CC BY
228
Бюджетная система
УДК 336.276
СИСТЕМА КАЧЕСТВЕННЫХ КРИТЕРИЕВ ДЛЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ СУБЪЕКТА РФ
Е. А. ЕРМАКОВА, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов E-mail: eae13@mail. ru Саратовский государственный социально-экономический университет
В статье отмечается, что на фоне падения доходов долговая нагрузка большинства регионов РФ выросла в несколько раз. При исполнении субфедеральных бюджетов обострены риски, связанные с высоким уровнем долговой нагрузки при недостатке собственных средств регионов для финансирования необходимых расходных обязательств. Многие субъекты РФ столкнулись с долговым кризисом. В связи с тем, что в регионах практически отсутствует полноценная долговая политика и не сформирована комплексная система управления государственным долгом, назрела потребность в выработке системы показателей для оценки эффективности региональной долговой политики и соответствующей методики.
Ключевые слова: государственный долг, долговая политика региона, управление государственным долгом, эффективность долговой политики.
Несбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ относится к актуальным вопросам государственных и муниципальных финансов [5]. Одним из ключевых показателей финансового положения регионов выступает уровень долговой нагрузки как соотношение долга и собственных доходов бюджетов регионов. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации долг
региона не может быть больше, чем утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема субвенций [1]. Средний по России уровень региональной долговой нагрузки составил за 2012 г. 19,7 % (табл. 1).
Более чем в половине регионов соотношение долга и собственных доходов бюджетов за год ухудшилось, так как долги росли быстрее собственных доходов бюджета. На начало 2012 г. суммарный долг регионов составлял 1 172,19 млрд руб., а к концу года он увеличился до 1 351,40 млрд руб. Динамика совокупных доходов, расходов и долга свидетельствует о том, что за последние 5 лет при росте доходов в 1,7 раза долг увеличился почти в 3 раза. По прогнозу агентства Standard & Poor's, долговая нагрузка регионов к концу 2015 г. может достигнуть 3 трлн руб. И в этих условиях планировалось сократить объемы бюджетных кредитов регионов с 125 млрд в 2012 г. до 70 млрд руб. в 2015 г. [4]. Объем новых кредитов может превысить 1 трлн руб. На обслуживание и погашение этого долга некоторые регионы уже тратят более 15 % от текущих доходов.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации на
Таблица 1
Долговая нагрузка субъектов РФ в 2012 г. [6]
Субъект РФ Госдолг, млн руб. Отношение госдолга к собственным доходам, % Ранг по долговой нагрузке Темп роста долговой нагрузки, %
Вологодская область 29 052,2 68,5 83-й 104,60
Республика Мордовия 24 247,9 66,7 82-й 99,43
Саратовская область 37 914,7 60,8 81-й 117,58
Рязанская область 21 011,6 57,1 80-й 127,79
Белгородская область 34 772,6 55,1 79-й 189,03
Астраханская область 15 854,8 53,8 78-й 90,67
Тверская область 21 598,8 53,1 77-й 118,19
Костромская область 9 712,7 48,8 76-й 93,84
Татарстан 85 856,4 48,5 75-й 98,51
Смоленская область 15 018,2 46,8 74-й 109,64
Российская Федерация 1355 004,5 19,7 — 109,05
2011—2013 гг. было указано, что основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в формировании стратегии управления долговыми обязательствами для обеспечения обоснованной бюджетной политики.
По мнению автора, необходимо как можно быстрее разработать план действий, направленный на сокращение и дальнейшую реструктуризацию долговых обязательств регионов. Проблема падения субъектов Российской Федерации в «долговую яму» была озвучена на государственном уровне еще в конце 2012 г. Однако особых действий по стабилизации ситуации (прежде всего со стороны регионов) на данный момент так и не предпринято. Очевидно, что регионам нужно срочно сконцентрировать все усилия, чтобы не допустить неконтролируемого роста регионального долга. А это требует выработки эффективной модели долговой политики. К сожалению, практически во всех субъектах РФ:
— отсутствует полноценная долговая политика;
— не сформирована комплексная система управления государственным долгом региона;
— назрела потребность в выработке системы показателей для оценки эффективности долговой политики региона и соответствующей методики.
Долговая политика рассматривается как совокупность мероприятий по управлению долговыми обязательствами, привлечению государственных заимствований в целях обеспечения финансовыми ресурсами расходных обязательств, их обслуживанию, рефинансированию и погашению. Она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации.
Эффективность долговой политики субъекта РФ в целом понимается как эффективность использования финансовых ресурсов и управления государственным долгом региона. Управление государственным долгом представляет собой системный непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств в целях формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств.
Эффективное управление государственным долгом предполагает:
— создание прозрачной системы с использованием четких процедур и механизмов;
— публичное раскрытие информации о долговой политике региона.
В условиях чрезвычайной закредитованности и долговой зависимости регионов необходима новая модель управления государственным долгом. На заседании экспертно-консультативной группы Счетной палаты РФ (02.09.2011) отмечалось, что Правительству России следует определить реальные и действенные инструменты контроля за растущим государственным долгом субъектов РФ. 2013 г. можно назвать годом аудита эффективности долговой политики регионов. Однако для определения реального положения дел в данной сфере целесообразно использовать соответствующие критерии управления государственным долгом субъекта РФ.
Разработанная методика оценки эффективности долговой политики субъекта РФ включает оценку двух групп критериев:
— количественные;
— качественные (см. рисунок).
В рамках настоящей статьи представлена модель качественной оценки эффективности долговой политики субъекта РФ по шести критериальным показателям.
Критерий I. Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы в отношении проводимых операций по управлению государственным долгом субъекта РФ.
1. Статья 106 Бюджетного кодекса РФ гласит, что предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых
обязательств соответствующего бюджета. Это выражается формулой
ГЗс. р. ф / (ДеФ + ДОпог) < 1
где ГЗс р ф — общий объем государственных заимствований субъекта РФ;
Деф — сумма, направляемая на финансирование дефицита бюджета субъекта РФ; ДОпог — сумма, направляемая на погашение долговых обязательств бюджета субъекта РФ.
2. Статья 107 Бюджетного кодекса РФ определяет, что предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Это выражается формулой
гд а / д < 1,
^с. р. ф ^нн — '
где ГДс р ф — общий объем государственного долга субъекта РФ;
Днн — собственные доходы бюджета субъекта РФ, т. е. без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Система критериев оценки эффективности долговой политики субъекта РФ
3. Статья 111 Бюджетного кодекса РФ гласит: предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в очередном финансовом году (и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15 % объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Это выражается формулой
Робсл ^ Рсоб — °Д5,
где Робсл—расходы на обслуживание государственного долга субъекта РФ;
Рсоб — расходы бюджета субъекта РФ на исполнение расходных обязательств субъекта РФ (т. е. суммарные расходы бюджета субъекта РФ без учета расходов, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета).
4. Статья 112.1 Бюджетного кодекса РФ определяет, что под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования понимается суммарный объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта Российской Федерации, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.
Коэффициент просроченной задолженности субъекта РФ КЗпр находится по следующей формуле:
КЗ = З /Рб • 100 %,
пр пр б '
где Рб — расходы бюджета субъекта РФ;
Зпр — объем просроченной задолженности.
Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничения параметров государственного внутреннего долга области, расходов на его обслуживание и дефицита бюджета, как показывает анализ (в соответствии с приказом Минфина России от 03.12.2010 № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами»), соблюдаются [6]. Существующие бюджетные ограничения нельзя назвать в достаточной мере полными и обеспечивающими эффективный контроль за уровнем кредитного риска региона. Это было фактически подтверждено в период кризиса: ряд регионов РФ избежали дефолта только благодаря вмешательству федерального центра.
В связи с этим предложены дополнительные критерии качественной оценки долговой политики РФ.
Критерий II. Введение субъектом РФ собственных ограничений (показателей, нормативов).
Разработка и внедрение в практику управления региональными финансами современных методов
управления рисками в сфере долговой политики стало одной из важнейших целей программ реформирования системы региональных финансов, реализуемых в рамках сотрудничества Российской Федерации и Международного банка реконструкции и развития (МБРР). В результате реализации этих программ начиная с 2005 г. некоторые регионы России на уровне распорядительных документов исполнительных органов власти ввели собственные дополнительные ограничения на размер погашения и обслуживания долга.
Законодательными актами отдельных субъектов РФ определены собственные ограничения:
— Мурманской областью предусмотрено планирование при составлении проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период объема государственно долга, не превышающего 50 % от общего годового объема доходов областного бюджета, без учета безвозмездных поступлений;
— Правительством Республики Марий Эл также установлен экономически безопасный уровень величины государственного долга на уровне, не превышающем 40—45 % доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;
— в Вологодской области при расчете объема планируемых долговых обязательств показатель доходов бюджета за вычетом планируемого объема безвозмездных поступлений составляет 0,7, или 70 %.
Однако данная практика не является повсеместной. Причем, настораживает, что дополнительные ограничения не вводят регионы с наибольшими долговыми проблемами. Хотя на селекторном совещании по вопросу оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, состоявшемся 10.01.2012, Председатель Правительства Российской Федерации назвал «критическим» уровень соотношения государственного долга и собственных доходов регионального бюджета в 60 % [6].
Критерий III. Проведение мониторинга государственного долга субъекта РФ.
Проведение такого мониторинга в целях корректировки долговой политики и экономической политики региона может быть возложено на специализированную структуру в финансовом органе (например, региональное долговое агентство, которое бы занималось в том числе и методологическим обеспечением процесса управления региональным долгом). Причем мониторинг госдолга
базируется на разработанной системе оценочных показателей — критериев эффективности долговой политики субъекта РФ. На взгляд автора, процедура мониторинга госдолга региона должна стать неотъемлемым элементом бюджетного планирования.
Критерий IV. Наличие методики расчета долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ.
Из-за отсутствия системного подхода к решению проблемы управления рисками чрезмерно растущий государственный долг становится трудноуправляемым, а процентные платежи влияют на увеличение дефицита бюджета. В настоящее время регионы ориентируются исключительно на требования бюджетного законодательства и параметры оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Дополнительные параметры региональное руководство для себя устанавливать не спешит. Однако для достижения других экономических значений региона крайне необходимо самостоятельно разрабатывать направления долговой политики субъекта РФ и методически обеспечивать ее реализацию и контроль.
Критерий V. Открытость сведений о состоянии государственного долга субъекта РФ путем регулярной (ежегодно на начало и конец бюджетного года) публикации информации об объеме, структуре долга, сроках погашения и процентных ставках, стоимости обслуживания государственного долга субъекта РФ.
Недостаточный уровень транспарентности региональной долговой политики повышает риск нецелевого использования займов и снижает доверие к региональным заимствованиям со стороны потенциальных инвесторов. Следовательно, уменьшается возможность привлечения в регион инвестиций.
Транспарентность долговой политики следует понимать как:
— возможность широкой общественности иметь доступ к сведениям о состоянии долга, структуре заимствований;
— открытость информации о долге для общественного внимания и контроля.
Эта транспарентность обеспечивается реализацией органами власти и управления субъекта Федерации активной информационной политики и разработкой стандартов раскрытия информации. Представление прозрачной и достоверной информации о долговой политике — необходимое условие обеспечения эффективного и устойчивого
управления региональными финансами [2]. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах субфедеральных заимствований. Открытая информация о состоянии долга субъектов РФ, планах и результатах управления им должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной. В ее получении заинтересованы не только органы, осуществляющие управление субфедеральными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.
В настоящее время в открытом доступе на регулярной основе представляются только отдельные элементы статистической информации о состоянии субфедеральных заимствований. Критериями оценки транспарентности долговой политики являются:
— объективность;
— качество;
— достоверность;
— открытость;
— гласность;
— доступность;
— информативность;
— понятность;
— полнота.
Такая оценка:
— обеспечивает эффективность и качество управления субфедеральными заимствованиями;
— способствует повышению уровня доверия со стороны инвесторов и кредиторов, формированию положительной кредитной истории региона;
— способствует доступности и снижению стоимости привлекаемых ресурсов.
Критерий VI. Наличие кредитного рейтинга субъекта РФ (Moody's; Standard & Poor's; Fitch; Эксперт РА — AK&M) и его значение (позитивный, стабильный, негативный).
Получение кредитного рейтинга:
— гарантирует большую информационную прозрачность должника;
— позволяет проводить мониторинг его финансового положения;
— раскрывает существующие долговые инструменты;
— позволяет судить об инвестиционных возможностях в конкретном регионе.
Существует статистически значимая зависимость кредитного рейтинга и рисков, связанных
Таблица 2
Значения качественных критериев оценки эффективности долговой политики субъекта РФ и весовых коэффициентов в сводной оценке эффективности долговой политики
Качественные критерии оценки эффективности долговой политики субъекта РФ Количество баллов
Да Нет
Критерий I. Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы: — предельный объем заимствований субъекта РФ — предельный объем государственного долга субъекта РФ — предельные объемы расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ — отсутствие просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ 0,25 0
0,25 0
0,25 0
0,25 0
Критерий II. Введение субъектом РФ собственных ограничений показателей долговой нагрузки 1 0
Критерий III. Проведение мониторинга государственного долга субъекта РФ 1 0
Критерий IV. Наличие методики расчета долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ 1 0
Критерий V. Открытость сведений о состоянии государственного долга субъекта РФ 1 0
Критерий VI. Наличие кредитного рейтинга субъекта РФ 1 0
с приобретением обязательств данного региона, влияющая на рыночный уровень процентных ставок по этим обязательствам. Субъекты РФ вправе осуществлять внешние облигационные займы при условии получения рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств.
Результатом эффективной долговой политики является повышение кредитного рейтинга субъекта РФ.
Экономическая логика, лежащая в основе предложенной модели, заключается в следующем. Каждому критерию присваивается сумма баллов в зависимости от соответствия предъявляемым требованиям к долговой политике субъекта РФ (табл. 2).
Если в субъекте РФ установленные элементы присутствуют и бюджетные ограничения соблюдаются, то критерию присваивается 1 балл. При отсутствии соответствующих элементов или несоблюдении нормативных требований присваивается
0 баллов.
Учитывая сложность формирования критерия
1 «Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы», состоящего из четырех показателей, суммарное его максимальное положительное значение составляет 1 балл (по 0,25 балла за соблюдение каждого из требований Бюджетного кодекса РФ).
Следующим шагом в рамках разработанной методики является суммирование полученных баллов и присвоение качественного уровня эффективности долговой политики региона: высокий, средний или низкий (табл. 3).
Предлагаемые критерии формируются для каждого финансового года как на горизонте планирования бюджета, так и за его пределами (до года погашения долгосрочных заимствований).
Низкий уровень связан с риском дефолта по обязательствам и требует принятия безотлагательных мер, направленных на улучшение показателей в соответствии с установленными нормами, обоснования и выработки шагов по приведению показателей в соответствие с установленными ограничениями в краткосрочной перспективе.
Для поддержания финансовой стабильности страны целесообразно придерживаться взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, осуществлять правильную политику раскрытия данных [2, 3].
Эффективность проводимой долговой политики субъекта РФ определяется снижением государственного долга, что позволяет значительно уменьшить расходы на его обслуживание и направить сэкономленные денежные средства на развитие
Таблица 3
Оценка эффективности долговой политики субъекта РФ по качественным показателям
Суммарное значение качественного показателя эффективности долговой политики субъекта РФ Уровень эффективности долговой политики субъекта РФ
5—6 включительно Высокий
3—4 включительно Средний
1—2 включительно Низкий
экономики, решение социальных задач и реализацию приоритетных задач региона.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Ермакова Е. Оценка устойчивости государственных финансов // Финансы и кредит. 2012. № 37.
3. Ермакова Е. Основы государственного финансового менеджмента в России Саратов: Изд. СГСЭУ. 2008.
4. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013— 2015 гг. URL: http://www1.minfin. ru/common/img/ uploaded/library/2012/12/DOLGOVAYA_POLITIKA_ ROSSIYSKOY_FEDERATSII_NA_2013-1015.pdf.
5. Филипенко А., Васильев И. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ проблем и перспектив развития доходной базы субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2013. № 1.
6. URL: http://www1.minfin. ru/ru/.
Вниманию руководителей и менеджеров высшего и среднего звена, экономистов, финансистов, преподавателей вузов и аспирантов!
Журнал «Финансы и кредит»
ISSN 2071-4688
Выпускается с 1995 года. Включен в перечень ВАК.
Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Журнал реферируется ВИНИТИ РАН.
Формат A4, объем 80—100 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ !
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34131 71222 45029
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 989-96-10, E-mail:[email protected]
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fln-izdat.ru
