CC BY
83
удк 336.276 С. Н. Солдаткин
Особенности реализации долговой политики субъектами Российской Федерации
Предлагается придать долговой политике самостоятельный юридический статус. Перечисляются жесткие и мягкие бюджетные ограничения долговой деятельности субъектов Российской Федерации. Рассматриваются вопросы разработки механизма ответственной региональной долговой политики.
Ключевые слова: бюджетная политика, государственный долг субъектов Российской Федерации, долговая политика, долговое финансирование экономики, займы, бюджетные кредиты, региональная долговая политика, стоимость долга.
Термин «долговая политика» в последние годы незаметно вошел в лексикон российских финансистов и довольно активно используется, в том числе в документах, разрабатываемых Минфином России. Однако данное понятие еще нельзя считать устоявшимся, а в российском бюджетном законодательстве оно попросту отсутствует.
Не найти четкого, комплексного определения долговой политики определения и в публикациях. Чаще всего суть ее сводится к управлению государственным или
муниципальным долгом, рассматриваемому, как правило, в качестве составной части бюджетной, а следовательно, финансовой политики. Некоторые авторы разделяют бюджетную и долговую политику, рассматривают ее как часть не бюджетной, а финансовой политики1.
На наш взгляд, стоит обособить долговую политику от политики бюджетной, «уравнять их в правах», придав долговой политике самостоятельный юридический статус наравне с денежной, кредитной, ценовой, налоговой и таможенной политикой.
1 См., например: Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Минфин РФ. М., 2003. С. 44; Бабенко Е. Н., Михайлов В. Г. О согласовании параметров бюджетной и долговой политики региона // Финансы. 2008. № 11.
При этом основное содержание долговой политики должно определяться общими целями политики финансовой. В условиях реализации в России механизма долгового финансирования экономики как на национальном, так и на региональном и муниципальном уровнях это представляется вполне логичным.
Степень детализации долговой политики зависит от роли, которую выполняют заимствования в управлении финансами сектора государственного (муниципального) управления. К основным элементам долговой политики относятся:
• формирование механизма долгового финансирования экономики;
• определение общей стратегии привлечения внутренних и внешних государственных, субфедеральных и муниципальных заимствований и предоставления гарантий;
• регулирование структуры долговых обязательств по объемам, срокам и доходности с целью снижения стоимости заимствований и оптимизации стоимости долговых обязательств;
• установление и контроль параметров допустимого уровня долговой нагрузки на бюджет и экономику;
• выработка регламента и осуществления комплекса мер по обеспечению своевременного выполнения долговых обязательств.
Несомненно, значительная часть этих элементов должна быть присуща региональной долговой политике.
Каковы же условия и особенности реализации долговой политики субъектов РФ? Насколько она самостоятельна, системна, а следовательно, результативна и эффективна?
На самостоятельность проводимой российскими регионами 2 долговой политики существенное влияние оказывают ограничения, содержащиеся в федеральном, прежде всего бюджетном, законодательстве.
К элементам заемно-долговой деятельности субъектов РФ, жестко регламентируемым Бюджетным кодексом РФ, в первую очередь можно отнести установление следующего:
• целей государственных внутренних и внешних заимствований (ст. 103 Бюджетного кодекса);
• предельных объемов заимствований (ст. 104, 106);
• порядка отражения предоставления гарантий на сумму 10 млн руб. и более (ст. 110.2);
• предельного объема государственного долга (ст. 107);
• видов долговых обязательств и их срочности, а также количественной оценки объемов долга субъекта в целом, в том числе внутреннего и внешнего долгов (ст. 99);
• предельных объемов расходов на обслуживание долга (ст. 111);
• механизма прекращения долговых обязательств и списания их с долга субъекта РФ (ст. 99.1);
• механизма ответственности по долговым обязательствам субъекта (ст. 102);
• порядка учета и регистрации государственных долговых обязательств в государственной долговой книге субъекта РФ (ст. 120-121).
Превышение установленных ограничений является серьезным нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения.
К мягко регулируемым элементам можно отнести установление права осуществления государственных внутренних или внешних заимствований (ст. 103), регламентирование механизма управления государственным долгом (ст. 101), порядок обслуживания государственного долга (ст. 119).
По данным Минфина РФ на 1 октября 2012 г., совокупный государственный долг субъектов РФ (без учета долга муниципалитетов) составил 1 131,3 млрд руб. При этом в структуре долга всего 17,0 млрд руб.,
2 Здесь и далее под российскими регионами подразумеваются органы власти субъектов Российской Федерации.
Таблица
Динамика фактического роста размера долга субъектов РФ за январь — сентябрь 2012 г.
Показатель Сведения на дату
1 янв. 1 февр. 1 марта 1 апр. 1 мая 1 июня 1 июля 1 авг. 1 сент. 1 окт.
Объем долга, млрд руб. 1171,8 1162,0 1171,7 1163,9 1161,9 1147,9 1117,5 1112,1 1125,3 1131,3
Темп роста к январю 1,00 0,991 0,999 0,993 0,991 0,979 0,954 0,949 0,960 0,965
или 1,5 %, пришлось на внешний долг3. На 1 января 2012 г. размер долга субъектов составил 1 171,8 млрд руб. Таким образом, с начала года произошло незначительное (на 3,5 %) снижение. В таблице приведена динамика фактического роста размера долга субъектов РФ за январь — сентябрь 2012 г.
Судя по всему, определенное воздействие на «долговую дисциплину» регионов оказало июльское (2012 г.) заседание Госсовета, где рассматривалась в том числе и ситуация с региональными долгами. Региональные власти стали более ответственно относиться к своей долговой политике. В результате к концу июля долг снизился до минимального уровня и составил 94,9 % к уровню января. Однако в августе — сентябре рост долгов регионов продолжился.
Закономерность такова: во-первых, в последние годы размер регионального долга по ряду объективных причин неуклонно растет; во-вторых, в конце календарного года регионы, как правило, заимствуют наиболее значительные объемы денежных средств. Поэтому только административным давлением федерального центра на региональные власти проблему сдерживания их долговых обязательств не решить. Требуется радикальное изменение экономических условий функционирования регионов, прежде всего системы формирования их доходной базы.
На самом деле опасен не столько абсолютный рост долга региона, сколько рост относительный, например, по сравнению
с доходами бюджета, с размером валового регионального продукта (ВРП). Очень важно соизмерять размер расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств с возможностями (объемом) расходной части бюджета. Несомненно, здесь следует установить предельное соотношение, достижение или превышение которого должно расцениваться как неэффективное привлечение заемных средств. Стоит отметить, что с 2011 г. расходы на обслуживание и погашение долговых обязательств вновь выделены в самостоятельную статью бюджетных расходов.
Необходимо выработать механизм ответственного отношения региональных властей к проводимой ими долговой политике. Очевидно, что такой механизм должен обеспечивать разумное сдерживание субфе-деральных заимствований и предоставление гарантий, а также способствовать оптимизации структуры долговых обязательств, минимизации их стоимости и, как следствие, сокращению расходных обязательств бюджета. Но также очевидно и то, что в условиях хронического дефицита средств, долгового финансирования развития регионов заимствования и гарантии стали для них важным источником поддержания ликвидности бюджетов, привлечения инвестиций и выполнения социальных обязательств.
Расходы на обслуживание и погашение долговых обязательств зависят от абсолютных размеров эмиссии ценных бумаг, получаемых кредитов, предоставляемых гарантий.
3 Сегодня только два субъекта (г. Москва и Республика Башкортостан) имеют внешний долг.
В случае с гарантиями, например, весьма важным и принципиальным моментом становится наличие (отсутствие) в договоре поручительства возможности предъявления регрессных требований к принципалу. Вместе с тем сама структура долговых обязательств влияет на общую стоимость долга.
Считается, что самый «выгодный» долг — «бумажный», представленный ценными бумагами, а самый невыгодный — кредитный. Дело в том, что эмиссия ценных бумаг предполагает привлечение относительно более «длинных» денег по сравнению с получением кредитных средств. Более того, условия эмиссии могут предполагать досрочное погашение обязательств (например, путем выкупа облигаций у инвесторов). Существует, однако, и ряд законодательных ограничений на эмиссионную деятельность регионов. Кроме того, некоторые ограничения носят экономический характер и предопределяются долговой емкостью регионального бюджета, бюджетными возможностями в выделении средств на обслуживание и погашение долга, рентабельностью самой эмиссионной деятельности региональных органов власти субъектов РФ.
В январе — сентябре 2012 г. только 10 субъектов выпустили свои облигации внутреннего займа (10 выпусков). Средний номинальный размер эмиссии составил 4 450 млн руб., а минимальный размер разовой эмиссии — 1 500 млн руб. (Чувашская Республика). Для сравнения: в 2011 г. в целом по 14 субъектам-эмитен-там средний размер эмиссии составил 3 630 млн руб. (минимальный размер отмечен у Республики Карелия — 1 000 млн руб.), а в 2010 г. средний размер эмиссии 13 субъектов составил 2 213 млн руб. (минимальный
размер отмечен у Республики Хакассия — 1 200 млн руб.)4. Таким образом, за последние два года средний размер эмиссии вырос в 2 раза, а минимальный — в 1,5 раза.
Что же касается сроков, то в 2011 г. все субъекты-эмитенты размещали только 5-летние бумаги, а в 2012 г. — только 3-летние. Трудно объяснить такое «единодушие» региональных властей, если только это не результат политики Минфина России по снижению конкуренции на внутреннем рынке заимствований. На наш взгляд, наметившееся сокращение сроков размещения может свидетельствовать, с одной стороны, об исчерпании свободных средств инвесторов, с другой — о падении интереса инвесторов к ценным бумагам субъектов РФ вследствие падения доходности по ним.
В перспективе усилится конкуренция на внутреннем рынке ценных бумаг. Само государство (Минфин РФ) для финансирования дефицита федерального бюджета предполагает весьма активно и массово привлекать денежные средства на внутреннем рынке России: в 2012-2014 гг. такие заимствования должны составить соответственно 1977,9; 2082,2 и 2273,6 млрд руб.5 Речь идет именно об эмиссии ценных бумаг.
На наш взгляд, дальнейшее снижение выделяемых в федеральном бюджете средств на предоставление бюджетных кредитов субъектам РФ существенным образом отразится на ликвидности региональных бюджетов, на финансовом состоянии субъектов РФ. Динамика здесь весьма показательна: в 2010 г. на эти цели в бюджете было заложено 140,0 млрд руб., в 2011 г.— 113,6 млрд руб., в 2012 г. — 105,0 млрд руб., в том числе 8,0 млрд руб. на поддержку дошкольных образовательных учреждений6.
4 Номинальная сумма долга по ценным бумагам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований / Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] 1Ж1.: http://www.minfin.ru/ru/ public_debt/capital_issue/state_securities/summa_dolgCB/index.php?id4=17935 (дата обращения: 17.05.2013).
5 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 годы. М.: Минфин России, авг. 2011 г. С. 6. / Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] 1Ж1.: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/08/Dolgovaya_politika_na_sayt.pdf (дата обращения: 17.05.2013).
6 Данные взяты из ст. 13 федеральных законов о федеральном бюджете соответственно на 2010-2012, 2011-2013 и 20122014 гг. / Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] 1Ж1.: http://www. minfin.ru (дата обращения: 14.05.2013).
Дело в том, что для ряда субъектов РФ привлечение бюджетных кредитов —весьма существенный источник финансирования дефицита бюджета, а также реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, связанных, например, со строительством, реконструкцией и содержанием региональных автомобильных дорог общего пользования. Так, в структуре госдолга Еврейской автономной области на долю бюджетных кредитов приходится 65,4 %7, в структуре внутреннего госдолга Республики Башкортостан — 66,5 %8. Государство же планирует предоставлять бюджетные кредиты регионам в основном на покрытие временных кассовых разрывов и ликвидацию чрезвычайных ситуаций.
Минфин России и Федеральное казначейство предлагают внедрять современные методы краткосрочного кредитования субъектов РФ, в частности предоставление Федеральным казначейством краткосрочных (до 30 дней) бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов9.
В ближайшие годы большинство субъектов вынуждены будут отказаться от бюджетных кредитов из федерального бюджета
и активизировать свою эмиссионную деятельность, а также увеличить объемы получаемых банковских кредитов, что приведет к удорожанию региональных заимствований и, как следствие, к увеличению нагрузки на бюджеты в результате роста бюджетных расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств.
Представляется, что комплексность долговой политики субъекта РФ можно оценить по наличию/отсутствию ряда нормативноправовых документов:
• региональной целевой программы по управлению государственными финансами и государственным долгом;
• методики расчета долговой нагрузки на бюджет субъекта и предельного объема привлечения долговых обязательств;
• положения о предоставлении гарантий субъекта; наличие резервного и инвестиционного фондов субъекта.
Результативность и эффективность проводимой субъектами РФ долговой политики во многом будут зависеть от комплексности и системности организации заимствований и выполнения долговых обязательств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Артюхин Р. Е. Задачи и направления развития казначейской системы России // Финансы. 2011. № 3.
2. Бабенко Е. Н., Михайлов В. Г. О согласовании параметров бюджетной и долговой политики региона // Финансы. 2008. № 11.
7 Государственная долговая книга Еврейской автономной области по состоянию на 01.10.2012 / Официальный портал органов государственной власти ЕАО [Электронный ресурс] ІШІ.: http://eao.ru/state/UPR/fin/gosdolg_0110.xls (дата обращения: 15.05.2013).
8 Государственный долг Республики Башкортостан на 01.01.2013 / Официальный сайт Министерства финансов Республики Башкортостан [Электронный ресурс] URL: http://minfinrb.bashkortostan.ru/11/dolg_2012.htm (дата обращения: 17.05.2013).
9 Артюхин Р. Е. Задачи и направления развития казначейской системы России // Финансы. 2011. № 3. С. 9-10.
