняемость разных уровней управления, а также внутренние и внешние факторы развития сельских территорий
6. Для обеспечения комплексного подхода к решению проблем устойчивого развития сельских территорий необходимо совокупное действие всех структурных элементов управления территорией: организационных, правовых, финансовых, экономических, природно-хозяйственных и социальнопсихологических.
7. Во избежание отраслевого влияния на развитие сельской территории, система управления должна выстраиваться на межведомственной основе.
8. Функционирование системы управления устойчивым развитием сельских территорий должно строиться на принципах целенаправленности, системности, адаптивности, перспективности, преемственности и партиципативности.
1. Толмачева Е. Военная политика и реформы Александра II. М., 2007.
2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. № 237.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. № 202.
4. О развитии сельского хозяйства: федер. закон от 29.12.2006 г. № 264-ФЗ // Российская газета. 2007. № 2.
5. О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы: постановление Правительства Рос. Федерации от 14.07.2007 г. № 446 // Собр. законодательства РФ. 2007. № 31.
6. Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года: проект. URL: http://www.mcx.ru
7. Политика развития сельских территорий России: поселения XXI века / Артамонов А. Д. [и др.]. Тамбов, 2005.
8. Междисциплинарный анализ сельских поселений России с целью разработки программ развития / Севан О. [и др.]. М., 1999.
9. Третьяков Е.В. Адаптация механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования к рыночным условиям. Ижевск, 2004.
10. Рябчин М.Л. Модель управления инновационной деятельностью в интересах устойчивого развития предприятий // Экономика и управление. СПб., 2008.
11. Чепурных Н.В., Мерзлов А.В., Антипов А.Н. Устойчивое развитие сельской местности в России. Концепция и рекомендации. Иркутск, 2000.
Поступила в редакцию 25.03.2009 г.
Rukin V.A. Features of the management of sustainable development of rural areas. In the article the problems of development of local government in Russia are analyzed, the modern approaches to management of local development in our country are also defined. Principles of functioning of a control system are formulated by a sustainable development of rural territories, the functional structure of management at various levels of the authorities and local governments is given. On the basis of the stated material conclusions are drawn on available lacks of a control system of rural territories and offers on its perfection in the context of transition to their sustainable development are formulated.
Key words: sustainable development, management system, rural areas.
