CC BY
17
О
(N
УДК 332.142(571.6) ББК 65.04
О.В. Сидоренко
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНОГО ПОДХОДА КАК МЕТОДА СЕЛЕКТИВНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ОТНОШЕНИИ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РОССИИ
Показано, что особенностью реализации программного подхода в отношении Дальнего Востока России является преобладание экзогенных инструментов селективной региональной политики.
Ключевые слова: программный подход, эндогенные и экзогенные инструменты селективной региональной политики.
O.V. Sidorenko
PECULIARITIES OF APPLYING PROGRAM APPROACH AS METHOD OF SELECTIVE REGIONAL POLICY IN THE RUSSIAN FAR EAST
ssi
Zsl
Д s =
g|p
H5i
НА
Ой"
%<s ^ 1
1
^ П £
S V I
8s! ИН 25 о
СнО!
£мц
МО I £И4
нее
«
н
н
о
н
PQ
со
Н
The article demonstrates that the program approach applied in the Russian Far East is characterized by outnumbering exogenous instruments used in the selective regional policy.
Keywords: program approach, endogenous and exogenous instruments of selective regional policy.
История реализации программного подхода в отношении дальневосточных территорий России насчитывает более 100 лет, с периода «государственной колонизации Дальнего Востока» и реализации плана развития Приамурского края Витте-Столыпина. Программа П.А. Столыпина, предусматривавшая аграрное переселение крестьян, и программа С.Ю. Витте, содержавшая идею строительства Транссибирской магистрали, полностью финансировались государством и, по оценке Института экономических исследований ДВО РАН, были успешно реализованы [2, с. 19].
Меры правительства были направлены на стимулирование как эндогенного развития территории (налоговые и земельные льготы для переселенцев), так и экзогенного (субсидии на снижение транспортных тарифов, государственное инвестирование в инфраструктурные объекты) (табл.). При этом основной целью избирательного воздействия государства на развитие Дальнего Востока являлось создание военно-стратегической базы страны на Тихом океане.
Наибольшее развитие программный подход получил в советский период. Он являлся основным методом селективной региональной политики, направленным на стимулирование освоения и развития дальневосточных территорий.
Первым программным документом этого периода в отношении Дальнего Востока России можно считать постановление Политбюро ЦК ВКП(б) 1930 г., основной целью которого являлось создание экономической базы армии и флота; по объемам инвестирования оно было перевыполнено на 30%.
Концепция селективной региональной политики по отношению к дальневосточным территориям, обозначенная в начале 1930 г. в постановлениях правительства (постановление ВЦИК и постановление
© О.В. Сидоренко, 2011
«К1
2нё ЯЧ г
МнИ
нйе
«31
Ен^ І
ой-
^ 1
1
^ Л £ ё§|
« VI
8Н! й§ о
ул* ЕнО а
£мц
МО I £И4
Н®Є
И
н
н
о
н
м
со
Н
Политбюро ЦК ВКП(б) об экономическом развитии Дальнего Востока), просуществовала более 60 лет — до конца существования советского государства.
Инструменты селективной региональной политики государства, применяемые в рамках программно-целевого подхода в отношении Дальнего Востока России
Инструменты селективной региональной политики План Витте- Столы- пина Постанов-ление 1930 г. Постанов-ление 1967 г. Постанов-ление 1972 г. Программа 1987 г. Программа «Дальний Восток и Забайкалье»
I II и III IV
Инструменты, стимулирующие экзогенное развитие региона
Государственное инвестирование в развитие производственной и социальной инфраструктуры X X X X X х х х
Государственные инвестиции в строительство промышленных объектов оборонного и гражданского назначения X X X X
Государственное инвестирование в освоение месторождений природных ресурсов X X X X х х
Государственный заказ X X X X х
Государственные субсидии на компенсацию транспортных тарифов, повышенной заработной платы, повышенные затраты на электро- и тепловую энергию X X X X X х
Инструменты, стимулирующие эндогенное развитие региона
Налоговые льготы X
Земельные льготы X
Создание технополисов х х
Создание особых экономических зон х
Примечание. х — применение данного инструмента предполагалось в рамках данного программного документа; программа 1987 г. — Долговременная государственная программа комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 г.; программа «Дальний Восток и Забайкалье» — Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, в том числе: I — вариант программы на период 1996-2005 гг. (дата утверждения — 1996 г.), II и III — варианты программы на период до 2010 г. (даты утверждения — 2002 и 2006 гг. соответственно), IV — вариант программы на период до 2013 г. (дата утверждения — 2007 г.).
Государство в советский период использовало инструменты селективной политики, направленные преимущественно на стимулирование экзогенного типа регионального развития дальневосточных территорий, т.е. преимущественно за счет внешних источников: государственное инвестирование, субсидирование, государственный заказ.
О
«К1
2нё Яч >
МнЗ|
нйе
«31
ОЙ"
^ 1
1
^ Л £ ё§| ь Е
« ЕГ I
8Н! й§ о
ЕнО а
*МЦ МО I £И4
нее
И
н
н
о
н
м
со
Н
Далее применение программного подхода в отношении регионов Дальнего Востока отражается в виде специальных программ, обозначенных в постановлениях ЦК КПСС и правительства (1967 и 1972 гг.). В постановлениях были определены мероприятия по развитию оборонного комплекса, социальной сферы и усилению комплексного характера экономики региона, встраиванию в международный рынок в Азиатско-Тихоокеанском регионе через развитие компенсационных соглашений с Японией. Эти программные решения были уже не столь успешны, как предыдущие.
Последним программным документом в советский период была Долговременная государственная программа развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 г. (далее — ДГП), утвержденная в 1987 г. Она стала последней попыткой ускорить темпы развития региона за счет централизованного перераспределения капитальных вложений.
Будущее Дальнего Востока связывалось с традиционной ресурснодобывающей стратегией развития и ориентацией на быстрорастущий рынок сбыта — Азиатско-Тихоокеанский регион.
Формально ДГП действовала пять лет (1986-1990 гг.), а фактически — только три года (1988-1990 гг.) в связи с изменением как общеэкономической ситуации в стране и механизмов распределения общественных ресурсов, так и стратегических целей страны. Программные инвестиционные задания были выполнены только на 30% [4, с. 189].
Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг. (далее — Программа), принятая в апреле 1996 г., представляла собой по существу программу 1987 г., скорректированную с учетом реалий переходного периода [3, с. 47]. Программа в период 1996-2005 гг. являлась попыткой частично восстановить разрушенный в 1991 г. механизм государственной поддержки развития региона за счет средств федерального бюджета. В нее были включены противоречивые задачи поддержания условий жизнедеятельности и структурной перестройки хозяйства, усиления роли государственных ресурсов и внутреннего рынка и сделан акцент на внешнеэкономическом сотрудничестве региона.
В Программе были предусмотрены следующие инструменты селективной региональной политики: государственные субсидии в виде региональных льгот в тарифах, нормативах отчислений в бюджет; особый режим внешнеэкономической деятельности; государственный заказ для предприятий федерального значения; меры социальной защиты населения; создание и поддержка технопарков; прямые государственные инвестиции в программные проекты. Однако Россия во второй половине 1990-х гг. не только не обладала опытом по реализации этих механизмов, но и не имела для этого достаточных финансовых средств, поэтому весь список инструментов селективной поддержки развития Дальнего Востока остался лишь намерениями.
В рамках Программы предполагалось создание в Хабаровском крае техноэкополиса «Комсомольск-Амурск-Солнечный» (далее — ТЭП «КАС») как инструмента селективной политики, стимулирующего эндогенный потенциал региона. Основной целью ТЭП «КАС» являлось создание конкурентоспособной промышленной продукции на Дальнем Востоке России.
%
^ Программа была рассчитана на существенное увеличение масштабов
бюджетного финансирования для региона, но вплоть до 2000 г. федеральный бюджет был дефицитен, что не позволило выполнить программные задания.
^ Затраты на реализацию программных мероприятий за период 1996-
Н 2001 гг. составили только 10,6% планируемых из федерального бюдже-
та, что явилось весомой причиной отставания региона от тех уровней макроэкономических индикаторов, которые предполагались по Программе [1].
В целом в течение первого периода реализации Программы (19962000 гг.) появился ряд проблем, которые стали непреодолимым препятствием на пути достижения поставленных целей. К таким проблемам можно отнести: нацеленность мероприятий на мягкие бюджетные ограничения; несоответствие приоритетов программы системе распределения ограниченных ресурсов; расхождения между ежегодным распределением ресурсов и длительностью периода реализации целей; отсутствие ясной и последовательной институциональной составляющей программы; распыленность ограниченных бюджетных ресурсов по множеству плохо скоординированных отраслевых программ и отсутствие механизма маневрирования ресурсами в пространстве приоритетов; разбиение программы по отдельным территориям субъектов Федерации, не скоординированным по действиям и конкурирующим по ресурсам.
К началу 2001 г. в стране, в том числе и в Дальневосточном регионе, сложилась новая экономическая и политическая ситуация. Прекратился затяжной спад производства и началось восстановление экономической динамики как в целом в Российской Федерации, так и в дальневосточных регионах. Дефицит государственного бюджета сменился профицитом. Начала формироваться новая стратегия геополитического развития России, в которой существенную роль играли интересы страны в СевероВосточной Азии. С учетом этого Правительство Российской Федерации ; постановлением от 19 марта 2002 г. № 169 приняло к реализации от-
корректированную программу экономического и социального развития ой § Дальнего Востока и Забайкалья в новой редакции — «Экономическое и
^ ^ | социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до
й* | 2010 г.» (далее — Программа-10).
о§1 Основные стратегические ориентиры Программы-10 определялись
в в реализации главной цели: оздоровление экономической и социальной
| обстановки в регионе и достижение геостратегических и экономических
Во в целей России на востоке в Тихоокеанском бассейне. Тем не менее в 2002-
йо а 2003 гг. радикальных изменений в ходе выполнения программы не прока! изошло. Из-за недостатка финансовых ресурсов (как мобилизуемых на
местах, так и выделяемых из федерального бюджета), специфики региона, связанной со значительной отдаленностью от центральных районов 23 России, результаты работы по многим предприятиям, комплексам и от-
раслям промышленности и хозяйства оказались значительно хуже расчетных показателей Программы-10.
Программа-10 не решала социальные проблемы, которые для Дальнего Востока имеют особое значение. Прежде всего, это закрепление населения и создание для него достойных условий жизни. Программой на со социальную сферу на 2002-2010 гг. было предусмотрено всего 1,75%
Н общего объема финансовых ресурсов, а на 2006-2010 гг. — 1,06%. Чис-
ленность населения не стабилизировалась, более того, к началу 2005 г.
О
<М
«К1
2нё Яч >
МнЗ|
нйе
«31
ОЙ"
^ 1
5к 1
^ Л £ ё§| ь Е
« ЕГ I
8Н! й§ о
ЕнО а
*МЦ МО I £И4
нее
И
н
н
о
н
м
со
Н
по сравнению с 1991 г. она сократилась в регионе на 1 млн 517 тыс. чел. (на 18,8%). Цели и задачи, обозначенные в третьей редакции программы, полностью соответствовали предыдущему варианту, были изменены только объемы финансирования.
Но и после третьей корректировки последний вариант данной программы не мог обеспечить необходимые темпы развития экономики Дальнего Востока и Забайкалья.
В ноябре 2007 г. федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» была пролонгирована на период до 2013 г. (Программа-13).
Целью Программы-13 является формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики региона с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации. Задачами программы определены: закрепление населения в регионе путем стимулирования сохранения и создания новых рабочих мест; снятие инфраструктурных ограничений развития экономики на региональном уровне; реализация ряда проектов, связанных с развитием инженерной инфраструктуры и социальной сферы.
Основными инструментами Программы-13 являются государственное инвестирование в объекты социальной и производственной инфраструктуры и освоение природных ресурсов, создание особых экономических зон.
В связи с реализацией Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. предполагается создание новой программы развития данного макрорегиона на период 2014-2018 гг.
Резюмируя, отметим, что особенности применения программноцелевого подхода как метода селективной региональной политики в отношении Дальнего Востока России отмечаются в специфическом использовании инструментов селективной региональной политики государства, а именно:
- в программных документах развития Дальнего Востока царской России широко использовались инструменты, стимулирующие экзогенное и эндогенное развитие дальневосточных регионов;
- в советский период государство применяло инструменты селективной политики, направленные преимущественно на стимулирование экзогенного типа регионального развития дальневосточных территорий: государственное инвестирование, субсидирование, государственный заказ;
- в ФЦП «Дальний Восток и Забайкалье» предполагается использование инструментов селективной региональной политики, направленных на стимулирование преимущественно экзогенного развития дальневосточных территорий, причем фактическая реализация программы осуществляется с 2008 г.
Список использованной литературы
1. Кудрявцев А.А. Проблемы программно-целевого планирования и финансирования бюджетных инвестиций / А.А. Кудрявцев // Финансы и кредит. — 2009. — № 9. — С. 29-36.
2. Минакир П.А. Дальний Восток: реальные стратегии и мнимые программы / П.А. Минакир, О.М. Прокапало // Вестник ДВО РАН. — 2007. — № 5. — С. 13-21.
О
(N
3. Минакир П.А. Перспективы развития Дальнего Востока и Забайкалья: региональные программы / П.А. Минакир, Н.Н. Михеева // Проблемы прогнозирования. — 2002. — № 3. — С. 47-63.
4. Минакир П.А. Экономика регионов: Дальний Восток / П.А. Минакир; отв. ред. А.Г. Гранберг; Рос. акад. наук, Дальневост. отд-ние, Ин-т экон. исслед. — М.: Экономика, 2006. — 845 с.
Referenses
1. Kudryavtsev A.A. Problemy programmno-tselevogo planirovaniya i finansirovaniya byudzhetnykh investitsii / A.A. Kudryavtsev // Finansy i kredit. — 2009. — № 9. — S. 29-36.
2. Minakir P.A. Dal’nii Vostok: real’nye strategii i mnimye programmy / P.A. Minakir, O.M. Prokapalo // Vestnik DVO RAN. — 2007. — № 5. — S. 13-21.
3. Minakir P.A. Perspektivy razvitiya Dal’nego Vostoka i Zabaikal’ya: regional’nye programmy / P.A. Minakir, N.N. Mikheeva // Problemy prognozirovaniya. — 2002. — № 3. — S. 47-63.
4. Minakir P.A. Ekonomika regionov: Dal’nii Vostok / P.A. Minakir; otv. red. A.G. Granberg; Ros. akad. nauk, Dal’nevost. otd-nie, In-t ekon. issled. — M.: Ekonomika, 2006. — 845 s.
Информация об авторе
Сидоренко Ольга Владимировна — кандидат экономических наук, доцент, кафедра государственного и муниципального управления, Хабаровская государственная академия экономики и права, г. Хабаровск, e-mail: [email protected].
Author
Sidorenko Olga Vladimirovna — PhD in Economics, Associate Professor, Chair of State and Municipal Management, Khabarovsk State Academy of Economics and Law, Khabarovsk, e-mail: [email protected].
SSI
Zsl
KS г
MhSI
HSS
І
Ой"
%<s ^ 1
5s 1
S I
8s! ИН 25 о
СнО!
£я§||
ЙО I
£й-|
See
К
н
н
о н
Р5
со
н
