CC BY
89КИМ Александра Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин ФГБОУ «Тихоокеанский государственный университет» e-mail.aleksandrina1985@inbox.ru
АНТОНОВА Наталья Владиславовна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации e-mail:nataШ_an@mail.ru
О КОМПЕТЕНЦИИ МИНЮСТА РОССИИ И ЕГО ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО НАДЗОРУ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Аннотация. В статье исследована компетенция Минюста России и его территориальных органов при осуществлении федерального государственного надзора за некоммерческими организациями. Обращено внимание на практическое разграничение предметов ведения в этой сфере, сделаны теоретические выводы.
Ключевые слова: административные действия, надзор, Минюст России, территориальные органы, компетенция, некоммерческие организации.
KIM Alexandra Vladimirovna,
PhD in Law,
associate Professor of the Department of state and legal disciplines of Pacific state University
ANTONOVA Natalia Vladislavovna,
PhD in Law,
senior researcher of the Social Law Department, Institute of legislation and Comparative law under the Government of the Russian Federation
ON THE COMPETENCE OF THE MINISTRY OF JUSTICE OF RUSSIA AND ITS TERRITORIAL BODIES FOR THE SUPERVISION OF THE ACTIVITIES OF NON-PROFIT ORGANIZATIONS: GUESTIONS OF THEORY AND PRACTICE
Annotation. The article examines the competence of the Ministry of Justice of Russia and its territorial bodies in the implementation of federal state supervision of non-profit organizations. Attention is drawn to the practical delineation of subjects of reference in this area, theoretical conclusions have been made.
Keywords: administrative actions, supervision, Ministry of Justice of Russia, territorial bodies, competence, non-profit organizations.
В современных условиях для обеспечения слаженной и эффективной работы государственного механизма важное значение имеет деятельность органов, которые относятся ко всем
ветвям власти. В то же время, в силу определенных особенностей и исторических традиций, существенную роль играют те органы, которые относятся к исполнительной власти [7,с. 14].
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
Министерство юстиции РФ как федеральный орган исполнительной власти осуществляет деятельность в рамках государственной политики. Ключевым направлением в работе этого органа публичной власти является федеральный государственный надзор за общественными институтами. С теоретической точки зрения научный интерес вызывает содержание компетенций в рамках государственно-надзорной деятельности Минюста России за некоммерческими организациями.
Современные ученые рассматривают институт компетенции в контексте деятельности органов публичной власти.
Так, Ю. А. Тихомиров (в самом общем виде) определяет компетенцию в качестве сформированного «комплекса легально установленных способов осуществления публичных функций». При этом в ее составе учитываются элементы двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения: юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений [2, с. 23]. Их следует отличать от сопутствующих элементов, под которыми подразумеваются, прежде всего, цели как долгосрочная нормативная ориентация, выражающаяся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции. Сюда можно отнести и обязанность действовать, касается ли это государства или его органов и должностных лиц: «без нее компетенция теряет главное - публично - правовое обеспечение с помощью разных средств» [2, с. 23].
Д.Н. Бахрах в понятие «компетенции государственных органов исполнительной власти» вкладывает установленную общность властных полномочий и подведомственности (так называемый круг подвластных объектов) [1,с. 177].
Принимая во внимание доктринальные выводы российской юридической науки о компетенции органов публичной власти, можно исследовать компетенцию и ее основные элементы на примере деятельности Минюста России и его территориальных органов по выполнению федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций. Министерство наделено широким спектром полномочий, имеет территориальные органы в регионах, посредством чего осуществляется целенаправленная реализация государственной поли-тикии функциональное назначение по всей территории Российской Федерации.
Минюст России посредством центрального аппарата осуществляет контрольза деятельностью политических партий, общероссийских и
международных общественных объединений,от-делений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, торгово-промышленных палат, образованных на территории нескольких регионов Российской Федерации.
Территориальные органы Минюста России в рамках своей компетенции осуществляют реализацию надзорных полномочий за некоммерческими организациями в субъектах Федерации [3]. К числу таких организаций следует отнести межрегиональные, региональные и местные общественные объединения, региональные отделения и другие структурные подразделения политических партий, местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации [3].
В юридической теории компетенционный блок публичных органов структурируется из таких органично связанных между собой элементов, как полномочия и предмет ведения (подведомственность). При этом подведомственность чаще всего предполагает нормативное закрепление предметов ведения: субъектов, дел, фактов, на которые распространяются полномочия органа государственной власти, в отношении которых он может совершать те или иные властные, организационные действия [1, с. 177].
Видим, что в деятельности Минюста России и его территориальных органов федеральный государственный надзор за некоммерческими организациями является компетенцией, которая реализуется через выполнение властных полномочий в пределах подведомственности. В ведении центрального аппарата Минюста России находится надзор за деятельностью некоммерческих организаций централизованного уровня. Предметом ведения территориальных управлений является контроль за организациями регионального и местного уровня.
Компетенцию Минюста России и его территориальных органов по осуществлению федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций целесообразно исследовать через содержание надзорных полномочия, которые реализует непосредственно Минюст России и его территориальные органы в регионах. Законодательство, регулирующее правоотношения в этой сфере установило, что объектом надзора выступают общественные объединения, политические партии, религиозные организации и структурные подразделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций [4].
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
Под предметом государственного надзора (контроля) за деятельностью некоммерческих организаций применительно к общественным объединениям и их структурным подразделениям следует понимать установление соответствия исходной деятельности их уставным целям, учитывая использование финансовых средств и иного имущества. В отношении политических партий и их отделенийв регионах Российской Федерациии структурных подразделений - соблюдение законодательства Российской Федерации и контроль за соответствием их деятельности положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами этих политических партий. При осуществлении федерального государственного надзора за деятельностью религиозных организаций - соблюдение названными организациями законодательства Российской Федерации о свободе вероисповедания, совести и религиозных объединениях, а также предусмотренных на уровне уставов таких организаций целей и порядка деятельности.
Организация этой деятельности предполагает реализацию надзорных полномочий в виде осуществления специальных мероприятий.
Проведение проверок некоммерческих организаций ведется в пределах компетенции Минюста России и его территориальных органов.
Проверочные мероприятия носят плановый и внеплановый характер, представляют собой процесс, включающий последовательные административные процедуры: принятие решения о проведении проверки; выполнение действий в целях подготовки к проверке; проведение проверки (выездной или без выезда); подготовка юридических документов (актов проверки) и ознакомление с ними представителей некоммерческих организаций; принятие административных мер при выявлении нарушений в деятельности некоммерческой организации. Так, в 2018 г. органами юстиции проведено проверок: политических партий - 8; региональных отделений политических партий - 474; в том числе внеплановых проверок деятельности региональных отделений политических партий - 25 [5].
Изучение отчетов некоммерческих организаций подразумевает процедуры приема отчетов от некоммерческих организаций, изучения отчетов специалистами, при выявлении нарушений в деятельности некоммерческих организаций, филиалов и представительств международных организаций, иностранныхнекоммерческих неправительственных организаций - принятие контрольных мер воздействия. За 2018 г. неком-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
мерческими организациями в органы юстиции представлено 31438 отчетов [5].
Участие должностных лиц органов юстиции в мероприятиях, проводимых некоммерческими организациями. Некоммерческие организации направляют в органы юстиции сообщения о запланированных мероприятиях. Информацию также могут предоставить органы власти или СМИ. Итоги посещения мероприятий оформляются в справке, которую составляет уполномоченное должностное лицо. Если в проведенном мероприятии были зафиксированы нарушения законодательства Российской Федерации, то принимаются административные меры реагированияк некоммерческой организации. В 2018 г. сотрудниками органов юстиции посещено 63 мероприятия, проведенных религиозными организациями [5].
В контрольных мероприятиях все административные действия совершают должностные лица центрального аппарата Минюста России и Главных управлений (управлений) Минюста России в субъектах Российской Федерации. Важно отметить, что, несмотря на разграничение предметов ведения между центральным аппаратом Минюста России и его территориальными органами некоммерческие организации могут направлять на проверку отчеты о деятельности в центральный аппарат Минюста России.
В рамках реализации надзорных полномочий Минюстом России и его территориальными органами принимаются административные меры реагирования на незаконные действия некоммерческих организаций. Перечислим следующие:
Предупреждение (представление).
Указанная мера выносится, если в деятельности некоммерческой организации были выявлены факты, свидетельствующие о совершении действий, противоречащих федеральному законодательству, учредительным документам. В представлении указываются дата, наименование, адрес некоммерческой организации, содержание нарушения и срок его устранения.
Приостановление деятельности общественного объединения или религиозной организации.
Данная мера - следствие не устранения нарушений, изложенных в ранее вынесенном предписании. Основанием к принятию такого решения является осуществление общественным объединением или религиозной организацией экстремистской деятельности, обращение органов юстиции в суд с заявлением о ликвидации общественного объединения или религиозной организации либо запрете деятельности.
Возбуждение дела об административном правонарушении в отношении некоммерческой организации.
Данная административная процедура предполагает совершение административных действий, направленных на выявление состава правонарушения. Это предполагает составление протокола об административном правонарушении, ознакомление с ним представителя проверяемой организации, дальнейшее направление документов судье (протокола), который уполномочен рассматривать дело и принимать соответствующее решение.
Направление в суд заявления о ликвидации некоммерческой организации.
Здесь следует говорить о конкретной цели административных мер, предусматривающей-пресечение противоправной деятельности общественного объединения либо религиозной организации путем прекращения их правового статуса как юридического лица.
Направление документов в правоохранительные органы, иные контрольно-надзорные органы в случае выявления в деятельности некоммерческих организаций нарушений действующего федерального законодательства.
Такая мера применяется Минюстом России и его территориальными органами, если принятие управленческих решений по факту выявленных правонарушений не входит в их компетенцию.
Представители некоммерческих организаций вправе обжаловать любую из перечисленных административных мер, принимаемых должностными лицами органов юстиции.На решения Главных управлений (управлений) Минюста России в субъектах Российской Феде-рацииможет быть подана жалоба в Департамент по делам некоммерческих организаций Минюста России.Решения или действия (бездействие) должностных лиц Центрального аппарата обжалуются представителями некоммерческих организаций Министру либо его заместителю.
Сравнивая компетенционный блок Министерства юстиции РФ и его территориальных органов, следует отметить, что при сходстве таких элементов компетенции, как полномочия (по выполнению федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций), очевидны различия в предметах ведения.
Таким образом, к общей компетенции Минюста России следует отнести его контрольно-надзорную деятельность за некоммерческими организациями. Полномочия здесь подтверждены административной правосубъектностью должностных лиц Минюста России, кото-
рая включает право выявлять правонарушения в деятельности некоммерческих организаций[6]. Центральный аппарат Минюста России обладает контрольными полномочиями в отношении главных управлений (управлений) Минюста России в субъектах Российской Федерации по принятию решений по результатам контроля за некоммерческими организациями, функционирующими в субъектах Федерации.
Практическое правоприменение закрепленных надзорных полномочий напрямую зависит от установленного предмета ведения, что является специальной компетенцией.
Предметом ведения территориальных органов Минюста России является контрольно-надзорная деятельность в отношении некоммерческих организаций действующих в регионах России. В ведении же самого Минюста России находятся некоммерческие организации централизованного уровня.
Реализуя властные полномочия контрольно-надзорного характера, Минюст России и его территориальные органы принимают управленческие решения и совершают конкретные административные меры воздействия при выявлении незаконной деятельности некоммерческих организаций.
Список литературы:
[1] Бахрах Д. Н. Административное право России. М. -НОРМА,2000. - 640с.
[2] Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал росс. права. - 2000. - № 10. - С. 22-32.
[3] Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации: приказ Минюста России от 30.12.2011 № 456 // Росс. газ. -2012. -16 марта.
[4] Указ Президента РФ от 13 октября 2004г. № 1313«Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 42, ст. 4108.
[5] Официальный сайт Минюста России. Статистика [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://minjust.ru/
[6] Антонова Н.В.,Ким А.В. Развитие административных функций территориальных органов юстиции в современной России / Н.В. Анто-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
нова, А.В. Ким // Вестник МГПУ. Сер. «Юридические науки». - 2019. - № 1. - С. 31—37.
[7] Пашенцев Д.А. Теоретические и исторические вопросы государственного управления. - М.: МГПУ, 2011. - 183 с.
Spisokliteratury:
[1] Bahrah D. N. Administrativnoe pravo Rossii. M. - NORMA, 2000. - 640s.
[2] TihomirovYu.A. Teoriya kompetencii // Zhurnal ross. prava. - 2000. - № 10. - S. 22 - 32.
[3] Ob utverzhdenii Administrativnogo reglamenta ispolneniya Ministerstvom yusticii Rossijskoj Federacii gosudarstvennoj funkcii po osushchestvleniyu kontrolya za sootvetstviem deyatel'nosti nekommercheskih organizacij ustav-nym celyam i zadacham, filialov i predstavitel'stv mezhdunarodnyh organizacij, inostrannyh nekom-mercheskih nepravitel'stvennyh organizacij
zayavlennym celyam i zadacham, a takzhe za sobly-udeniem imi zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii: prikaz Minyusta Rossiiot 30.12.2011 № 456 // Ross. gaz. - 2012. -16 marta.
[4] Ukaz Prezidenta RF ot 13 oktyabrya 2004 g. № 1313 «Voprosy Ministerstva yusticii Rossijskoj Federacii» // SZ RF. - 2004. - № 42, st. 4108.
[5] Oficial'nyj sajt Minyusta Rossii. Statis-tika [Elektronnyj resurs] - Rezhim dostupa: URL: http ://minjust.ru/
[6] Antonova N.V., Kim A.V. Razvitie administrativnyh funkcij territorial'nyh organov yusticii v sovremennoj Rossii / N.V. Antonova, A.V. Kim // Vestnik MGPU. Ser. «Yuridicheskie nauki». - 2019. - № 1. - S. 31—37.
[7] Pashencev D.A. Teoreticheskie i istoricheskie voprosy gosudarstvennogo uprav-leniya. - M.: MGPU, 2011. - 183 s.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
