CC BY
135
ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
О.В. Юрьева, А.В. Шлеенко
Аннотация. В статье исследованы функции органов местной власти в системе регулирования земельных отношений. Выявлен двойственный характер влияния органов местного самоуправления на становление отношений собственности на землю и рынок земли. Сде-
лан вывод о том, что организация управления земельными ресурсами местной администрацией является одним из основных условий для эффективного использования земли.
Ключевые слова: земельная реформа, местное самоуправление, регулирование земельных отношений, двойственная природа органов местного самоуправления.
В ходе земельной реформы монополия государственной собственности на землю была прекращена, развитие получила частная собственность на землю, возникло многообразие форм земельной собственности. Важным продолжением земельной реформы и трансформации экономических отношений является обязательное участие в них местного самоуправления. В современной экономической литературе мало научных исследований, посвященных роли местного самоуправления и местной администрации в становлении и развитии земельных отношений. Рассмотрим функции органов местного самоуправления в системе регулирования земельных отношений.
В начале 90-х годов 20-ого века на фоне рыночных преобразований была начата земельная реформа. Ее основной целью стало повышение эффективности использования земли путем ликвидации государственной собственности на землю, передаче ее преимущественно в частную собственность, а также путем создания рынка земли. Эти преобразования решали важные экономические задачи: обеспечивали землепользователей необходимыми стимулами для эффективного использования земли, осуществляли переход земельных ресурсов к более эффективным производителям, оптимизировали размеры хозяйств и т. п.
Переход к частной собственности на землю, развитие рынка земли составляют норму рыночной экономики. Но рынок не эффективен: в условиях экономических преобразований при первоначальном распределении земель между хозяйствующими субъектами, если существуют монополии на земли, отсутствует информация о состоянии и использовании земель. Кроме того, рыночные условия не обеспечивают: социальносправедливого распределения рентного дохода, не обеспечивают развитие социальной сферы и охрану окружающей среды, не учитывают интересы различных групп населения при территориальном планировании и т. п.
Поэтому необходимо регулирование земельных отношений властными структурами: органами государственной власти и органами местного самоуправления. Их вмешательство в земельные отношения можно рассматривать как целенаправленный координирующий процесс управленческого воздействия органов власти на структуру прав собственности на землю, функционирование рынка земли, что в конечном итоге должно отразиться на эффективности использования земельных ресурсов [1].
Регулирование земельных отношений осуществляется с помощью административных и экономических методов. К административным методам относят: нормативно-правовое регулирование, проведение мониторинга земель, ведение кадастрового учета объектов недвижимости, территориальное планирование и т. п.
Экономическое регулирование осуществляется посредством установления земельного налога, арендной платы, платы за приобретение земель в собственность, платы при покупке прав аренды, плата за изменение целевого использования земель, компенсационных выплат за восстановление нарушенных и деградированных земель, возмещение ущерба при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд и т. п. Схематично структура регулирования земельных отношений представлена на рисунке 1.
В настоящее время все большее значение в ходе становления земельных отношений приобретает местное самоуправление. Земля является главным источни-
ком формирования местного бюджета, основным условием для развития сельскохозяйственного производства в муниципальном образовании, территорией для проживания населения. Поэтому от регулирования земельных отношений органами местного самоуправления во многом зависит качество жизни населения и экономическая самостоятельность муниципального образования.
Теоретическое определение местного самоуправления основано на его двойственной природе. Так, местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В экономической литературе приводится следующее определение местного самоуправления: «Местное самоуправление - это такая специфическая «ветвь власти», которая, с одной стороны, на местном уровне осуществляет выполнение государственных задач, с другой -самостоятельно с соответствующим уровнем ответственности решает вопросы местного значения, связанные, главным образом, с улучшением качественных параметров жизни населения» [2. - С. 11].
В свою очередь, для осуществления властных полномочий местное самоуправление наделяется соответствующей компетенцией. Решая вопросы местного значения, они имеют возможность регулировать собственную деятельность в установленных рамках, например, путем принятия устава, целевых комплексных программ развития территории, установления правил экономического регулирования хозяйственной деятельности в муниципальном образовании, решения вопросов социальной защиты населения и т. п.
В качестве хозяйствующего субъекта органы местной власти управляют муниципальной собственностью, могут создавать муниципальные предприятия коммерческого назначения, пополнять доходообразующую базу местного бюджета за счет сдачи в аренду муниципального имущества, ее продажи, создавать муниципальные финансовые кредитные учреждения, участвовать в предприятиях иных форм собственности, взимать плату с пользователей природными ресурсами и т. п.
Для развития земельных отношений необходимо использовать двойственную природу органов местного самоуправления. С одной стороны органы местного самоуправления выполняют государственные полномочия по регулированию земельных отношений, с другой стороны, местное самоуправление выступает в качестве рыночного субъекта земельных отношений, распоряжаясь земельными участками муниципального образования, осуществляя управление землями, находящимися в муниципальной собственности (рисунок 2).
Экономические и административные функции, находящиеся в собственной компетенции органов местного самоуправления, приведены в таблице 1.
В качестве субъектов рыночных отношений органы местного самоуправления могут сдавать в аренду, продавать или использовать для собственных нужд земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности с целью повышения доходообразующей базы муниципального образования. Доля таких участков составляет незначительную часть, например, в Курской области зарегистрировано в муниципальной собственности всего лишь 0,008% от земельного фонда региона [4]. В регионе по данным Росземкадастра разграничено по формам собственности 68% земель (2037,9 тыс.га), 32% (961,8 тыс.га) - государственные земли не разграниченные по формам собственности. И органы местного самоуправления выполняют полномочия только по распоряжению такими землями. Исключение в этом случае составляют земли административных центров субъектов РФ, деятельность органов местного самоуправления в отношении распоряжения таки-
ми участками может быть ограничена исполнительными органами государственной власти субъектов РФ [8]. В зависимости от того, в чьей собственности находятся земельные участки, условно полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две группы. В отношении собственных земель - органы государственной власти и местного самоуправления обладают всеми полномочиями по их владению, пользованию и распоряжению. В отношении неразграниченных государственных земель полномочия по управлению и распоряжению землями осуществляют органы местного самоуправления.
Реализация имущественных интересов органов местного самоуправления представлена в таблице 2.
Двойственный характер органов местного самоуправления ставит его над другими хозяйствующими субъектами, и предполагает некоторые монопольные права органов местного самоуправления, что дает им необоснованные преимущества в распоряжении и предоставлении земельных участков. Поэтому необходимо
законодательное ограничение их прав органами государственной власти, которое должно обеспечить социальную справедливость при распределении земли, ее эффективное использование, свободу владения землей и т. п.
Органы местной власти с помощью рыночных механизмов и применяя методы регулирования способны обеспечить приток инвестиций на территорию сельских поселений, создавая инвестиционно-привлекательный имидж муниципального образования. Так, органы местного самоуправления могут за свой счет прокладывать инженерные коммуникации, облагораживать территорию, размещать водонапорные башни, электроподстанции. После чего они могут сдавать земельные участки в аренду и продавать их по возросшим ценам, получая дополнительные средства в местный бюджет для развития своей территории. Такой вариант развития земельных отношений получил свое развитие преимущественно в странах Европы [3; 4].
Регулирование органами государственной власти и местным самоуправлением
Административные методы регулирования:
нормативно-правовое регулирование, проведение мониторинга земель, ведение кадастрового учета объектов недвижимости, территориальное планирование и т. п.
Экономические методы регулирования:
земельный налог, арендная плата, плата за приобретение земель в собственность, плата при покупке прав аренды и т. п.
Земельные отношения
Отношения собственности на землю Рынок земли
Форма собственности на землю
Собствен- Аренда Пользова-
ность ние
Субъекты отношений собственности
РФ, субъекты Местное само- Физические и
РФ управление юрид. лица
Первичный рынок зем- Вторичный рынок зем-
ли ли
продажа земель
в порядке приватизации
на торгах
Аренда земель
Безвозмездное пользование
Купля- продажа
мена, дарение
Безвозмездное пользование
аренда, субаренда
Доверительное управление
Рисунок 1 - Система регулирования земельных отношений
и т. п
и т. п
Таблица 1 - Экономические и административные функции органов местного самоуправления
в регулировании земельных отношений
Наименование функций Задачи, отнесенные к собственной компетенции
Административные функции Утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения [6, п.20, ч.1, ст.14]; разработка и реализация местных программ по использованию и охране земель [8, ч.1 ст.11]; организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования и т. п. [6, п.4, 5 ч.1, ст.14]. Обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности [8, п. 2, ч.2 ст.12]
Экономические функции Установление ставок земельного налога, арендной платы, штрафных санкций и других платежей [7, ст.387, гл.31, раздел X]
Рисунок 2 - Роль местного самоуправления в системе регулирования земельных отношений
Таблица 2 - Полномочия по владению, пользованию и распоряжению земельными участками органами местного самоуправления
Наименование функций Задачи, отнесенные к собственной компетенции
Имущественные функции органов местного самоуправления относительно государственных земель Формирование и утверждение границ новых земельных участков [8, ч.1 ст.30], распоряжение землями, государственная собственность на которые не разграничена [9, ч.3, ст. 10].
Функции, выполняемые органами местного самоуправления относительно земельных участков, находящихся в муниципальной собственности Полномочия по их управлению и распоряжению [9, ч.2 ст.11]; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд [6, п.20, ч.1, ст.14].
Второй сценарий развития земельных отношений предполагает предоставление на торгах земельных участков без инженерной инфраструктурой с условием, что затраты на благоустройство территории ложатся на
плечи застройщиков. Несмотря на то, что в России законодательно разрешены и первый и второй варианты развития земельных отношений органами местного са-
моуправления, в России более широкое распространение получил первый сценарий.
Земельные отношения на сельскохозяйственных землях в данный период связаны с проблемами переходного института в землепользовании - института земельных долей, который продолжает существовать, формируя условия нестабильности для функционирования сельскохозяйственных организаций. Из них почти 24,3% от всего земельного фонда РФ - невостребованные земельные доли [1]. Органы местного самоуправления в рамках своих функций и предоставленных полномочий могут реализовать преимущественное право на покупку таких земельных участков. Невостребованные земельные доли, находящиеся в собственности граждан, а также оставшиеся после смерти собственников при отсутствии сведений о наследниках, признаются бесхозяйственными, и через соответствующий механизм право собственности на данные земельные участки переходит к муниципальным образованиям. В дальнейшем такие участки могут быть предоставлены гражданам и физическим лицам в собственность или в аренду [1].
Таким образом, органы местного самоуправления могут существенно повлиять на развитие земельных отношений в России. Двойственная природа местного самоуправление оказывает воздействие как на институциональные ограничения земельных отношений, так и на формировании отношений собственности и рынка земли. Для реализации этих функций местное самоуправление должно строиться на территориальноорганизационной и функционально-финансовой автономии, адекватности материально-денежных ресурсов и выполняемых задач, недопустимости необоснованного вмешательства властных государственных структур в деятельность местного самоуправления.
Список использованных источников
1 Никонова, Г.Н. Организационно-экономический механизм регулирования земельных отношений на региональ-
ном и муниципальном уровнях / Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий.- 2007. -№1. - С. 35-38.
2 Сергеев, П.В. Местное самоуправление в системе социально-экономического развития села. Автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук / П.В. Сергеев. - М., 2004. - 39 с.
3 Набатникова, А.В. Регулирование земельно-
имущественных отношений и их роль в экономике города. Диссертация на соискание ученой степени канд. экон. наук / А.В. Набатникова.- М., 2006. - 177 с.
4 Государственный национальный доклад об использовании и охране земель в Российской Федерации // [электронный ресурс]: www.rosreestr.ru
5 Федеральный закон от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (последняя ред. от 07.05.2009). "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
6 Налоговый Кодекс Российской Федерации часть 2 от
05.08.2000 №117-Ф3 (последняя ред. от 28.04.2009). "Собрание законодательства РФ", 07.08.2000, N 32, ст. 3340.
7 Земельный кодекс Российской Федерации от
25.10.2001 №136-Ф3 (последняя ред. от 14.03.2009). "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
8 Федеральный закон от 25.10.2001 №137-Ф3 «О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации». "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, N 44, ст. 4148.
Информация об авторах
Юрьева Ольга Владимировна, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экспертизы и управления недвижимостью Юго-Западного государственного университета, тел. 8-920-266-84-04.
Шлеенко Алексей Васильевич, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экспертизы и управления недвижимостью Юго-Западного государственного университета, тел. 8-904-521-46-46.
