CC BY
15
УДК 340.131.4 (100) ББК 67
Кобец Петр Николаевич Kobets Peter Nikolayevich
главный научный сотрудник центра организационного обеспечения научной деятельности Всероссийского научно-исследовательского института МВД России доктор юридических наук, профессор.
Chief Researcher, the Center for Organizational Support of Scientific Activities, the All-Russian Scientific-Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Professor. Е-mail: [email protected]
Бражников Дмитрий Анатольевич Brazhnikov Dmitry Anatolyevich
заведующий кафедрой административного и финансового права Российской таможенной академии кандидат юридических наук, доцент.
Head of the Department of Administrative and Financial Law, the Russian Customs Academy PhD in Law, Associate Professor.
Напханенко Игорь Павлович Napkhanenko Igor Pavlovich
заведующий кафедрой административного права и уголовно-правовых дисциплин Ростовского государственного университета путей сообщения кандидат юридических наук, доцент.
Head of the Department of Administrative Law and Criminal Law Disciplines, the Rostov State Transport University PhD in Law, Associate Professor.
ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗ В РАМКАХ
ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВАХ - УЧАСТНИКАХ СНГ И СТРАН БАЛТИИ
Features of making an examination within the framework of the legislative process in particular member states of the cis and the baltic states
Авторами сделана попытка исследования экспертного сопровождения законотворческой деятельности в рамках законотворческого процесса в отдельных государствах - участниках СНГ и странах Балтии. В этой связи целью проведения данного научного исследования стал анализ, сделанный авторским коллективом, особенностей проведения различных экспертиз при подготовке проектов нормативных правовых актов рассматриваемых зарубежных стран. В процессе исследования авторы пришли к выводу о том, что подготовка проектов нормативных правовых актов в отдельных государствах - участниках СНГ и странах Балтии представляет из себя творческую и наиболее трудоемкую стадию нормотворческо-го процесса, которая основывается на глубоком и всестороннем анализе законодательства и правоприменительной практики с целью выявления противоречий и недостатков в нормативном регулировании общественных отношений.
Ключевые слова: законотворческий процесс, зарубежное законодательство, правовые экспертизы, законодательная инициатива, эксперты, экспертная оценка, экспертное заключение, нормотворчество, законопроект, обсуждение законопроекта, СНГ, страны Балтии.
The authors attempted to study the expert support for law-making activity within the framework of the legislative process in particular member states of the CIS and the Baltic States. In this regard, the purpose of this scientific study was the author's team analysis ofparticular aspects of making various examinations while drafting up regulatory legal acts of the considered foreign countries. In the course of the study, the authors came to the conclusion that drafting up of regulatory legal acts in particular CIS and Baltic States represents the creative and most time-consuming stage of the rule-making process, which is based on a deep and comprehensive analysis of legislation and law enforcement practices in order to identify contradictions and shortcomings in the legal regulation of public relations.
Keywords: legislative process, foreign legislation, legal examination, legislative initiative, experts, expert assessment, expert opinion, rule-making, bill, discussion of a bill, the CIS, the Baltic states.
Исследование законотворческой работы за рубежом свидетельствует о том, что в деятельности некоторых стран Содружества Независимых Государств (далее - СНГ) и Балтии экспертная законотворческая работа по проектам нормативно-правовых актов, как правило, сводится к проведению различных видов экспертиз, проводимых на уровне правовых отделов исполнительных органов госвласти. В указанных государствах рассматриваемая деятельность складывается таким образом, что проведение правовой экспертизы законотворческой деятельности превращается в часть общей вспомогательной работы информационных аналитических служб.
В законодательных органах власти госу-дарств-участниках СНГ и стран Балтии функционирует ряд информационно-аналитических служб, занятых экспертной деятельностью в сфере законотворчества, например, отдел аналитической работы Аппарата Палаты Представителей Национального Собрания Республики Беларусь, информационно аналитический отдел канцелярии Сейма республики Латвия [1].
В ряде рассматриваемых стран экспертная деятельность в сфере законотворчества возложена на правовые отделы, обеспечивающие полное сопровождение законодательных инициатив, с этапа подачи законопроекта до опубликования его в печати.
Далее остановимся на этих вопросах подробнее.
Конституцией Латвийкой Республики (далее - Латвия) регулируется процесс законодательства и законотворчества Латвии [2]. В соответствии с разделом V Конституции Латвии право законодательства принадлежит Сейму (Парламент Латвии), а также в порядке и в размерах, предусмотренных Конституцией Латвии, народу. Законопроекты могут вносить в Сейм Президент республики, Кабинет министров, комиссии Сейма, группы депутатов в количестве не менее пяти человек, а также в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией Латвии. При заключении международных договоров Латвия с целью укрепления демократии может делегировать международным структурам часть компетенции государственных структур [2]. Инициаторами создания законопроектов могут также выступать различные советы, в задачу которых входит, в том числе, и проведение научной и правовой
экспертизы своего законопроекта, после чего законопроект направляется в уполномоченный орган, имеющий право вносить законопроекты на обсуждение в Сейм.
Ниже представлены основные функции, права и задачи нескольких советов и порядок внесения законопроектов на обсуждение в Сейм.
Согласно Положению о Совете по координации контроля наркотиков и ограничения наркомании (далее - Совет), утвержденного Правилами Кабинета министров Латвии от 20 января 2004 г. № 46, в основные функции, права и задачи совета входят: рассмотрение предложений о разработке проектов международных договоров, законов и иных нормативных актов в сфере, связанной с производством, распространением, продажей и другими видами легального и нелегального оборота наркотических и психотропных веществ и прекурсоров, а также с профилактикой и ограничением наркомании; создание рабочих групп с целью обеспечения выполнения задач на основных направлениях правовой деятельности; привлечение к работе в совете специалистов, экспертов, ученых и представителей общественности; утверждает разработанные экспертами совета законопроекты, предложения и проекты решений в сфере контроля легального оборота наркотических и психотропных веществ и борьбы с их нелегальным оборотом и наркоманией.
Председателем Совета является Президент министров. В состав совета входят: министр внутренних дел; министр образования и науки; министр по делам детей и семьи; министр благосостояния; министр по делам регионального развития и самоуправлений; министр юстиции; министр здоровья; государственный секретарь Министерства финансов; начальник штаба Национальных вооруженных сил; заместитель директора государственного агентства «Сабиедрибас веселибас агентура» (Агентство здоровья общества) по научно-исследовательским вопросам; ответственное должностное лицо в сфере борьбы с нелегальным оборотом наркотических и психотропных веществ Главного управления уголовной полиции Государственной полиции; ректор Академии полиции Латвии. Также принимать участие в заседаниях совета на правах советника имеет право генеральный прокурор или его
уполномоченное лицо. После осуществления всех предусмотренных процедур по разработке законопроекта, научного и правового анализа материалов, специально созданная рабочая группа представляет законопроект на утверждение в Совет с последующим внесением законопроекта на обсуждение в Сейм.
Согласно Положению о Совете по предотвращению преступности (далее - Совет), утвержденного Правилами Кабинета министров Латвии от 20 января 2004 г. № 42, в основные функции, права и задачи совета, в том числе входят: рассмотрение предложений о разработке проектов нормативных актов в сфере предотвращения и борьбы с преступностью и принятие решения о продвижении проекта соответствующего нормативного акта; организация криминологического исследования причин преступности, прогнозирование возможных неблагоприятных последствий и условий, а также планирование их предотвращения (при необходимости); подавать предложения о разработке проектов нормативных актов и давать поручения министерствам по разработке, правовом и научном анализе проектов нормативных актов в сфере предотвращения преступности; создание рабочих группы с целью обеспечения выполнения задач на основных направлениях правовой деятельности.
После осуществления всех предусмотренных процедур по разработке законопроекта специально созданная рабочая группа представляет законопроект на утверждение в Совет, с последующим внесением законопроекта на обсуждение в Сейм. Кабинет министров прилагает к законопроекту аннотацию, текст законопроекта и аннотации в электронной форме. Если законопроектом предусматривается утверждение международного договора, к нему должен быть приложен официальный текст соответствующего договора, а также его перевод на латышский язык, если официальный текст договора составлен не на латышском языке. Законопроекты, поданные без соблюдения указанных выше требований, Президиум Сейма вправе вернуть их подателям. О полученных законопроектах вместе со своим заключением об их дальнейшем направлении Президиум сообщает Сейму, который принимает решение о передаче законопроектов в комиссии с установлением ответственной комиссии или об их отклонении.
Интересен законотворческий опыт Республики Казахстан (далее - РК). Согласно Закону РК от 6 апреля 2016 «О правовых актах», по проектам нормативных правовых актов может проводиться правовая, антикоррупционная, лингвистическая, экологическая, экономическая и другие экспертизы в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами. По проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента РК, проведение научной экспертизы обязательно [3].
В РК порядок проведения научной экспертизы определен Правилами организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных правовых экспертов, утвержденными постановлением Правительства РК от 8 июня 2021 г. № 386 [4].
Организация проведения правовой и научной лингвистической экспертиз проектов нормативных актов возложено на Министерство юстиции РК, а проведение экономической экспертизы на Министерство национальной экономики РК.
Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится научными учреждениями, уполномоченной организацией, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта. При необходимости он может быть направлен для научной экспертизы в иностранные и международные организации.
Заключение научной правовой оформляется на официальном бланке и утверждается руководителем уполномоченной организации.
В Республике Узбекистан (далее - Узбекистан) в настоящее время в сфере разработки и внесения проектов нормативных правовых актов сформирована необходимая нормативно-правовая база. Так, для обеспечения эффективности проводимых реформ в области совершенствования законодательства по подготовке проектов нормативно-правовых актов, принят ряд законов, например, «О нормативно-правовых актах», Регламент Кабинета Министров Республики Узбекистан, утвержденный постановлением Правительства от 14 февраля 2005 г. № 62 и др. [5].
В нормотворческой деятельности Узбекистана Министерство юстиции играет особую роль, которую нельзя сравнить с ролью других
министерств и ведомств. Обязательность проведения правовой экспертизы закреплена в Законе «О нормативно-правовых актах». В частности, ст. 21 этого Закона установлено, что проект нормативно-правового акта подлежит обязательной правовой экспертизе.
В ходе данной экспертизы проверяется его соответствие Конституции и законам Узбекистана, иным нормативно-правовым актам, имеющим по сравнению с ним более высокую юридическую силу, правилам законодательной техники, а также обоснованность и целесообразность применения отсылочных норм. Правовая экспертиза проектов правовых актов может проводиться юридической службой разработчика или органа его принимающего, а также Министерством юстиции Узбекистана и другими организациями в соответствии с законодательством. При этом Министерство юстиции Республики Узбекистан осуществляет правовую экспертизу проектов нормативно-правовых актов после проведения иных видов экспертиз [6, с. 50].
Основное содержание рассматриваемых экспертиз также заключается в определении соотношения рассматриваемого проекта с правилами законодательной техники, которые касаются практически всех атрибутов, составляющих элементов проектов нормативно-правовых актов. Соблюдение указанных правил является необходимым для качественного и успешного проведения правовой экспертизы проектов.
В этой связи можно сказать, что в настоящее время продолжается работа, направленная на кардинальное улучшение деятельности государственных органов в области нормотворчества, а также усиление влияния законов на углубление общественно-политических, социально-экономических, судебно-правовых реформ, в обеспечении высокого качества законов, включающих в себя конкретные механизмы их реализации, а также непротиворечивости, системности законодательства и полноты правового регулирования.
В Республике Беларусь (далее - Беларусь) сложилась своя система организации и проведения государственной научной и научно-технической экспертизы.
В Беларуси юридическая экспертиза законопроектов осуществляется Национальным центром законодательства и правовых иссле-
дований Республики Беларусь [7], а криминологическая экспертиза - Научно-практическим центром проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь [8].
В соответствии с национальным законодательством Беларуси проведение юридической экспертизы является обязательным в отношении всех проектов нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов Национального банка, Комитета государственного контроля, Следственного комитета, Управления делами Президента Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных органов государственного управления различного уровня.
Таким образом, рассматриваемая экспертная оценка в отдельных государствах-участниках СНГ и странах Балтии по своей природе является неотъемлемой частью нормотвор-ческой деятельности. Ее значение сегодня возрастает и влияет практически на все сферы жизни общества. Вышеперечисленное свидетельствует о том, что экспертиза прочно заняла свое место в практике законотворческой деятельности.
Проведенное исследование дает все основания утверждать о том, что проводимые в отдельных государствах-участниках СНГ и странах Балтии экспертизы законотворческой деятельности при кажущейся их близости имеют существенные отличия. Правила их проведения могут рассматривать наряду с основными задачами также и отдельные задачи, включающие в себя антикоррупционную, криминологическую и другие экспертизы. В зависимости от особенностей правовых систем они, в том числе могут быть комплексными, самостоятельными, комиссионными, повторными, дополнительными и др.
В заключение необходимо отметить, что проведенный авторским коллективом анализ исследования экспертного сопровождения законотворческой деятельности зарубежном свидетельствует о том, что в государствах с различными политическими и правовыми системами есть одно общее понимание того, что никоим образом нельзя допустить разрыв между качественными и количественными показателями в законотворческой деятельности. Поскольку рост неконтролируемой экспертными сообществом законодательной базы, как
правило, оказывает негативное воздействие на их качество. Поэтому проведение рассматриваемой экспертизы в первую очередь направлено на обеспечение необходимого качества законодательных актов, не допуская разрыва между правилами проведения и условиями жизни общества.
Литература
1. ИР^ https://www.hse.ru/data/2012.
2. ИР^ https://lvportals.lv/wwwraksti/LVPO-RTALSZKRIEVU.PDF.
3. UPL: https://online.zakon.kz/Document/ ?doc_id=3 7312788#pos=3 ;-106.
4. UPL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P2100-000386.
5. UPL:https://buxgalter.uz/uz/doc?id=6581 78_&prodid=1_vse_zakonodatelstvo_uzbekistana.
6. Зеньков И.Е. Правовое регулирование научной и научно-технической экспертизы в государствах-участниках СНГ // Налоговая политика и практика. 2007. № 5-1.
7. UPL:https://kodeksyby.com/zakon_rb_o_ normativnyh_pravovyh_aktah.htm.
8. UPL: https://online.zakon.kz/Document/ ?doc_id=31189726.
9. Драгун В.В. Вехи становления системы единой государственной научной и государственной научно-технической экспертиз // Новости науки и технологий. 2018. № 4 (47).
10. Баймаханов М.Т. Функции экспертизы в процессе законотворчества // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2008. № 4 (12).
11. Тлембаева Ж.У. Правовая экспертиза нпа как средство обеспечения эффективности законодательства // Право и государство. 2012. № 1 (54).
Таким образом, в задачи по проведению экспертиз в рамках законотворческого процесса в отдельных государствах-участниках СНГ и странах Балтии, в первую очередь входят вопросы, связанные с отслеживанием всей цепочки деятельности разработчиков законодательных актов.
Bibliography
1. UPL: https://www.hse.ru/data/2012 (accessed 27.07.2021).
2. UPL: https://lvportals.lv/wwwraksti/LVPO-RTALS/KRIEVU.PDF.
3. UPL: https://online.zakon.kz/Document/ ?doc_id=37312788#pos=3 -106.
4. UPL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P2100-000386 (accessed 27.07.2021).
5.UPL:https://buxgalter.uz/uz/doc?id=6581 78_&prodid=1_vse_zakonodatelstvo_uzbekistana.
6. Zenkov I.E. Legal regulation of scientific and scientific-technical expertise in the CIS member states // Tax policy and practice. 2007. № 5-1.
7.UPL: https://kodeksyby.com/zakon_rb_o_ normativnyh_pravovyh_aktah.htm.
8. UPL: https://online.zakon.kz/Document/ ?doc_id=31189726.
9. Dragoon V.V. Milestones of the formation of the system of unified state scientific and state scientific and technical expertise // News of Science and Technology. 2018. № 4 (47).
10. Baimakhanov M.T. Functions of expertise in the process of lawmaking // Bulletin of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan. 2008. № 4 (12).
11. Tleubaeva J.W. Legal expertise NPA as a means of ensuring the effectiveness of the legislation of the/ // Right and state. 2012. № 1 (54).
