CC BY
102
чированием. В проекте не предполагается снизить долю государственной собственности. Это, видимо, сделает проект более приемлемым для законодательной и исполнительной властей. Но нельзя не заметить того, что проблемы, потребовавшие реформ электроэнергетики, возникли и существовали как раз в то время, когда госу-
дарство было главным собственником холдинга РАО «ЕЭС России». Нельзя исключить того, что и при сохранении собственности государства в электроэнергетике в таком масштабе, как сегодня, будут постоянно воспроизводиться проблемы, с которыми электроэнергетика сталкивается на протяжении многих лет.
УДК 330.15(470)
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ РЫНКА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В ЭКОНОМИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Природные ресурсы представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений.
На сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие, прозрачные условия дос -тупа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника часто не защищены в полной мере, а у пользователей природных ресурсов, в свою очередь, отсутствуют стимулы к их эффективному использованию. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению.
Продолжающееся в настоящее время совершенствование разграничения полномочий между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями затрагивает в том числе вопрос формирования рынка природных ресурсов в Российской Федерации для повышения эффективности их использования.
В последние годы претерпели значительные изменения многие основополагающие нормативные правовые акты, определяющие «правила игры» на рынке природных ресурсов. При этом продолжалась реализация положений, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, при -нятой 12 декабря 1993 г., и не находивших ранее в полном объеме отражения в законодательстве.
В исторической ретроспективе отношения собственности как доминанты экономического строя общества претерпевали неоднократные изменения, обусловленные стремлением преодолеть противоречие между ограниченностью вовлекаемых в производство ресурсов и возрастающими по -требностями людей. В поисках путей максимализации эффективности про -изводительных сил общество периодически трансформировало формы собственности на средства производства и механизм государственного участия в управлении экономикой1.
В сфере природопользования в Российской Федерации такая трансформация продолжается и в настоящее время, при этом к числу наиболее приоритетных направлений можно отнести следующие:
- закрепление в федеральной собственности основных видов природных ресурсов с четким разграничением полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами;
- внедрение гражданско-правовых начал в отношения между государ -ством и пользователями природных ресурсов с возможностью обеспечения стабильного режима пользования и прозрачности имущественных отношений;
- законодательное закрепление взимания платы за предоставление права пользования природными ресурсами природопользователю;
- формирование новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизированной с международными правилами.
Угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в зависимости от состояния экономики и
С.Ю. Зюзин,
соискатель кафедры общей экономической теории, СГСЭУ
ВЕСТНИК 2007. № 16(2)
готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Вместе с тем экологические факторы оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие страны, во многом определяя направления модернизации экономики. Надлежащее качество окружающей среды является одним из необходимых элементов социальных стандартов. Однако вопрос экологии должен рассматриваться исключительно в комплексе вопросов использования природных ресурсов, в том числе с вопросами экономики.
В России существует глубокое противоречие между структурой общей нераспределенной прибыли, значительная часть которой имеет природное происхождение (труд - около 5%, капитал - около 20%, природные ресурсы - около 75%), и структурой доходной части бюджета, где около 70% составляют налоги на заработную плату, а природные ресурсы дают менее 20%2.
В экономике развитых стран отношение капитализации рынка недвижимости к валовому внутреннему продукту достигает 100%, что позволяет рынку недвижимости и строительной отрасли привлекать значительные инвестиции. В Российской Федерации отношение капитализации рынка недвижимости к валовому внутреннему продукту не превышает 4%. Поскольку Российская Федерация обладает огромными земельными ресурсами, такой низкий уровень капитализации рынка недвижимости недостаточен.
Работы по государственной кадастровой оценке земель по всем категориям и видам функционального использования на 1 января 2006 г были полностью завершены в 77 субъектах Российской Федерации. Суммарная кадастровая стоимость земель Российской Федерации составляет более 23 трлн руб.3. Однако имеющаяся информация о земельных ресурсах нередко не может быть эффективно использована участниками рынка, что в конечном итоге снижает эффективность затрат государства по формированию массивов этой информации.
Отсутствует единый государственный информационный ресурс, содержащий информацию обо всех видах природных ресурсов. Например, до сих пор учет недвижимости ведется в двух различных системах - в земельном кадастре - для земельных участков и в организациях (бюро) технической инвентаризации - для зданий и сооружений. При этом наличие и доступность информации о природных ресурсах являются одними из важнейших факторов развития рынка. Вопрос о доступности данных о состоянии природных ресурсов напрямую связан и со стоимостью этих данных.
В международной практике имеется различный подход к уровню доступности и цены информации. Так, в Австралии имеется ряд федеральных и местных агентств, которые продают кадастровые данные, базовые картографические материалы, цифровые модели рельефа и другие подобные продукты. До недавнего времени продажи осуществлялись с целью получения прибыли, но в настоящее время расценки значительно снижены и устанавливаются на основе издержек производства.
Например, цифровой кадастр штата Queensland, стоимость которого составляла почти 1 млн австралийских долларов, теперь можно приобрести за 20 тыс. австралийских долларов. В результате снижения цен пространственные данные стали использоваться гораздо шире.
Аналогичная ситуация отмечена и в Новой Зеландии, где федеральные организации занимаются созданием и продажей пространственных данных.
До недавнего времени в области доступа к данным в Канаде действовал Королевский указ, по которому они были в открытой продаже, за исключением закрытых наборов информации. Наиболее ярким примером является продажа данных о земельных участках и другой кадастровой информации, расценки на получение которой устанавливались для получения прибыли провинциальными органами власти. Однако в последние 4 года проявляется тенденция к бесплатному предоставлению этих данных. По сведениям Департамента информационного обеспечения наук о земле Канадского агентства по природным ресурсам (NRC) выполненный на правительственном уровне анализ рынка геопространственных данных показал, что доходы от их продаж не покрывали расходов на ведение баз данных. После того как были обнародованы результаты этого анализа, в провинциях Manitoba и Nova Scotia было принято решение о бесплатном интернет-доступе к своим геопространственным данным. В настоящее время их примеру последовали более 1/2 канадских провинций.
Федеральные агентства США предлагают целый ряд геопространственных продуктов, таких как файлы в формате TIGER, цифровые контурные карты и топографические карты, бесплатно доступные на интернет-сайтах таких ведомств, как Бюро переписи населения (Census Bureau), Американская геологическая служба (USGS) и ряд других, либо по цене изготовления печатной копии в заданном клиентом формате. По федеральному закону США все государственные геопространственные данные являются общественным достоянием и открыты для их приобретения, за исключением девяти типов сведений, которые закрыты для доступа по соображениям обеспечения национальной и общественной безопасности.
В большинстве штатов действуют законы, по которым геопространственные данные должны продаваться по стоимости их копирования и печати. В девяти штатах страны их агентства и муниципалитеты имеют право включать свои эксплуатационные расходы в стоимость данных. В штатах Аляска, Гавайи, Айова, Миссисипи, Мичиган, Невада и Теннеси это означает возможность включения таких расходов в цену, Индиана и Мэриленд - предусмотрена возможность включения в цену только расходов на операции поставки, Иллинойс и Северная Каролина - вообще запрещено коммерческое использование гео пространственных данных.
Один из важнейших секторов рынка природных ресурсов - рынок земли. Вопрос формирования рынка земли оказался напрямую связан с вопросом успешности проведения одной из серьезнейших реформ - местного самоуправления.
Доходы, получаемые от использования земельных ресурсов, в первую очередь земельный налог, должны стать основой бюджетов муниципальных образований. Однако в течение последних 7 лет имеет место неблагоприятная тенденция для муниципальных образований по изменению доли ресурсных платежей в доходах бюджетов, например, доля земельного налога в консолидированном бюджете Саратовской области с 2000 по 2007 гг. изменялась следующим образом:
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (прогноз)
Доля налога на землю (% от дохо -до в) 1,3 0,95 1,2 2,9 4,0 2,6 2,0 1,3
Проблемы, которые отдаляют перспективы построения реального местного самоуправления, - усложненность процедуры, длительность сроков и значительная стоимость оформления земельно-имущественных отношений, формирование налогооблагаемой базы - основой местных бюджетов являются земельный налог и налог на имущество физических лиц, информация по которым чрезвычайно мала4.
Серьезной проблемой является завершение процесса переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности или аренды, что требует принятия сбалансирован -ных решений в области фискальной политики государства и финансовой нагрузки на предприятия.
Предусмотренный Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предельный срок для переоформления прав на землю истекает 1 января 2008 г. Однако в настоящее время общее число переоформленных с права постоянного (бессрочного) пользования земельных участков, принадлежащих юридическим лицам, по экспертным оценкам составляет менее 25% от общего числа земельных участков, которые могут быть переоформлены, поскольку для большинства предприятий действующие выкупные цены и арендная плата являются финансово обременительными.
Установление разумных и обоснованных ставок выкупа и арендной платы за землю будет способствовать развитию земельных отношений. Создание полноценных единых объектов недвижимости (имущественных комплексов) станет гарантией прав собственности на недвижимость, обеспечит приток инвестиций в действующие и новые предприятия, что приведет к росту налоговых поступлений, в первую очередь - в местные бюджеты.
Для стимулирования экономического роста необходима активизация налоговой политики с целью использования не только фискальной, но и регулирующей функции налогов, особенно - в отношении рынка природных ресурсов. Например, в целях повышения эффективности добычи полезных ископаемых на действующих месторождениях и создания стимулов к активной разработке новых нефтегазоносных провинций Восточной Сибири Правительством Российской Федерации будет изменен порядок исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых - как в части его дифференциации по критерию « выработанность месторождений», так и путем введения «налоговых каникул» при разработке новых месторождений, в том числе для нефтегазоносных провинций Восточной Сибири. Кроме того, будут введены поправочные коэффициенты, используемые при расчете налога на добычу полезных ископаемых, стимулирующие повышение качества российской нефти.
Насущно необходимо завершить формирование налогового законодательства, прежде всего в части иму-
щественных налогов. Также требуется рассмотреть вопрос о признании затрат, связанных с приобретением права на земельные участки юридическими лицами, имеющими в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения и сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расходами при налогообложении прибыли.
Изменения в законодательстве Российской Федерации наконец ввели водные объекты в сферу интересов муниципальных образований. Ранее действовавшее законодательство фактически исключало все водные объекты из круга возможных интересов муниципальных образований, установив закрытый перечень имущества муниципальных образований. Федеральным законом от 3 июня 2006 г № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был дополнен положениями, относящими к вопросам местного значения.
Таким образом, два крупнейших сектора рынка природных ресурсов - земельный и водный - оказываются напрямую связанными с благосостоянием муниципальных образований, что особенно важно в свете продолжающейся реформы местного самоуправления.
Основной целью земельной политики должно быть создание условий для повышения эффективности использования земли, превращения ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста региона5.
Необходим перевод части водных отношений в гражданско-правовые, что соответствует общей тенденции проникновения гражданско-правовых начал в природ-но-ресурсное законодательство. Последнее полностью соответствует задаче формирования цивилизованного рынка природных ресурсов6. В развитии этих секторов рынка должны быть заинтересованы не только муни -ципальные образования, но и органы государственной власти.
1 См.: Сай С.И. Земельно-имущественный комплекс России как объект регулирования // Правовое регулирование рынка недвижимости. 2000. № 2 - 3 (3 - 4).
2 См.: Материалы круглого стола «Идеология оценки природных ресурсов». ТПП России, 6 февраля 2003 г
3 См.: Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 -2008) (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г № 38-р).
4 См.: Овсянников С., Брежнев А., Зюзин С. Некоторые аспекты оптимизации предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Муниципальное право. 2006. № 3 (35). С. 53.
5 См.: Программа социально-экономического развития Саратовской области на среднесрочную перспективу (2006 - 2008) (утверждена законом Саратовской области от 26 декабря 2005 г. № 140-ЗСО).
6 По материалам экспертного заключения на проект федерального закона «Водный кодекс Российской Федерации», подготовленного Фондом развития парламентаризма в России в апреле 2005 г
