CC BY
39
ОСОБЕННОСТИ СРЕДНЕСРОЧНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ РЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)
П. В. ГУЛЯЕВ, кандидат экономических наук, заведующий сектором
Т. Н. ГАВРИЛЬЕВА, кандидат экономических наук, заместитель директора
Н. Г. ТАРАСОВА, старший научный сотрудник Институт региональной экономики Севера
Необходимость разработки среднесрочного финансового плана определяется изменениями в бюджетном законодательстве Российской Федерации. Первым шагом реформы стало принятие Правительством РФ постановления от 22.05.2004 № 249 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Была представлена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., направленная на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Целью данной Концепции является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. В дальнейшем вопросы среднесрочного бюджетного планирования как механизма обеспечения долгосрочной сбалансированности российского бюджета отражались в Бюджетных посланиях Президента РФ и Основных направлениях бюджетной политики, разрабатываемых Министерством финансов РФ.
Переход к трехлетнему бюджетному планированию будет способствовать сохранению финансово-экономической стабильности. Это также даст
возможность просчитывать последствия принимаемых решений на достаточно длительный период времени и при необходимости их корректировать. Для получателей бюджетных средств появится возможность планировать свою деятельность на среднесрочную перспективу, опираться на заранее известный объем бюджетных источников, что в итоге повысит их ответственность за результат своей деятельности.
В основу бюджетного планирования предлагается положить метод «скользящей трехлетки», при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего года становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утвержденные законом проектировки на второй и третий годы могут корректироваться в следующем бюджетном цикле.
Как и при планировании расходов, в планировании доходов ключевыми показателями являются кон-тингенты налогов и налоговые ставки. Но основная проблема для муниципалитетов сегодня заключается в том, что по ряду показателей планирования доходов на их уровне еще не сформирована подробная информационная база. Это — проблема неопределенности в исходных данных. Из-за этого муниципалитеты недополучают налоговые доходы, поэтому проблема
учета всей достоверной информации, необходимой для повышения качества бюджетного планирования, является очень важной и актуальной. Всем муниципалитетам республики необходимо провести максимально полную работу по совершенствованию и регулярному обновлению информации, используемой в бюджетном планировании.
В ходе разработки среднесрочного финансового плана (СФП) муниципальные образования используют единые для всей республики макроэкономические данные в соответствии с постановлением Правительства Республики Саха (Якутии) — РС (Я) — от 30.07.2008 № 309 «О прогнозе социально-экономического развития РС (Я) на 2009 год и на период до 2011 года». Только единство исходной базы планирования позволит получить достоверные параметры среднесрочного финансового плана и, следовательно, программ социально-экономического развития органов местного самоуправления республики на среднесрочную перспективу.
Тот факт, что при разработке среднесрочного финансового плана используются унифицированные, т. е. единые для всех муниципалитетов, подходы и показатели, а методики расчета стоимости бюджетных услуг и механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности утверждаются на уровне государственных органов республики, может отчасти поставить под сомнение самостоятельность органов местного самоуправления. Но это не так. В ходе разработки среднесрочного финансового плана муниципалитеты получат достоверные оценки своих полномочий по доходам и расходам, а также оценят реальные возможности по реализации собственной налоговой и долговой стратегии, политики управления муниципальной собственностью и земельной политики на среднесрочную перспективу.
Начиная с 2009 г. среднесрочный финансовый план в обязательном порядке разрабатывается для всех муниципальных районов и городских округов РС (Я). Для поселений разработка среднесрочного финансового плана пока имеет рекомендательный характер. Но, несмотря на отсутствие требования об обязательном осуществлении среднесрочного финансового планирования, разработка и утверждение среднесрочных финансовых планов администрациями поселений представляются целесообразными, поскольку это позволит обеспечить единство системы планирования на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Методы, применяемые при разработке СФП: • индексный метод, под которым понимается
расчет объема бюджетного ассигнования путем
индексации на уровень инфляции (иной коэффициент) объема бюджетного ассигнования текущего (предыдущего) финансового года;
• нормативный метод, под которым понимается расчет объема бюджетного ассигнования на основе нормативов, утвержденных в соответствующих нормативных правовых актах. Применение нормативного метода при прогнозировании параметров СФП сопряжено также с индексным методом, так как в структуре финансового норматива выделяются основные статьи затрат на единицу бюджетных услуг: на оплату труда, материальные затраты, коммунальные услуги. Поэтому при прогнозировании следует применять к финансовым нормативам соответствующие по каждой из этих статей индексы;
• плановый метод, под которым понимается установление объема бюджетного ассигнования в соответствии с показателями, указанными в нормативном правовом акте (долгосрочной целевой программе, договоре, условиях займа), актах Правительства РС (Я) или главного распорядителя средств государственного бюджета республики.
Расходная часть бюджета муниципального образования (МО) в целях среднесрочного планирования условно делится на следующие составляющие:
• текущие расходы, связанные с финансированием фонда оплаты труда (ФОТ);
• текущие расходы, связанные с финансированием коммунальных услуг;
• капитальные расходы;
• материальные затраты.
Прогноз текущих расходов муниципальных образований в целях среднесрочного финансового плана осуществляется на основании:
• прогноза социально-экономического развития (СЭР);
• фактического исполнения и прогноза объемов бюджетных услуг с учетом приоритетов развития отраслей, сценарных подходов к развитию (оптимизации) действующей бюджетной сети, эти данные регулярно уточняются и предоставляются отраслевыми министерствами РС (Я), также они отражаются в Прогнозе СЭР МО на 2009—2011 гг.;
• индексов потребительских цен на 2009— 2011 гг.;
• индексов динамики заработной платы занятых в бюджетной сфере РС (Я) 2009—2011 гг., в том числе с учетом внедрения отраслевых систем отплаты труда;
• индексов динамики тарифов на ЖКУ 2009—
2011 гг.
Прогноз объема бюджетных ассигнований на текущие расходы рассчитывается с учетом изменения стоимости по отдельным составляющим затрат на оказание бюджетных услуг и прогноза динамики контингентов бюджетных услуг на плановый период. Далее приведены формулы расчета на 2009 г., исходя из базы 2008 г. На последующие годы формирования среднесрочного финансового плана — 2010 и 2011 гг. — следует применять аналогичные формулы расчета с учетом годовых изменений.
По объемам бюджетных ассигнований на оплату труда работников бюджетных учреждений, а также изменения объемов бюджетных ассигнований на денежное содержание муниципальных служащих и работников, не отнесенных к муниципальным служащим, прогноз рассчитывается методом индексации по формуле
ФОТ
J 2009
= ФОТ
I ФОТ J 2008 j2009/200s
где ФОТ у — прогнозируемый объем ФОТ у'-й категории работников в 2009 г.;
ФОТ — планируемый с учетом текущих
повышений объем ФОТ у'-й категории работников в 2008 г.;
IФ от — индексы-дефляторы ФОТ у'-й кате-
./200^2008
гории работников в 2009 г. по сравнению с 2008 г. в соответствии со сценарными условиями развития экономики республики и муниципальных образований, рекомендуемых к использованию Министерством финансов РС (Я).
По объемам бюджетных ассигнований на оплату коммунальных услуг, тепло- и электроэнергию, водоснабжение и водоотведение прогноз рассчитывается методом индексации по следующей формуле:
1 2009 = ^У у 20081 /2009/ , 1 /2008
где КУ у 2009 — прогнозируемый на 2009 г. стоимостный объем у'-х коммунальных услуг;
КУ у 2008 — запланированный на 2008 г. стоимостный объем коммунальных услуг в соответствии с договорами на поставку у'-х коммунальных услуг;
I К2оо9/ — индексы-дефляторы по у'-м комму-
1 /2008
нальным услугам на 2009 г. по сравнению с 2008 г. в соответствии со сценарными условиями развития экономики республики и муниципальных образований, рекомендуемых к использованию Министерством финансов РС (Я).
Объемы бюджетных ассигнований на обслуживание муниципального долга рассчитываются
плановым методом в соответствии с нормативными правовыми актами, а также в соответствии с договорами (соглашениями), определяющими условия заимствований. В соответствии со ст. 111 Бюджетного кодекса РФ предельный объем расходов муниципального бюджета на обслуживание муниципального долга не должен превышать 15 % объема расходов бюджета рассматриваемого финансового года, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.
Объемы бюджетных ассигнований на капитальные расходы, включают расходы:
• на капитальное строительство;
• приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования;
• капитальный ремонт;
• по расширению и реконструкции объектов;
• за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Объем данных капитальных расходов рассчитывается на основе планового метода.
Расходы на капитальное строительство планируют в соответствии с отраслевыми планами развития бюджетной сети, согласовывают с отраслевыми министерствами РС (Я). Новые объекты планируют только в тех муниципальных районах и городских округах, где действующая бюджетная сеть в соответствии с нормативными потребностями по своим количественным параметрам не соответствует численности контингентов бюджетных услуг (например, нехватка мест в детских образовательных учреждениях (ДОУ) г. Якутска обусловливает необходимость строительства новых ДОУ на территории городского округа. Расходы включаются в СФП только на основе подготовки технико-экономического обоснования по каждому проекту, его защиты в представительном органе местного самоуправления, согласовании в отраслевом министерстве и Министерстве экономического развития (МЭР) РС (Я).
Расходы на приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования планируются в соответствии с отраслевыми планами развития бюджетной сети и паспортами соответствующих объектов подведомственной бюджетной сети на основе подготовки технико-экономического обоснования (ТЭО) по каждому проекту и его защиты в представительном органе местного самоуправления, согласовании в отраслевом министерстве и МЭР РС (Я). При планировании данных расходов учитываются прогнозы по
обеспечению оборудованием за счет привлечения внешних источников финансирования — национального проекта, целевых отраслевых проектов и утвержденных республиканских целевых программ.
Расходы на капитальный ремонт планируются в соответствии с паспортами соответствующих объектов подведомственной бюджетной сети на основе подготовки ТЭО по каждому проекту и его защиты в представительном органе местного самоуправления и МЭР РС (Я).
Капитальные расходы за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности рассчитываются плановым методом в соответствии с правовыми актами муниципальных образований в пределах прогнозных значений указанных доходов (за минусом текущих расходов по данной статье) на 2009—2011 гг.
Объем материальных затрат определяется индексным методом по следующей формуле:
Ш- МЗ Iдефлятор
j2009 ^] 20081 ,2009/ ,
1 /2008
где: МЗ12009 — прогнозируемый объем материальных затрат по /-му виду бюджетной услуги на 2009 г. (графа 10);
МЗ 12008 — запланированный на 2008 г. объем материальных затрат по/-му виду бюджетной услуги;
I д2еф0™Т — индекс-дефлятор материальных
1 /2008
затрат в 2009 г. по отношению к 2008 г.
Объем материальных затрат определяется путем уменьшения общего объема расходов бюджета на сумму расходов, связанных с финансированием ФОТ, коммунальных услуг и капитальных расходов.
Индекс-дефлятор материальных затрат определяется в соответствии со сценарными условиями развития экономики республики и муниципальных образований, рекомендуемых к использованию Министерством финансов РС (Я).
На основании текущего баланса и капитальных расходов муниципального образования формируется расчетный профицит / дефицит среднесрочного финансового плана.
В случае профицита бюджета допускается пересмотр расходов бюджета плановым методом в сторону увеличения до его сведения к нулевому значению, за счет:
• повышения уровня бюджетной обеспеченности;
• досрочного погашения текущего муниципального долга;
• корректировки планов-заданий на оказание бюджетных услуг;
• пересмотра планов по капитальным расходам (отнесение на более ранние сроки объектов и проектов, запланированных к исполнению в плановый период) и т. д.
В случае дефицита бюджета плановым методом формируется прогноз по его финансированию за счет увеличения чистого изменения муниципального долга. В соответствии со ст. 92.1 Бюджетного кодекса РФ размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
