CC BY
348
Ильина О.В., Михайлова Г.В.
ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО РЫНКА УСЛУГ: ОБЗОР И АНАЛИЗ ОБЩИХ И СПЕЦИФИЧЕСКИХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ
В РАМКАХ ВТО
Аннотация. В статье проведён обзор и анализ общих и специфических обязательств регулирования международного рынка услуг в рамках ВТО на основе Генерального соглашения по торговле услугами 1994 года. Неоднозначность отдельных положений с точки зрения, прежде всего, практики международной торговли услугами, приводит к необходимости подробного их изучения.
Ключевые слова. Международная торговля, Генеральное соглашение по торговле услугами, режим наибольшего благоприятствования, либерализация, общие обязательства, специфические обязательства, способ поставки услуг.
Ilyina O.V., Mihailova G.V.
ASPECTS OF SERVICES INTERNATIONAL MARKET REGULATION: REVIEW AND ANALYSIS OF GENERAL AND SPECIAL OBLIGATIONS IN WTO
Abstracts. This article reviews and analyses general and special obligation of services international market in WTO on basis of General Agreement on Trade in Services of 1994.The ambiguity of particular provisions, firstly, from the practical point of view of international service trade motivates their proper research.
Keywords. International trade, General Agreement on Trade in Services, MFN treatment, liberalization, general obligation, special obligation, regulation, methods of service delivery.
Неоднозначность отдельных положений Генерального соглашения по торговле услугами, прежде всего, с точки зрения практики международной торговли, приводит к необходимости подробного обзора и анализа общих и специфических обязательств регулирования международного рынка услуг в рамках Всемирной торговой организации.
Заметим, что процессы регулирования международного рынка товаров и услуг могут осуществляться: на односторонней основе; на двусторонней основе; на региональной основе; на многосторонней основе. Так, регулирование на односторонней основе означает, что отдельно взятое государство без какого-либо согласования или консультаций с торговыми партнёрами другого или других государств законодательно прибегает к государственному регулированию внешней торговли посредством
ГРНТИ 06.51.65
О Ильина О.В., Михайлова Г.В., 2017
Ольга Владимировна Ильина - кандидат экономических наук, доцент, директор Высшей школы товароведения и сервиса Института промышленного менеджмента, экономики и торговли Санкт-Петербургского политехнического университета Петра Великого.
Галина Витальевна Михайлова - доцент, доцент Высшей школы внутренней и внешней торговли Института промышленного менеджмента, экономики и торговли Санкт-Петербургского политехнического университета Петра Великого.
Контактные данные для связи с авторами (Ильина О.В.): 191023, Санкт-Петербург, Новороссийская ул., д. 50 (Russia, St. Petersburg, Novorossiyskaya Str., 50). Тел.: 8 (812) 953-08-74. E-mail: ilina.olga@list.ru.
использования различных инструментов. Международная практика свидетельствует, что такие действия не остаются незамеченными и влекут за собой принятие другими государствами ответных мер. Но ведение «торговых войн» не может быть выгодно ни одному из государств и в целом международным отношениям.
Регулирование внешней торговли на двусторонней основе предполагает, что отношения по договорённости в том или ином направлении строятся на взаимных интересах, и для достижения наибольшей эффективности этих отношений государства используют конкретные методы их регулирования. Процессы развития международных отношений привели к необходимости создания различных интеграционных объединений, внутри которых формируются единые правила регулирования рынка товаров и услуг. Примером может служить практика внутри Европейского союза или процессы, происходящие в рамках Евразийского экономического союза.
Регулирование на многосторонней основе позволяет процессы интеграции и либерализации развивать значительно глубже. Именно это направление в настоящее время становится основным. Рассмотрим более подробно формирование процессов регулирования международного рынка товаров и услуг.
Политическая ситуация и развитие международных отношений, а также необходимость формирования нормативно-правовых актов по их регулированию стали очевидны ещё в середине XX века, а точнее - в конце Второй Мировой войны. На проведённой в 1944 году международной конференции Объединённых Наций по экономическому сотрудничеству были сформулированы принципы, главным из которых являлся принцип либерализации. Итогом конференции было создание международных институтов: Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития.
Однако этого было недостаточно, т.к. было необходимо документально оформить действие принципа либерализации в области международной торговли. Это был сложный и очень длительный процесс. Как такового единого решения принять не удавалось. Но в 1947 году было принято временно Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ-1947). В дальнейшем этот документ позволил гармонизировать нормативно-правовую основу международной торговли товарами, что привело к подписанию Генерального соглашения по тарифам и торговле в 1994 году в Марракеше. Этот документ стал основой для учреждения Всемирной торговой организации (ВТО) 15 апреля 1994 года. ВТО стала преемницей временного Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 года.
Необходимо отметить, что если в регулировании международной торговли товарами удавалось достигнуть каких-то договорённостей (пример - ГАТТ-1947), то в регулировании международной торговли услугами это не удавалось. Все международные отношения по продаже и предоставлению услуг строились на двусторонней основе или, в редких случаях, на региональной основе. Впервые общий документ в отношении услуг был принят в 1994 году - Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) в рамках уже создания Всемирной торговой организации. Рассмотрим более подробно этот документ. Можно сказать, что он весьма противоречив и включает параллельно как правила, так и множество исключений из них.
С одной стороны, ГАТС регулирует любые услуги, но как исключение - не регулирует услуги, предоставляемые органами государственной власти, которые, по сути, должны быть отнесены к некоммерческим услугам. Это означает, что необходимо разделять такие услуги - кто их оказывает, какие обязательства при этом берёт на себя оказывающая услугу сторона, а также учитывать другие нюансы. Можно привести и другой пример. Услуги по авиаперевозкам включают широкий спектр услуг -ремонт и обслуживание авиапарка, продажа и маркетинг услуг, продажа авиабилетов и др., которые регулируются ГАТС, но из этого документа выведены услуги по правам на воздушные перевозки. И таких противоречий достаточно много.
Международное право предполагает, что в документе должны быть даны определения понятий, являющихся основными. Анализируемый документ называется Генеральное соглашение по торговле услугами, но определения «услуга» в нём нет. Действительно, дать единое определение этому термину весьма сложно [3]. Но в документе есть другие широко применяемые термины, такие как «меры», «торговля услугами», «поставка услуг».
Если рассматривать «меры», то под ними понимаются любые действия, осуществляемые органами государственной законодательной и исполнительной власти, а также неправительственными органами, но имеющими на такие действия полномочия, которые могут оказать влияние на торговлю услугами. Есть обязательное условие - каждая сторона принимает на себя полную ответственность за со-
блюдение всех положений и обязуется предпринимать все необходимые действия по обеспечению этих положений на всех уровнях. Другими словами, принятие и обеспечение действия законов внутри государства не должно противоречить положениям ГАТС.
Включение определения термина «торговля услугами» позволило распространить многосторонние договорённости на область правового регулирования отдельных государств. А, значит, меры и инструменты, используемые государством при регулировании внутренней экономики, переходят на уровень международного права. Само понятие «торговля услугами» включает механизм международной купли-продажи через 4 основных способа [3]: трансграничная торговля; потребление за рубежом; коммерческое присутствие; перемещение физических лиц.
«Поставка услуг» конкретизирует понятие «торговля услугами» и включает всю цепочку от производства до доставки услуги, в том числе распределение, маркетинг и саму продажу. В силу специфики самой услуги, в отличие от международной торговли товарами, международная торговля услугами может осуществляться как с пересечением таможенной границы государства, так и в пределах территории государства, где услуга была произведена и потреблена иностранными юридическими или физическими лицами.
Структура ГАТС включает 6 разделов, 29 статей и приложения. Приложения касаются изъятий из обязательств; перемещения физических лиц, поставляющих услуги в соответствии с ГАТС, а также оказания отдельных видов услуг, в том числе финансовых (два приложения), авиатранспортных, услуг морского транспорта, телекоммуникационных (два приложения). С целью более активного воздействия на отдельные сферы услуг и регламентации отношений в этих сферах созданы специальные более узконаправленные международные организации, например, Международная организация гражданской авиации, Международная морская организация и др.
Принципы, на которых строится международный рынок услуг, такие же, как и в торговле товарами. Основными являются: принцип предоставления режима наибольшего благоприятствования, принцип предоставления национального режима и принцип транспарентности. Однако, в связи с особенностями услуг, действие этих принципов проявляется несколько по-другому, и эти проявления выступают как обязательства государств по их выполнению. Все обязательства делятся на две группы: общие и специфические.
Общие обязательства должны применяться по всем ввозимым услугам. Из перечисленных принципов ВТО в рамках ГАТС обязательными для всех членов являются режим наибольшего благоприятствования и транспарентность. Специфические обязательства, во-первых, фиксируются в Перечнях стран, и, во-вторых, применяются только к тем отдельным видам услуг, которые правительство госу-дарства-члена ВТО согласилось включить в такой Перечень. Специфические обязательства строятся на принципе доступа на рынок и национальном режиме.
Рассмотрим более подробно действие общих обязательств в рамках ГАТС. Основополагающим обязательством является предоставление режима наибольшего благоприятствования. В международной торговле услугами это означает, что в отношении любой меры, включённой в компетенцию и прописанной в ГАТС, каждый член ВТО обязан немедленно и безоговорочно предоставить для услуг и производителей и поставщиков услуг любого другого члена ВТО режим, не менее благоприятный, чем тот, который этот член ВТО предоставляет для аналогичных услуг или производителей или поставщиков услуг любого другого государства-члена ВТО. Этот принцип обязателен для государств-членов ВТО и, соответственно, подписавших Генеральное соглашение по торговле услугами.
Практика международной торговли услугами свидетельствует, что не все государства-члены ВТО могут немедленно и безоговорочно следовать этому принципу. И для этого случая в рамках ГАТС сделано исключение, в соответствии с которым государство-член ВТО имеет право сохранить меры, нарушающие принцип режима наибольшего благоприятствования в конкретном секторе услуг для производителей и поставщиков этих услуг из других государств-членов ВТО. Однако такое исключение может действовать не более 10 лет, по истечении которых оно должно быть либо отменено, либо либерализовано.
Сама процедура освобождения от обязательств прописана и заключается в том, что отдельно от Перечня обязательств государств-участников ГАТС оформляется отдельный Список изъятий, в котором чётко указаны следующие сведения: конкретный сектор услуг; конкретная мера, не соответствующая действию режима наибольшего благоприятствования; государство или несколько государств,
на которые распространяется действие этого освобождения; срок действия; причины, по которым это конкретное освобождение выведено из общего Перечня обязательств.
Важнейшее обязательство ВТО в рамках ГАТС - транспарентность. Действие этого обязательства (принципа) аналогично действию его в рамках ГАТТ - «прозрачность» законодательства по норма-тивно-правовому регулированию бизнеса. Государство-член ВТО обязано публиковать все законы и подзаконные акты, содержащие нормы права, регулирующие правоотношения, в данном случае в сфере услуг. В общих обязательствах достаточно много места уделено взаимоотношениям в сфере международных услуг между развитыми государствами и развивающимися и наименее развитыми государствами. Необходимость более подробного изложения положения о расширении участия этих категорий государств свидетельствует, прежде всего, о признании существования такой проблемы именно в сфере услуг.
Развитые государства обязаны оказывать менее развитым эффективное содействие в развитии сферы услуг, в частности, посредством реализации конкретных мер по обеспечению беспрепятственного доступа на свои рынки. Эти меры могут выступать в различных формах: доступ к технологиям, либерализация выхода на рынок конкретных услуг, способов поставки услуг и др. Развитые государства обязаны более детально соблюдать принцип транспарентности в отношении развивающихся и наименее развитых государств.
В ГАТС упоминается возможность экономической интеграции государств в объединения или союзы при определённых условиях. Во-первых, все действия в рамках объединения или союза будут направлены на либерализацию рынка услуг. Во-вторых, соглашения в рамках объединения или союза должны затрагивать значительное количество как отдельных секторов услуг, так и конкретных услуг. В-третьих, не допустима дискриминация сторон, подписавших соглашение в рамках объединения или союза. В-четвёртых, подписанное соглашение в рамках объединения или союза не должно приводить к увеличению запретительных или ограничительных барьеров в торговле услугами с другими государствами - не членами. Таким образом, важное значение придаётся вопросам внутреннего регулирования рынка услуг, как отдельными государствами, так и объединениями или союзами.
Общее обязательство в рамках ГАТС требует разумного, независимого и объективного применения нормативно-правовых актов в сфере регулирования рынка услуг в тех секторах, где государствами приняты обязательства по либерализации. Конечная цель этого - добиться, чтобы производители и поставщики услуг, как национальные, так и иностранные, имели равные права и обязанности. С нашей точки зрения, в общих обязательствах весьма интересен подход к регулированию вопросов признания дипломов, лицензий, сертификатов, квалификаций и других документов. В соответствии с ГАТС от государств-членов ВТО не требуется признания документов о профессиональной квалификации, полученных в других государствах-членах и вообще каких-либо стандартов в этом направлении. В ст. VII ГАТС сказано, что государства-члены ВТО могут «признавать полученное образование или приобретённый опыт, выполненные требования, а также лицензии и сертификаты, выданные в определённой стране» [1].
Термин «определённая страна» означает, что это касается не всех государств-членов, а значит, имеет место нарушение режима наибольшего благоприятствования. Но введение такого положения отражает практику, складывающуюся в вопросах регулирования в области стандартов, выдачи разрешений, процессов лицензирования и сертификации производителей и продавцов услуг. В рамках ГАТС предлагаются возможные пути признания документов. Это - гармонизация, двусторонние соглашения между государствами, признание в одностороннем порядке. Однако, выдвигаемые требования, независимо от выбранного пути, это недискриминация и избежание скрытых ограничений. В современном мире расширяющихся возможностей необходима разработка единых критериев, согласованных в многостороннем порядке и желательно как на международном уровне, так и на уровне неправительственных структур.
Дальнейший анализ общих обязательств в ГАТС позволяет сделать вывод, что в рамках ВТО допускаются монополия и исключительность производителей и поставщиков услуг, но при этом они не должны нарушать специфические обязательства и режим наибольшего благоприятствования в государствах-членах ВТО. Любое государство-член ВТО обязано обеспечить в случае выхода на внешний рынок своего производителя или продавца услуг - монополиста, чтобы такой выход не сопровождался злоупотреблениями и не наносил ущерба. Но это касается не только монополистов, но и исключи-
тельных поставщиков услуг. Иными словами, здесь речь идёт о естественных монополиях. При этом действия исключительного поставщика услуг возможны в двух направлениях: во-первых, он формально, но чаще всего фактически, передаёт полномочия или учреждает незначительное количество поставщиков; во-вторых, ограничивает конкуренцию среди таких поставщиков на территории своего государства.
Рынок допускает, что конкуренция может носить как добросовестный, так и недобросовестный характер. Поэтому ГАТС обязывает государства-члены ВТО проводить консультации в целях устранения недобросовестной практики в сфере услуг, а также строить отношения и организовывать сотрудничество, обмениваясь неконфиденциальной информацией. Положения ГАТС запрещают государствам-членам ВТО применять ограничения в отношении международных переводов и платежей по текущим операциям, но опять с исключением - можно вводить ограничения с целью защиты платёжного баланса государства.
Необходимо отметить, что в общих обязательствах ГАТС обозначены такие направления как чрезвычайные меры, субсидии и правительственные закупки. Но именно как направления, без конкретных согласований и проработки. Это означает, что процесс регулирования отдельных видов услуг должен продолжаться и корректироваться в соответствии с практикой.
ГАТС, как соглашение, в значительной степени сформировалось на основе практики международной торговли услугами. Неоднократно подчёркивалась неоднозначность категории «услуга», что нашло отражение в документе как исключения из обязательств. Можно сразу сделать оговорку, что все ограничения, как таковые, не имеют прямого влияния на международную торговлю услугами, а это влияние - косвенное. Исключения носят неоднородный характер и поэтому их разделяют на два направления: исключения общего характера; исключения по соображениям безопасности.
Первое направление представлено мерами, необходимыми для защиты: общественной морали и поддержания общественного порядка в государстве; жизни и здоровья людей, животных, растений; вмешательства в частную жизнь; конфиденциальных сведений разного рода. К исключениям общего характера отнесена обязательная практика выполнения соглашений об избежании двойного налогообложения, а также условие обеспечения справедливого и недискриминационного налогообложения в отношении производителей и продавцов услуг из других государств-членов ВТО. Допущение применения исключений общего характера обязывает государства, чтобы их использование не носило скрытого характера и не приводило к односторонней дискриминации других государств.
Второе направление - это исключения по соображениям безопасности. Основная их цель - обеспечение безопасности любого государства. Поэтому вся информация, которую государство посчитает необходимой скрыть от других государств-членов ВТО с целью защиты своих существенных интересов, и любые действия, направленные на эти же цели, допустимы. Сюда, как правило, относят меры в отношении услуг, связанных с товарами двойного назначения и расщепляющимися материалами, действия в чрезвычайных обстоятельствах и во время войны и т.п. Таким образом, защита национальных интересов государства, с одной стороны, обоснована, с другой стороны, даёт возможность самому государству решить вопрос о степени правомерности своих действий.
Перейдём к рассмотрению группы специфических обязательств в рамках ГАТС. Как уже отмечалось, к важнейшим принципам ВТО относится предоставление национального режима. Но, если в ГАТТ этот принцип применяется как один из основополагающих, то в ГАТС он отнесён к группе специфических обязательств. Сочетание двух обязательств - по доступу на рынок и предоставлению национального режима - становится необходимым условием эффективного развития международного рынка услуг. ГАТС предлагает государствам-членам ВТО разрешать проблемы посредством проведения переговоров. Ведь только добрая воля сторон позволяет устранить отсутствие единых закреплённых международных правил ведения бизнеса в сфере услуг. На наш взгляд, действие обязательства национального режима надо ставить после рассмотрения обязательств по доступу на рынок и именно в таком порядке.
Как уже отмечалось, в ГАТС включены не все определения ключевых категорий, так определения «доступ на рынок» нет. Под ним понимается ряд мер, которые в совокупности позволяют регулировать и влиять на возможность предоставления услуг. Это обстоятельство ещё более жёстко закрепляет за государством гарантию доступа на рынок. Это проявляется в том, что оно берёт на себя обязательства не применять в отношении как самих услуг, так и их производителей и поставщиков, более жёст-
кий режим, чем тот, который принят и подписан государством в списке специфических обязательств. На практике действие этого обязательства означает, что государство не может применять ни одно из конкретных ограничений, но при условии, что иное не оговорено государством в Перечне.
Эти конкретные ограничения связаны с: введением количественных квот в отношении производителей и поставщиков услуг, монополистов и исключительных поставщиков; введением квот на объёмы продаж по конкретному виду услуг; введением квот на общее число операций с услугами; введение любых квот в отношении физических лиц, либо занятых в конкретном секторе услуг, либо тех, кого производитель или поставщик услуг может нанять для выполнения поставки конкретной услуги; законодательным закреплением требований к юридическим лицам - производителям или поставщикам услуг; законодательного закрепления ограничений по доле участия иностранного капитала в уставном капитале отечественных компаний.
Действия специфических обязательств, в соответствии с общим принципом национального режима, на международном рынке услуг по сравнению с международным рынком товаров имеет очень важную экономическую особенность. Если ГАТТ провозглашает основным направлением таможенно-тарифные методы регулирования, что проявляется во взимании таможенных пошлин при импорте товаров, то в соответствии с ГАТС таможенный тариф при импорте услуг не применяется. Регулирование международного рынка услуг осуществляется посредством нормативных актов. Именно по этой причине введение в ГАТС национального режима носит не безусловный характер, а даёт право применить его лишь в тех секторах услуг, а иногда и квот, в отношении которых государства-члены ВТО приняли на себя соответствующие обязательства. В противном случае, производители или поставщики услуг отдельно взятого государства могут потерять всякую защиту от проникновения на свой рынок производителей или поставщиков других государств. Специфика международного рынка услуг практически исключает свободу торговли [4].
В секторах, содержащихся в Перечне и на оговорённых в нём требованиях и условиях, производители и поставщики услуг каждого государства-члена ВТО приравнены, т.е. меры, касающиеся производства и поставки услуг, одинаковы. Таким образом, принцип национального режима в рамках ГАТС предоставляется непосредственно услуге или её производителю или поставщику. В Перечнях государств-членов ВТО в рамках ГАТС определяется степень доступа на рынок и национального режима. Как правило, в Перечнях дана разбивка по секторам услуг и способам их поставки, специфические обязательства должны выполняться в соответствии с ними.
ГАТС даёт право каждому государству, претендующему на вступление в ВТО, выдвигать более льготные условия для своих производителей или поставщиков услуг, но эти условия не должны ухудшать возможность честно конкурировать с производителями или поставщиками услуг государств-членов ВТО. В соответствии с ГАТС при принятии на себя специфических обязательств госу-дарство-член ВТО имеет право устанавливать или ограничивать число лиц, оказывающих конкретный вид услуг, определять условия и требования по процедурам доступа на свой внутренний рынок в конкретных секторах услуг.
Таким образом, специфические обязательства фиксируются в Перечнях обязательств, содержащих конкретные обязательства в конкретных секторах услуг. Если в Перечне специфических обязательств нет какого-либо конкретного сектора услуг, это означает, что правительство этого государства-члена ВТО не берёт на себя обязательства именно в этом секторе предоставить режим доступа на свой рынок и национального режима. Перечень специфических обязательств прилагается к ГАТС и является его неотъемлемой частью. ГАТС предусматривает право государства-члена ВТО изменить свой Перечень специфических обязательств, но эти изменения не должны каким-либо образом ущемить интересы другого государства-члена ВТО, в противном случае оно вправе потребовать компенсацию своих не только потерь, но и упущенной выгоды. Желательно, чтобы такие спорные вопросы решались в процессе переговоров, в исключительных случаях - в арбитражном суде.
Проведённый анализ ГАТС и закреплённых общих и специфических обязательств по услугам государств-членов ВТО позволил нам выделить неоднозначность отдельных положений и их применения в практике международной торговли. Такой анализ необходим, прежде всего, в связи с процессами формирования нормативно-правовой базы по услугам в рамках Евразийского экономического союза.
ЛИТЕРАТУРА
1. Генеральное соглашение по торговле услугами (TATC/GATS). Марракеш, 1994.
2. Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ/GATT). Марракеш, 1994.
3. Евграфов A.A., Ильина О.В., Михайлова Г.В. Услуги во внешнеэкономической деятельности: экономическая природа, тенденции роста и проблемы развития // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2017. № 1-2 (103). С. 38-44.
4. Ильина О.В., Михайлова Г.В. Принципы международного экономического права как инструмент регулирования международной торговли // Наука Красноярья. 2016. № 6 (39). С. 112-127.
