CC BY
21УДК 338.49 ББК 65.261.5
ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ИНИЦИАТИВНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ
Е. А. Колесник
Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия
Целью статьи является попытка систематизировать имеющиеся отечественные практики инициативного бюджетирования для определения наиболее благоприятной области применения каждой из них. Автором делаются выводы о наиболее перспективных направлениях дальнейшего развития инициативного бюджетирования в нашей стране с учетом социально-экономического потенциала и административного статуса территории, на которой они реализуются.
Ключевые слова: инициативное бюджетирование, практики инициативного бюджетирования, практики-союзники инициативного бюджетирования, программа поддержки местных инициатив.
Инициативное бюджетирование (ИБ) в широком смысле представляет собой непосредственное участие граждан в бюджетном процессе, в узком — разнообразие практик или социальных технологий по решению вопросов местного значения на основе инициатив жителей в отношении расходования части бюджетных средств. Время появления ИБ в России связано с 2007 г., когда первые пилотные проекты Программы поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка были реализованы на территории Ставропольского края [1. С.10]. Всемирный банк на протяжении почти трех десятков лет оказывает методическую, информационную и обучающую поддержку в распространении практик ИБ по всему миру.
ППМИ Всемирного банка направлена на поддержку инициативных групп в городских и сельских поселениях при определении приоритетов расходования части бюджетных средств на местном уровне, отборе конкретных проектов и оказание консультативной помощи в организации совместной деятельности граждан и органов власти [2. С. 42]. На конец 2016 г. участниками ППМИ стали 26 российских регионов. В их числе Алтайский край, Республика Башкортостан, Волгоградская, Вологодская области, Еврейская автономная область, Иркутская область, Кабардино-Балкарская Республика, Калужская область, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Кировская область, Республика Коми, Красноярский край, Ленинградская, Московская, Новосибирская, Оренбургская области, Пермский край, город Санкт-Петербург, Республика Саха (Якутия), Свердловская область, Ставропольский край, Тверская, Ульяновская области, Хабаровский край, Ярославская область. Все перечисленные регионы являются участниками реализации Программы поддержки местных инициатив, реализуемой на основе достигнутой договоренности
в апреле 2016 г. между Министерством финансов РФ и Всемирным банком [1. С. 8]. Первые проекты ППМИ были ориентированы на решение инфраструктурных проблем исключительно сельских поселений.
В качестве самостоятельной методики ИБ, ориентированной изначально на решение городских проблем, следует назвать разработку Европейского университета в Санкт-Петербурге, действующего при поддержке Комитета гражданских инициатив. Среди городов, с которыми работают консультанты Европейского университета, — Череповец в Вологодской области, Сосновый Бор в Ленинградской области, несколько городских поселений в Кировской области [3. С.45]. В 2016 г. Европейским университетом технологии ИБ впервые были применены в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Они охватывают весь цикл реализации проекта ИБ: обучение, формулирование запросов населения; согласительный, конкурсный этап, формирование бюджетной заявки; этап бюджетных слушаний; этап реализации проектов-победителей; этап публичной отчетности.
Кроме того, в 2011 г. в целом ряде российских регионов были опробованы методики, получившие названия «Народный бюджет», «Народная инициатива». Они возникли и развились как результат инициативы всероссийской политической партии «Единая Россия» и Общероссийского народного фронта (ОНФ). [2. С. 42]. Характеристики вышеперечисленных практик ИБ представлены в табл. 1.
Кроме вышеперечисленных практик ИБ все большее распространение получают технологии вовлечения целевых групп населения (женщины, мигранты, молодежь) в решение отдельных проблем местного значения. Причем данная тенденция наблюдается не только в российской практике,
Таблица 1
Практики инициативного бюджетирования в России
Название практики ИБ Источники финансирования Конкурсность процедур ИБ Наличие консультантов и специальных оргструктур Уровень обсуждения проекта
Бюджет Внебюджет
Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) • Региональный бюджет (РБ); • местный бюджет (МБ) Средства населения, бизнеса, инвесторов Отбор микропроектов конкурсной комиссией Органы управления ППМИ; • рабочая группа ППМИ; • ответственное региональное министерство (главный распорядитель бюджетных средств); конкурсная комиссия из предста • вителей министерств, ведомств и общественности региона; • проектный центр; • консультанты ППМИ • Региональный; • местный
Программа «Народный бюджет» («Народная инициатива») РБ Отбор инициатив граждан на сходах и собраниях для их финансирования из регионального бюджета (дотации, субсидии) Координационные советы ОНФ • Отраслевой; • межмуниципальный; • муниципальный
Проекты Европейского университета (СПб) и Комитета гражданских инициатив Специально выделенная часть МБ (1 о/о) Внешние привлеченные средства Отбор проектов конкурсной комиссией Конкурсная комиссия (граждане и представители муниципалитета) Муниципальный
Таблица 2
Практики-союзники инициативного бюджетирования в России
Название практики Характеристики
Форма участия населения в принятии финансового решения Вклад населения в решение местных проблем Источники финансирования инициатив
Краудсорсинг — Банк идей интернет-пользователей —
Самообложение граждан Сход граждан, местный референдум Инициатива и финансирование ее реализации Средства населения
Партисипаторное проектирование Публичная оценка проектов, претендующих на бюджетное финансирование Публичная оценка Бюджет
Публичные слушания Непосредственное участие в обсуждении проекта решения с правом совещательного голоса Публичное обсуждение Бюджет
Публичные консультации Участие в интернет-обсуждении проекта решения с правом совещательного голоса Интеренет-обсуждение Бюджет
Нетворкинг (профессиональное самоорганизующееся сообщество) Консалтинг по вопросам инициативного бюджетирования Экспертное обсуждение —
но и за рубежом [4. С. 18]. Во многом появление таких практик обусловлено возможностями интернет-коммуникаций, которые позволяют выносить обсуждение проблем территориального развития за пределы кабинетов узких специалистов и представителей власти. Краудсорсинг, публичные консультации, партисипаторное проектирование, нетворкинг — вот примеры таких технологий, описание которых приведено в табл. 2. Некоторые из них, как, например, публичные слушания и публичные консультации, являются обязательной процедурной составляющей процесса принятия ряда решений на местном уровне.
Практики ИБ предполагают реализацию гражданских инициатив за счет бюджетных средств, но ст. 56 Федерального закона от 06.10.2003 предусматривает возможность взимания средств самообложения граждан для решения вопросов местного значения. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных местных проблем: от сооружения колодца с питьевой водой до точечного благоустройства территории. Собранные в соответствии с решениями органов МСУ средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Размер данных платежей устанавливается равным для всех жителей муниципального образования. Для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования,
может быть предусмотрена льгота в виде уменьшения размера платежа. К таким льготным категориям могут быть отнесены, в частности, граждане пожилого возраста, инвалиды, ветераны войны и труда, малоимущие.
В соответствии со ст. 56 Ф3-131 от 06.10.2003 вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). Таким образом, самообложение граждан имеет схожие характеристики с ИБ, но в силу ограниченности применения может быть отнесено к практикам-союзникам ИБ. Нормы законодательства позволяют реализовывать самообложение граждан только в небольших поселениях. Круг вопросов, решаемых посредством самообложения, направлен исключительно на решение вопросов функционирования поселения.
Инициативное бюджетирование, по словам В. Вагина, «гораздо более глубокий процесс, предполагающий не только решение частных проблем с привлечением средств граждан, но и участие жителей в развитии муниципального образования, региона, их влияние на повышение качества жизни на территории» [5. С. 26].
Таким образом, современный этап развития ИБ в российских регионах характеризуется двумя параллельными процессами. С одной стороны, распространяются технологии ИБ, осуществляемые под руководством специализированных структур (Центр ИБ НИФИ Минфина РФ, Всемирный банк, Комитет гражданских инициатив). В настоящий
2017. № 1
момент в Соглашении между Министерством финансов Российской Федерации и Всемирным банком в 2017 г. по развитию ИБ участвует уже 41 субъект. В 2017 г. присоединились новые участники: Амурская, Воронежская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Томская, Тульская области, Республики Адыгея, Марий Эл, Северная Осетия-Алания, Чеченская республика, а также Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа [6]. С другой стороны, формируются многочисленные практики-союзники ИБ, позволяющие учитывать индивидуальные особенности территорий, на которых они реализуются, а также характер и ресурсные возможности местных сообществ, инициирующих решение локальных проблем. Следует также отметить процесс адаптации исходных технологий ИБ к условиям конкретных регионов. Первоначальная ориентация на распространение ИБ в сельской местности сменилась повышенным интересом к вовлечению в местное развитие горожан. Претерпевают изменения и
формы распространения ИБ. На смену точечным региональным семинарам приходят разнообразные формы межрегионального сотрудничества, в частности тематические семинары федерального уровня на базе субъектов, готовых поделиться собственным опытом в области ИБ [4. С. 21]. Так, например, тематический семинар, посвященный реализации проектов ИБ в городах, проведенный в Тверской области, собрал в 2016 г. представителей 17 субъектов РФ [4. С. 21]. Новой тенденцией становится включение в перечень проектов ИБ, не только направленных на благоустройство, улучшение инженерной инфраструктуры и социальных объектов, но и доходообразующих. Так, в республике Башкортостан реализуются инвестиционные проекты с применением технологий ИБ в агросекторе, пищевой и легкой промышленности [6]. Технологии ИБ на практике оказались применимы не только для решения вопросов местного значения, но и для создания новых рабочих мест и расширения местной налогооблагаемой базы.
Список литературы
1. Шульга, И. Программа поддержки местных инициатив в России: пример лучшей практики инициативного бюджетирования / И. Шульга, А. Сухова // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 8—19.
2. Вагин, В. В. Практики инициативного бюджетирования в деятельности муниципальных органов власти / В. В. Вагин, Н. В. Гаврилова, Н. А. Шаповалова // Власть. — 2015. — № 12. — С. 42—47.
3. Гетманская, М. Особенности модерирования и организации публичного обсуждения гражданских инициатив в проектах инициативного бюджетирования в городах / М. Гетманская // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 43—45.
4. Вагин, В. В. К вопросу о теории развития и регулирования инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации / В. В. Вагин // Муницип. власть. — 2016. — № 1. — С. 16—23.
5. Вагин, В. В. Место консультантов и проектных центров в развитии инициативного бюджетирования / В. В. Вагин // Муницип. власть. — 2016. — № 2—3. — С. 25—29.
6. В НИФИ состоялся семинар-совещание «Развитие инициативного бюджетирования в 2017 году» [Электронный ресурс] // Официальный сайт НИФИ. — URL: http://www.nifi.ru/ru/news-2/1193-ib-280217. html (дата обращения 10.03.2017).
Сведения об авторе
Колесник Елена Анатольевна — кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Челябинского государственного университета, Челябинск, Россия. gmu@csu.ru.
FEATURES OF THE DEVELOPMENT OF THE INITIATIVE BUDGETING IN THE RUSSIAN REGIONS
Ye.A. Kolesnik
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. gmu@csu.ru
Proactive budgeting — the first stage of development in the Russian Federation is a global trend to involve citizens in the budget process, called abroad participatory budgeting. The modern state initiative budgeting in Russia is characterized by a large diversity of practices on the implementation of civil initiatives aimed at addressing local issues. The aim of this study is an attempt to systematize the existing domestic practice of proactive budgeting to determine the most favourable areas of application of each of them. The author draws conclusions about the
most promising directions of further development of the initiative budgeting in our country taking into account the
socio-economic potential and administrative status of the territory in which they are implemented.
Keywords: a proactive budgeting, the practice of Yin-latinova budgeting practice-allies of the initiative budgeting Program to support local initiatives.
References
1. Shulga I., Suhova A. Programma podderzhki mestnyih initsiativ v Rossii: primer luchshey praktiki initsiativnogo byudzhetirovaniya [A support Programme for local initiatives in Russia: example of a best practice proactive budgeting]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 8—19. (In Russ.).
2. Vagin V. V., Gavrilova N.V., Shapovalova N.A. Praktiki initsiativnogo byudzhetirovaniya v deyatelnosti munitsipalnyih organov vlasti [Proactive budgeting practices in the activities of the municipal authorities]. Vlast' [Government], 2015, no. 12, pp. 42—47. (In Russ.).
3. Getmanskaya M. Osobennosti moderirovaniya i org ration and organization of the public discussion of civil initiatives in the projects anizatsii publichnogo obsuzhdeniya grazhdanskih initsiativ v proektah initsiativnogo byudzhetirovaniya v gorodah [Features of the mode of the initiative budgeting in the cities]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 43—45. (In Russ.).
4. Vagin V.V. K voprosu o teorii razvitiya i regulirovaniya initsiativnogo byudzhetirovaniya v sub''ektah Rossiyskoy Federatsii [To the question about the theory development and regulation initiative budgeting in the Russian Federation]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government] 2016, no.1, pp. 16—23. (In Russ.).
5. Vagin V.V. Mesto konsultantov i proektnyih tsentrov v razvitii initsiativnogo byudzhetirovaniya [The choice of consultants and design centers in the development of proactive budgeting]. Munitsipal'naya vlast' [Municipal government], 2016, no. 2—3, pp. 25—29. (In Russ.).
6. VNIFI sostoyalsya seminar-soveschanie «Razvitie initsiativnogo byudzhetirovaniya v 2017 godu» [In the scientific-research financial Institute hosted a seminar-meeting "development of the initiative budgeting in 2017"]. Available at: http://www.nifi.ru/ru/news-2/1193-ib-280217.html, accessed 10.03.2017. (In Russ.).
Статья прошла рецензирование и допущена к публикации 24.05.2017.
