CC BY
89
А. А. Насонов,
кандидат юридических наук
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В КОНТЕКСТЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С КОМПЕТЕНТНЫМИ ОРГАНАМИ
ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ
EATURES OF THE IMPLEMENTATION OF PROSECUTORIAL SUPERVISION IN THE CONTEXT OF INTERACTION
OF PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION
WITH THE COMPETENT AUTHORITIES OF FOREIGN STATES
В статье обосновывается, что прокурорская деятельность, осуществляемая в ходе международного сотрудничества, затрагивающего уголовное судопроизводство, носит надзорный характер. Прокурорский надзор в указанной сфере реализуется с помощью обвинения и уголовного преследования, которые существуют наряду с функцией защиты, осуществляемой лицом, запрашиваемым к выдаче, его защитником и законным представителем. Большая часть предмета прокурорского надзора, реализуемого при взаимодействии прокуратуры Российской Федерации с компетентными органами иностранных государств, отводится соблюдению прав и свобод человека и гражданина, порядка проведения процедур, реализуемых в рамках международного сотрудничества, а также законности решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия в связи с необходимостью выполнения Российской Федерацией международных обязательств.
In article it is proved that the public prosecutor's activity which is carried out during the international cooperation, mentioning criminal legal proceedings, has supervising character. Public prosecutor's supervision in the specified sphere is realised by means of charge and criminal prosecution which exist along with function of the protection which are carried out by the person, requested to delivery for criminal prosecution or sentence execution, its defender and the lawful representative. The most part of a subject of the public prosecutor's supervision realised at interaction of Office of Public Prosecutor of the Russian Federation with competent bodies of the foreign states, is taken away to observance of the rights and freedom of the person and the citizen, an order of carrying out of the procedures realised within the limits of the international cooperation, and also legality of the decisions accepted by bodies of inquiry and preliminary investigation in connection with necessity of performance by the Russian Federation of the international obligations.
Взаимодействие прокуратуры Российской Федерации с компетентными органами иностранных государств предопределено необходимостью международного правового сотрудничества в борьбе с преступностью. Указанное направление международного правового сотрудничества вклю-
чает в себя различные векторы, наиболее типичным из которых является выдача лица для уголовного преследования. Реализация этого и других векторов международного правового сотрудничества была бы затруднительной без участия прокуратуры Российской Федерации. Это побуждает
российского законодателя предусматривать в правовых актах полномочия прокуратуры Российской Федерации по взаимодействию с компетентными органами иностранных государств. Согласно п. 1.1.3.1 указания Генпрокуратуры России от 16.01.2020 № 23/35 осуществление взаимодействия с компетентными органами иностранных государств, международными органами и организациями в целях обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации по вопросам оказания правовой помощи в сфере уголовного судопроизводства относится к обязанности Главного управления международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Именно оно обязано обеспечить контроль (при необходимости во взаимодействии с другими подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации) за своевременностью и полнотой исполнения иностранных запросов о правовой помощи [1].
Полномочия прокуратуры Российской Федерации по взаимодействию ее с компетентными органами иностранных государств реализуются в ходе прокурорской деятельности. Необходимо выяснить, можно ли такую деятельность считать прокурорским надзором? В литературе на этот счет существуют различные мнения.
А. В. Победкин и В. Н. Яшин в комментариях к ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечают, что, хотя международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации является ненадзорным направлением ее деятельности, оно «является необходимым условием эффективного осуществления отечественной прокуратурой надзорных и иных полномочий» [2].
С. П. Щерба и К. К. Клевцов, анализируя указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации, действовавшие на момент проведения исследования [3, 4], приходят к выводу о том, что «органы прокуратуры при осуществлении международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства реализуют функцию надзора за исполнением законов» [5. — С. 302].
Похожей позиции придерживается и Е. В. Бар-калова, которая утверждает следующее: «На органы прокуратуры Российской Федерации возлагается осуществление надзора за соблюдением международных договоров, ратифицированных в установленном законом порядке, и законодательства Российской Федерации в сфере уголовного судопроизводства, в том числе при подготовке органами предварительного следствия и дознания запросов о правовой помощи по уголовным делам, их направлении в компетентные органы иностранных государств, исполнении запросов иностранных государств на территории
Российской Федерации, надзора за соблюдением прав и свобод граждан» [6].
Правильность такой оценки подтверждается и указаниями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которые действуют в настоящее время. Так, согласно п. 1.7 указания Генпрокуратуры России от 05.03.2018 № 116/35 «главному управлению международно-правового сотрудничества, как и ранее, поручается проводить проверку поступивших документов на соответствие требованиям международных договоров и законодательства Российской Федерации, выяснять наличие препятствий к исполнению запросов в целях обеспечения принятия законных и обоснованных решений; контролировать соблюдение органами прокуратуры Российской Федерации международных договоров, законодательства Российской Федерации и указания Генпрокуратуры России при проведении экстрадиционных проверок» [7].
Указание Генпрокуратуры России от 16.01.2020 № 23/35 также позволяет сделать вывод о том, что деятельность прокуратуры в сфере международного сотрудничества носит надзорный характер. Например, согласно п. 1.2.2 упомянутого указания на Главное управление международно-правового сотрудничества возлагается обязанность проверять на соответствие международным договорам и законодательству Российской Федерации иностранные запросы об осуществлении уголовного преследования или о возбуждении уголовного дела [1].
Прокурорский надзор в сфере международного сотрудничества особенен тем, что, во-первых, он получает широкое распространение в отношениях между вышестоящим прокурором и нижестоящим прокурором. Как верно отмечают С. П. Щерба и К. К. Клевцов, работники Главного управления международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации осуществляют координирующую функцию и надзор за соблюдением нижестоящими прокурорами национального законодательства [5. — С. 303]. Во-вторых, прокурорский надзор в сфере международного сотрудничества предполагает не только оценку деятельности российских правоохранительных органов с точки зрения соблюдения ими законности. В ходе указанного вида прокурорского надзора осуществляется также оценка документов, поступивших от иностранных правоохранительных органов. Речь идет о запросах, с которыми обращаются компетентные иностранные органы, и прежде всего о запросах, содержащих просьбу о выдаче лица для уголовного преследования. Указанные запросы проходят своего рода экспертизу на предмет соответствия их российскому законодательству, международным соглашениям и даже зарубежному законодательству. Конечно же, объем экспертной работы с зарубежным законода-
тельством по сравнению с объемом аналогичной работы с национальным законодательством невысок. Однако проверка соответствия поступившего от иностранного государства запроса зарубежному законодательству необходима. К этому выводу нетрудно прийти, анализируя ч. 1 ст. 462 УПК РФ, согласно которой Российская Федерация выдает лицо для уголовного преследования или исполнения приговора за деяния, которые являются уголовно наказуемыми по уголовному закону Российской Федерации и законам иностранного государства, направившего запрос о выдаче лица (курсив наш. — А. Н.). Установление принадлежности деяния к уголовно наказуемому по законам иностранного государства, направившего запрос о выдаче, наряду с установлением других обстоятельств обеспечивает законность решения, выносимого Генеральным прокурором РФ по поступившему запросу. Вот почему в ходе экстрадици-онной проверки иностранному государству, обратившемуся с просьбой о выдаче лица, направляются запросы на предоставление заверенной выписки из Уголовного кодекса о тяжести преступлений и сроках давности [8].
Кроме того, без установления в судебном заседании факта принадлежности деяния, в котором обвиняется запрашиваемое лицо, к уголовно наказуемому по уголовному закону и иностранного государства, обратившегося с запросом о выдаче, и Российской Федерации, впрочем, как и без установления того обстоятельства, что санкция уголовного закона за его совершение предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок свыше одного года, невозможно вынесение определения по жалобам на решения о выдаче, о чем свидетельствует изучение соответствующей судебной практики [9].
Однако надзор, по мнению С. П. Щербы и К. К. Клевцова, это не единственный сегмент в прокурорской деятельности, осуществляемой в рамках международного сотрудничества. Другим таким сегментом является уголовное преследование, которое производно от функции надзора. Такая обусловленность вполне объясняется тем, что реализация уголовного преследования подчинена достижению единой цели — соблюдению законности [5. — С. 304].
Опираясь на приведенную точку зрения, предлагаем следующее видение уголовно-процессуальных функций прокурора в сфере международного сотрудничества. Изначально следует акцентировать внимание на том, что прокурор как участник уголовного судопроизводства в рассматриваемой сфере представлен прежде всего Генеральным прокурором РФ. Именно он принимает ключевые решения в рамках производств, относящихся к сфере международного сотрудничества. И его
полномочия на этот счет закреплены в УПК РФ. Особенно характерно это для экстрадиционного производства, в котором Генеральный прокурор РФ принимает решение о выдаче лица для уголовного преследования или исполнения приговора (ч. 4 ст. 462 УПК РФ). В связи со сказанным обращает на себя внимание мнение о том, что «Генеральная прокуратура РФ, оказывая правовую помощь в ходе международного сотрудничества по уголовным делам в целях содействия компетентным органам и должностным лицам иностранного государства при расследовании преступления», не является субъектом уголовного процесса, поскольку не наделена процессуальными полномочиями [10. — С. 215—216]. Если учесть, что Генеральную прокуратуру РФ представляет Генеральный прокурор РФ, являющийся ее должностным лицом, то отрицать наличие у данного лица процессуального статуса в сфере международного сотрудничества будет не вполне обоснованно по следующим причинам. Во-первых, его полномочия предусмотрены в УПК РФ (например, ч.ч. 4— 7 ст. 462 УПК РФ). Во-вторых, согласно п. 31 ст. 5 УПК РФ прокурор в значении участника уголовного судопроизводства понимается в том числе и как Генеральный прокурор РФ.
Сказанное свидетельствует в пользу того, что Генеральный прокурор РФ как один из участников уголовного судопроизводства наделен процессуальными полномочиями, позволяющими ему осуществлять надзор в соответствующей сфере. Указанный надзор реализуется через основную уголовно-процессуальную функцию — функцию обвинения. Носителем ее в том числе является и прокурор, что следует как из правила, закрепленного в п. 47 ст. 5 УПК РФ, так и из содержания главы 6 УПК РФ. Несмотря на то, что обвинение в рамках отдельных производств, формирующих международное сотрудничество, лицу не предъявляется (например, при выдаче иностранному государству лица для уголовного преследования), процессуальная деятельность прокурора в таких производствах, несомненно, содействует обвинительной деятельности, осуществляемой в отношении данного лица со стороны компетентных органов иностранных государств. Именно этому вектору соответствуют и решения, принимаемые прокурором: избрание в качестве меры пресечения домашнего ареста или заключения под стражу (ч. 2 ст. 466 УПК РФ); выдача лица для уголовного преследования (ч. 4 ст. 462 УПК РФ). Эти же решения одновременно способствуют и уголовному преследованию, осуществляемому компетентными органами иностранных государств. Следовательно, так же, как и в досудебном производстве, прокурор в области международного сотрудничества осуществляет
надзор с помощью функции обвинения, реализация которой немыслима без уголовного преследования. Правда, и обвинение, и уголовное преследование в сфере международного сотрудничества носят опосредованный характер, поскольку их существование во многом обусловлено аналогичной деятельностью компетентных органов иностранных государств, осуществляемой в рамках зарубежного уголовного процесса. Тем не менее применительно к российскому уголовному судопроизводству, осуществляемому в рамках международного сотрудничества, указанные виды деятельности (обвинение и уголовное преследование) даже в опосредованном варианте порождают в качестве своего антипода защитительную деятельность со стороны лица, запрашиваемого к выдаче, его защитника, законного представителя [11]. Обвинение и защита в производствах, охватываемых международным сотрудничеством в уголовном процессе, так же, как и в производствах по уголовным делам, существуют параллельно. При этом носителем функции обвинения остается прокурор. Это не только не мешает ему
реализовывать надзор в уголовном судопроизводстве, но и, наоборот, способствует.
Итак, деятельность, осуществляемая прокуратурой в ходе ее взаимодействия с компетентными органами иностранных государств, безусловно, содержит надзорные составляющие. Прокурорский надзор в рассматриваемом аспекте осуществляется за исполнением международных договоров, национального законодательства и отчасти законодательства иностранного государства, обратившегося с запросом. Именно в этом контексте формируется и предмет прокурорского надзора, реализуемого при взаимодействии прокуратуры Российской Федерации с компетентными органами иностранных государств. Большая часть указанного предмета отводится соблюдению прав и свобод человека и гражданина, законности решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия в связи с необходимостью выполнения Российской Федерацией международных обязательств.
ЛИТЕРАТУРА
1. О порядке организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам : указание Генпрокуратуры России от 16 января 2020 г. № 23/35 // Законность. — 2020. — № 2.
2. Победкин А. В., Яшин В. Н. Международное сотрудничество : научно-практический комментарий к ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс», 2006.
3. О порядке рассмотрения и исполнения в органах прокуратуры Российской Федерации поручений об осуществлении уголовного преследования, запросов о правовой помощи или о возбуждении уголовного дела, поступивших от компетентных органов иностранных государств : указание Генпрокуратуры РФ от 12 марта 2009 г. № 68/35 // СПС «КонсультантПлюс». — Утратило силу.
4. О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговора и передачи лиц, совершивших общественно опасные деяния, для проведения принудительного лечения : указание Генпрокуратуры РФ от 18 октября 2008 г. № 212/35 (ред. от 22 апреля 2011) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Клевцов К. К., Щерба С. П. Функции прокурора при осуществлении международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства // Библиотека криминалиста : научный журнал. — 2018. — № 1. — С. 302.
6. Баркалова Е. В. Международное сотрудничество органов прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства : учебно-методическое пособие. — СПб. : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. — С. 35—36.
7. О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для уголовного преследования или исполнения приговора : указание Генпрокуратуры России от 05 марта 2018 г. № 116/35 // Законность. — 2018. — № 4.
8. Насонов А. А. Реализация в уголовном процессе России права на защиту лица при выдаче для уголовного преследования : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09. — Воронеж, 2018. — 28 с.
9. Апелляционное постановление Московского городского суда от 25 января 2017 (дело 10-1027/17) [Электронный ресурс]. — URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?r (дата обращения: 29.07. 2020).
10. Фадеев П. В. Теоретические основы правовой помощи участникам уголовного судопроизводства : монография / под ред. проф. О. А. Зайцева. — М. : Юрлитинформ, 2014. — 278 с.
11. Насонов А. А. Признаки, характеризующие лицо, запрашиваемое к выдаче для уголовного преследования, как участника уголовного судопроизводства // Уголовно-процессуальная охрана прав и законных интересов несовершеннолетних. — 2017. — № 1 (4). — С. 82—88.
REFERENCES
1. O poryadke organizatsii rabotyi organov prokuraturyi Rossiyskoy Federatsii po voprosam okazaniya pravovoy pomoschi po ugolovnyim delam : ukazanie Genprokuraturyi Rossii ot 16 yanvarya 2020 g. # 23/35 // Zakonnost. — 2020. — # 2.
2. Pobedkin A. V., Yashin V. N. Mezhdunarodnoe sotrudnichestvo : nauchno-prakticheskiy kommentariy k st. 2 Federalnogo zakona «O prokurature Rossiyskoy Federatsii» // SPS «KonsultantPlyus», 2006.
3. O poryadke rassmotreniya i ispolneniya v or-ganah prokuraturyi Rossiyskoy Federatsii porucheniy ob osuschestvlenii ugolovnogo presledovaniya, zapro-sov o pravovoy pomoschi ili o vozbuzhdenii ugolov-nogo dela, postupivshih ot kompetentnyih organov inostrannyih gosudarstv : ukazanie Genproku-raturyi RF ot 12 marta 2009 g. # 68/35 // SPS «Kon-sultantPlyus». — Utratilo silu.
4. O poryadke rabotyi organov prokuraturyi Ros-siyskoy Federatsii po voprosam vyidachi lits dlya pri-vlecheniya k ugolovnoy otvetstvennosti ili ispolneniya prigovora i peredachi lits, sovershivshih obschestvenno opasnyie deyaniya, dlya provedeniya prinuditelnogo lecheniya : ukazanie Genprokuraturyi RF ot 18 ok-tyabrya 2008 g. # 212/35 (red. ot 22 aprelya 2011) // SPS «KonsultantPlyus».
5. Klevtsov K. K., Scherba S. P. Funktsii proku-rora pri osuschestvlenii mezhdunarodnogo sotrud-nichestva v sfere ugolovnogo sudoproizvodstva // Biblioteka kriminalista : nauchnyiy zhurnal. — 2018. — # 1. — S. 302.
6. Barkalova E. V. Mezhdunarodnoe sotrudnich-estvo organov prokuraturyi v sfere ugolovnogo sudo-proizvodstva : uchebno-metodicheskoe posobie. — SPb. : Sankt-Peterburgskiy yuridicheskiy institut (filial) Universiteta prokuraturyi Rossiyskoy Federatsii, 2018. — S. 35—36.
7. O poryadke rabotyi organov prokuraturyi Ros-siyskoy Federatsii po voprosam vyidachi lits dlya ugolovnogo presledovaniya ili ispolneniya prigovora : ukazanie Genprokuraturyi Rossii ot 05 marta 2018 g. # 116/35 // Zakonnost. — 2018. — # 4.
8. Nasonov A. A. Realizatsiya v ugolovnom protsesse Rossii prava na zaschitu litsa pri vyidache dlya ugolovnogo presledovaniya : dis. ... kand. yurid. nauk : 12.00.09. — Voronezh, 2018. — 28 s.
9. Apellyatsionnoe postanovlenie Moskovskogo go-rodskogo suda ot 25 yanvarya 2017 (delo 10-1027/17) [Elektronnyiy resurs]. — URL: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?r (data obrascheniya: 29.07. 2020).
10. Fadeev P. V. Teoreticheskie osnovyi pravovoy pomoschi uchastnikam ugolovnogo sudoproizvodstva : monografiya / pod red. prof. O. A. Zaytseva. — M. : Yurlitinform, 2014. — 278 s.
11. Nasonov A. A. Priznaki, harakterizuyuschie litso, zaprashivaemoe k vyidache dlya ugolovnogo presledovaniya, kak uchastnika ugolovnogo sudo-proizvodstva // Ugolovno-protsessualnaya ohrana prav i zakonnyih interesov nesovershennoletnih. — 2017. — # 1 (4). — S. 82—88.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Насонов Александр Александрович. Старший преподаватель кафедры уголовного права и криминологии. Кандидат юридических наук.
Воронежский институт МВД России. E-mail: [email protected]
Россия, 394065, г. Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-53-47.
Nasonov Alexander Alexandrovich. Senior lecturer of the chair of Criminal Law and Criminology. PhD in Law. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: [email protected]
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-53-47.
Ключевые слова: прокурор; обвинение; защита; уголовное преследование; лицо, запрашиваемое к выдаче; прокурорский надзор; компетентные органы иностранных государств.
Key words: prosecutor; prosecution; defense; criminal prosecution; person requested for extradition; prosecutor's supervision; competent authorities of foreign states.
УДК 343.1
