ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

позиций, лозунгов и однобокости освещения ситуации;

4. Частная собственность является одним из основных показателей состоятельности и зрелости гражданского общества;

5. Развитие гражданского общество должно идти одновременно с развитием демократического, правового государства. Отдельно эти процессы протекать не могут;

6. Необходимы дополнительные условия (образование, атмосфера, занятость, просвещение), в которых есть возможность формирования активных, независимых и самостоятельных личностей.

Несомненно, гражданское общество в современной России находится в зачаточном состоянии. Экономический кризис усугубляет процесс его становления. Но, тем не менее, в последнее время появляется все больше активных, независимых граждан, которые понимают, что кризис и рост идут рука об руку. Понимание необходимости перемен, уже твердый шаг на пути к гражданскому обществу, которое является поддержкой и опорой любого государства. Развивать и внедрять принципы гражданского общества в России необходимо, государство должно на равных вести диалог и всячески поддерживать еще пока слабое гражданское движение. Ведь важно понимать, что без свободных людей, Россия не сможет быть современной развитой страной.

Ксель Л.Э. ведущий специалист-эксперт отдел по делам некоммерческих организаций Главное управление Министерства юстиции Российской

Федерации по Свердловской области ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОВЕРОК ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ МИНЮСТА РОССИИ

В статье Ксель Л.Э., ведущего специалиста-эксперта отдела по делам некоммерческих организаций Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области «Особенности проведения проверок деятельности некоммерческих организаций территориальными органами Минюста России» рассмотрены вопросы относительно порядка проведения проверок некоммерческих организаций органами Минюста России и типичные нарушения законодательства Российской Федерации, которые выявляются в ходе проведения проверки.

Ключевые слова: некоммерческие организации, проверки, нарушения, контроль, надзор.

The article Ksel L. E., leading specialist-expert of the Department for Affairs of non-profit organizations Main Directorate of the Ministry of justice of the Russian Federation for Sverdlovsk region "features of conducting inspections of activities of non-profit organizations, territorial bodies of the Ministry of justice of

Russia" considered the questions concerning the procedure for conducting inspections of non-commercial organizations authorities of the Ministry of justice and the typical violations of the legislation of the Russian Federation, which are identified in the course of the audit.

Key words: non-profit organizations, audit, violations, control, supervision.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской

Федерации» Министерство юстиции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации34.

Указанные функции осуществляются Минюстом России и его территориальными органами в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»,

Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О

свободе совести и о религиозных объединениях» и Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30.12.2011 № 456 (далее - Административный регламент).

На территории Свердловской области таким территориальным органом является Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области (далее - Главное управление).

Главное управление на основании Положения о Главном управлении Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного Приказом Минюста России от 03.03.2014 № 25, осуществляет полномочия по контролю за региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий, общественными объединениями и их структурными подразделениями, иными некоммерческими организациями (за исключением отделений

34 Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (в ред. от 09.05.2016)_

международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций), религиозными организациями, осуществляющими деятельность на территории Свердловской области. 35

Предметом контроля за деятельностью некоммерческих организаций при проведении проверок Главным управлением является:

1) соответствие деятельности общественных объединений и их структурных подразделений, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, уставным целям;

2) соблюдение политическими партиями, региональными отделениями и иными структурными подразделениями политических партий законодательства Российской Федерации и соответствие их деятельности положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий;

3) соответствие деятельности иных некоммерческих организаций, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным их учредительными документами, и законодательству Российской Федерации;

4) соответствия деятельности религиозной организации законодательству Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, а также целям и порядку деятельности, предусмотренным ее уставом;

5) соответствия деятельности религиозной организации, в том числе в части поступления и (или) расходования благотворительных пожертвований и других денежных средств, источников поступления и (или) использования иного имущества, законодательству Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, а также целям и порядку деятельности, предусмотренным ее уставом, в случае, если религиозная организация получала денежные средства и иное имущество от международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, и (или) в случае, если от государственных органов, органов местного самоуправления поступила информация о нарушении религиозной организацией законодательства Российской Федерации в сфере ее деятельности и (или) о наличии в ее деятельности признаков экстремизма (терроризма). 36

Проверки некоммерческих организаций могут быть плановые и

35 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 25 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» (в ред. от 31.12.2015)

36 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 30.12.2011 № 456 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации» (в ред. от 31.05.2016)_

внеплановые.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

Плановые проверки проводятся на основании утверждаемых Главным управлением до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодных планов проведения плановых проверок, согласованных с органами прокуратуры.

Ежегодный план проведения плановых проверок размещается на сайте Главного управления http://to66.minjust.ru/ и на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации http://plan.genproc.gov.ru/ в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Проверка, не включенная в ежегодный план проведения плановых проверок, является внеплановой.

Внеплановые проверки проводятся на основаниях, предусмотренных 4.2 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Плановая и внеплановая проверка проводится в форме документарной либо выездной проверки.

Выездные проверки проводятся в месте нахождения и (или) деятельности некоммерческой организации.

Документарные проверки проводятся без выезда на место нахождения и (или) деятельности некоммерческой организации.

Общий срок проведения проверки не может превышать двадцати рабочих дней.

Распоряжение о проведении плановой проверки некоммерческой организации издается Главным управлением не менее чем за три рабочих дня до даты начала проверки, о проведении внеплановой проверки - не менее чем за двадцать четыре часа.

Уведомление о проведении плановой проверки некоммерческой организации с запросом документов, необходимых для проведения проверки, направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении не позднее чем за три рабочих дня до даты начала плановой проверки, не позднее чем за двадцать четыре часа до начала внеплановой проверки.

Актуальной остается проблема по непредставлению некоммерческими организациями документов, необходимых для проведения проверки, к дате начала проверки и до окончания ее проведения.

Причины непредставления документов, необходимых для проведения проверки, различны, но в основном сводятся к тому, что некоммерческие организации не получают уведомления о проведении проверки, в связи с отсутствием организации по юридическому адресу.

Однако непредставление документов на проверку не освобождает организацию от ответственности и последующего представления документов, указанных в уведомлении.

Так, в отношении некоммерческих организаций, не представивших

документы на проверку, Главное управление вправе составить протоколы об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 19.4.1, ст. 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Наказание по указанным статьям влечет наложение административного штрафа на должностные лица организации в размере от трехсот до четырех тысяч рублей, на некоммерческие организации в размере от трех до десяти тысяч рублей.

Документы для проверки либо заверенные руководителем некоммерческой организации копии документов представляются лично представителем некоммерческой организации по акту приема - передачи или посредством почтовой связи заказным письмом с уведомлением о вручении и описью вложения, а также факсимильной связи, электронной почты (с обязательным последующим направлением подписанных документов почтовой связью).

По результатам рассмотрения представленных документов членами комиссии, уполномоченными на проведение проверки, составляется акт проверки, в котором указываются сведения о выявленных нарушениях законодательства.

К акту проверки прилагаются документы или их копии, объяснения руководителя некоммерческой организации.

По результатам контроля за деятельностью некоммерческих организаций при проведении проверок уполномоченным органом могут быть приняты следующие меры реагирования:

- вынесение предупреждения (внесение представления);

- приостановление деятельности общественного объединения или религиозной организации;

- возбуждение дела об административном правонарушении;

- направление в суд заявления о ликвидации некоммерческой организации;

- направление в суд заявления о признании общественного объединения, религиозной организации прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц;

- направление отделению, филиалу или представительству международной организации, иностранной некоммерческой неправительственной организации мотивированного решения о запрете осуществления на территории Российской Федерации заявленной для осуществления программы или ее части, о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества;

- принятие решения об исключении филиала или представительства иностранной некоммерческой неправительственной организации из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных

некоммерческих неправительственных организаций;

- направление документов в органы внутренних дел, прокуратуры, иные контрольно - надзорные органы в случае выявления нарушения некоммерческими организациями нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за соблюдением которых не входит в компетенцию Минюста России (территориальных органов).

В предупреждении, представлении указывается срок устранения нарушений, который не может составлять менее одного месяца, в отношении политических партий - не менее двух месяцев.

Продление сроков устранения нарушений возможно при наличии ходатайства некоммерческой организации с изложением причин, не позволивших устранить нарушения в установленный срок и подтверждением принятых к устранению мер.

В случае непредставления документов, подтверждающих устранение нарушений в установленный срок, уполномоченный орган в отношении некоммерческой организации вправе составить протокол об административном правонарушении в соответствии с ч. 1 ст. 19.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Невыполнение законного предписания (предупреждения, представления) уполномоченного органа об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на некоммерческие организации в размере от десяти до двадцати тысяч рублей.

Так согласно статистике, в 2015 году Главным управлением была проведена проверка 149 некоммерческих организаций (в том числе 4 внеплановых), из них: 60 в отношении общественных объединений, 30 в отношении религиозных организаций и 59 в отношении иных некоммерческих организаций.

По результатам проведенных проверок Главным управлением в 2015 году вынесено письменных предупреждений в отношении 141 организации, составлено протоколов в отношении 50 организаций, направлены заявления в суд о ликвидации/прекращении деятельности - 7, представлений - 1, вынесено распоряжение о приостановлении деятельности в отношении 1 организации.

При этом только 9 проверенных организаций осуществляли деятельность без нарушений федерального законодательства, что составляет всего 6 % от общего числа проверенных организаций.

Несмотря на то, что Главным управлением регулярно в средствах массовой информации, в сети «Интернет», на семинарах и круглых столах освещаются требования законодательства Российской Федерации к деятельности некоммерческих организаций, практика показывает, что некоммерческими организациями нарушаются одни и те же положения законодательства Российской Федерации.

Практически всеми некоммерческими организации, в том числе

общественными объединениями, не соблюдаются требования собственных учредительных документов: не соблюдаются сроки полномочий руководящих, надзорных и контрольных органов, их компетенция, периодичность проведения заседаний.

Также некоммерческая организация в случае изменения ее адреса (места нахождения), руководителя, иных сведений обязана в течение трех дней со дня наступления таких изменений проинформировать об этом Главное управление и представить соответствующие документы для принятия решения об их направлении. Неисполнение этой обязанности является нарушением требований п. 7 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», ч. 2 ст. 29 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», п. 9 ст. 8 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях».

Обязанность по предоставлению в Главное управление обязательной отчетности предусмотрена ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединения», ст. 8 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», формы предоставления обязательной отчетности утверждены Приказом Минюста России от 29.03.2010 № 72 «Об утверждении форм отчетности некоммерческих организаций»37. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2006 № 212 «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций» установлен срок представления указанной отчётности - ежегодно, не позднее 15 апреля года, следующего за отчетным38.

Однако некоммерческие организации «забывают» об исполнении своих обязанностей и не предоставляют отчетность в установленные законодательством сроки.

Необходимо также учитывать, что законодательством Российской Федерации предъявляются специальные требования к осуществлению деятельности некоммерческой организацией в зависимости от ее организационно-правовой формы.

Так, например, в деятельности автономных некоммерческих организаций встречаются нарушения пунктов 1, 5 статьи 29, пункта 3 статьи 10 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», заключающиеся в следующем: высший орган управления является единоличным, а не коллегиальным; лица, являющиеся работниками организации составляют более чем одну треть общего числа членов коллегиального высшего органа управления организации; учредителями не осуществляется надзор за деятельностью организации.

37 Приказ Минюста РФ от 29.03.2010 № 72 «Об утверждении форм отчетности некоммерческих организаций»

38 Постановление Правительства РФ от 15.04.2006 № 212 "О мерах по реализации отдельных положений Федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций" (в ред. от 30.05.2013)

Фонды и общественные организации не исполняют обязанность по ежегодному опубликованию отчета об использовании своего имущества, который составляется в свободной форме и размещается в сети Интернет, средствах массовой информации или на информационном стенде организации. Необходимо иметь ввиду, что имущество - это не только основные средства и товарно-материальные ценности, но и денежные средства.

Наиболее часто встречающимися нарушениями организаций, которые основаны на добровольном или в установленных законом случаях обязательном членстве, являются несоблюдение учета членов, порядок вступления/выхода членов организации, оплата вступительных взносов, предусмотренных учредительными документами.

Также законодательством Российской Федерации предусмотрена обязанность фондов и некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, проводить обязательный ежегодный аудит, которая зачастую ими игнорируется.

Кроме того, с внесением изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации с 1 сентября 2014 года добавился ряд требований к учредительным документам некоммерческих организаций и осуществлению ими деятельности.

Так, например, не допускается реорганизация фонда, а также предусматривается обязательное наличие Попечительского совета - органа, осуществляющего надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства.

Значительные изменения произошли и в перечне вопросов, отнесенных к компетенции высшего органа корпорации и к компетенции учредителя (учредителей) автономной некоммерческой организации.

При этом учредительные документы организаций до приведения их в соответствие с нормами части первой Гражданского кодекса Российской Федерации действуют в части, не противоречащей указанным нормам.

Также специалистами Главного управления зачастую выявляются факты нарушения Трудового кодекса Российской Федерации в части отсутствия в трудовом договоре обязательных положений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, или отсутствия как такового трудового договора.

Кроме того, при установлении соответствия расходовании денежных средств и использовании иного имущества целям, предусмотренным учредительными документами, специалистами Главного управления выявляются следующие нарушения:

• направление денежных средств и иного имущества некоммерческой организации на цели, не предусмотренные уставом;

• осуществление предпринимательской деятельности, не

соответствующей целям деятельности некоммерческой организации и не служащей их достижению;

• не исполнение обязанности по ведению раздельного учета доходов и расходов по предпринимательской деятельности и иной приносящей доход деятельности в некоммерческих организациях;

• не исполнение обязанности, предусмотренной п. 1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», по ведению некоммерческими организациями, получившими денежные средства и иное имущество от иностранных источников, раздельного учета доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках поступлений от иностранных источников, и доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках иных поступлений;

• не представление по одному обязательному экземпляру годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности в орган государственной статистики по месту государственной регистрации;

• использование имущества некоммерческой организации ее учредителями, должностными лицами в своих интересах, а не в интересах организации;

• распределение полученной прибыли между участниками или членами некоммерческой организации;

• заключение сделок с нарушением п. 3 ст. 27 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (заинтересованное лицо обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления некоммерческой организацией или органу надзора за ее деятельностью до момента принятия решения о заключении сделки; сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой организации или органом надзора за ее деятельностью).

Таким образом, как показывает практика, практически все некоммерческие организации совершают нарушения, которые могли бы избежать при более тщательной подготовке к проведению проверки.

В заключение хотелось бы отметить, что проведение Главным управлением проверок и принятие мер реагирования по их результатам направлены в первую очередь не на воспрепятствование осуществлению деятельности некоммерческими организациями, а наоборот на их развитие и дальнейшее существование в рамках действующего законодательства Российской Федерации.

Использованные источники:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 02.03.2016) // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

2. Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 02.06.2016) // Собрание законодательства РФ. 22.05.1995. № 21. Ст. 1930.

3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 02.06.2016 с изм. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 145.

4. О свободе совести и о религиозных объединениях: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 29.09.1997, № 39, ст. 4465.

5. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 02.06.2016) // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.

6. Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 (ред. от 07.05.2015) // Собрание законодательства РФ. 18.10.2004. № 42. Ст. 4108.

7. О мерах по реализации отдельных положений Федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. № 212 (ред. от 30.05.2013) // Собрание законодательства РФ, 24.04.2006, № 17 (2 ч.), ст. 1869.

8. Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации: Приказ Минюста России от 03 мая 2014 г. № 25 (ред. от 20.04.2015) // Российская газета. 21.03.2014. № 65.

9. Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации: Приказ Минюста России от 30 декабря 2011 г. № 456 (ред. от 31.05.2016) // Российская газета, № 58, 16.03.2012.

10. Об утверждении форм отчетности некоммерческих организаций: Приказ Минюста РФ от 29 марта 2010 г. № 72 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 09.04.2010 № 16857) // Российская газета, № 84, 21.04.2010.