CC BY
47
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Особенности процесса стратегического планирования развития муниципальных образований в рыночных условиях
Кулакова
Татьяна Александровна
Магистрант Орловского филиала РАНХиГС
Tatiana A. Kulakova
Graduate student of the Orel branch of the RANEPA
e-mail: kulakova [email protected] Романова
Татьяна Владимировна
Магистрант Орловского филиала РАНХиГС
Tatiana V. Romanova
Graduate student of the Orel branch of the RANEPA
e-mail: [email protected]
УДК 332.02:338.49
Distinctive features of strategic planning of the development of municipalities under the conditions of the market economy
Статья посвящена актуальной проблеме - процессу стратегического планирования развития муниципальных образований. Авторы проанализировали стратегическое планирование, изучили динамику количества утвержденных стратегий по федеральным округам. Рассмотрено значение стратегического планирования в условиях кризисных явлений в социально-экономической сфере.
Ключевые слова: стратегия, стратегическое планирование, муниципальное образование, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, комплексный анализ, федеральный округ, город-стратег.
The paper reveals the relevant issue of strategic planning of the development of municipalities. The authors analyze strategic planning, monitor the number of the approved strategies in the federal districts and emphasize significance of strategic planning under the conditions of the economic slump.
Keywords:strategy, strategic planning, municipality, complex socio-economic development of municipality, comprehensive analysis, federal district, strategist city
Формирование современной правовой базы стратегического планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне в России началось в 1995 г., когда был принят Федеральный закон от 28.08.1995 №№154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации». Хотя этот закон не содержал понятия «стратегическое планирование», он отнес к числу вопросов местного значения муниципальных образований «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», а к сфере исключительного ведения представительных органов местного самоуправления -«принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении». Таким образом, у муниципальных образований появились основания для разработки планов и программ комплексного социально-экономического развития, в том числе, долгосрочных - фактических аналогов стратегии.
Развитие муниципалитетов является неотъемлемой частью государственного и регионального управления. Обеспечение целенаправленного и комплексного развития регионов и муниципальных образований должно
основываться на единых подходах, методиках и принципах, а также учитывать некоторые особенности муниципальных образований в качестве относительно самостоятельных удобств управления.
B современных условиях стратегическое планирование развития муниципальных образований должно включать в себя следующие этапы: 1) этап анализа тенденций развития муниципального образования и прогнозирования проблем; 2) этап разработки концепции развития муниципального образования; 3) этап создания ключевых целевых программ.
Данные документы должны разрабатываться по так называемой «скользящей шкале»: каждые 5 лет на 10 лет вперед.
Комплексный анализ тенденций развития муниципальных образований соответственно должен быть обеспечен необходимой информационной базы в виде «паспортов» административно-территориальных единиц (АТЕ) [1].
В течение первых 10 лет после возникновения в России практики стратегического планирования долгосрочные документы появлялись в изучаемых группах городов редко. С 1997 по 2006 год было принято только 42 документа. В этот период в городах утверждались краткосрочные и среднесрочные документы, необходимости и возможности планирования на долгосрочный период у городов не было. Стратегиями занимались только энтузиасты — «новаторы», подталкиваемые в ряде случаев проектами технической помощи зарубежных фондов. В дальнейшем произошел значительный скачок: за один только 2007 год было утверждено 18 документов. Такое резкое увеличение можно связать с вступлением в полную силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N° 131-ФЗ и окончанием сложного периода реорганизации местного самоуправления.
После 2006 года ежегодно утверждается значительное количество стратегий, процесс захватывает уже не только «новаторов», но и «ранних последователей», создается «раннее большинство». Помимо уже упомянутого 2007 года, максимум отмечался в 2011 году: предполагается, что этот пик был связан с ослаблением мирового экономического кризиса, с началом разработки федерального законодательства о стратегическом планировании, а также с деятельностью Общероссийского форума стратегического планирования, который ежегодно проходит в Санкт-Петербурге. Таким образом, изучаемый период истории муниципального планирования возможно поделить на 3 этапа: c 1997 по 2006 год, с 2007 по 2009 год и с 2010 по 2014 год [3].
По времени появления первых муниципальных стратегий округа располагаются в таком порядке: Центральный федеральный округ и Дальневосточный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Южный федеральный округ, СевероКавказский федеральный округ. Стоит отметить, что период быстрого роста — значительного, лавинообразного увеличения количества принимаемых стратегий по федеральным округам — не начинается до того момента, пока стратегия не принимается столицей федерального округа. Это отчетливо видно на примере Северо-Запада России, где новатором выступил центр — Санкт-Петербург, и после создания в 2000 году федерального округа большинство городов периферии становится «ранним большинством». Такой вывод подтверждается во всех округах, кроме Приволжского, так как на начало 2015 года в Нижнем Новгороде официальный документ не был принят, а опыт написания в одном из крупнейших городов округа «Стратегии развития Казани на период до 2015 года» не стал толчком к появлению новых городов-стратегов. Более того, за период с 2003 по 2006 год была принята всего одна стратегия. Таким образом, можно предположить, что распространение такой инновации, как стратегическое планирование, происходит в значительной степени при посредстве формальных центров федеральных округов (таблица 1).
Таблица 1. Характеристика стратегического планирования по федеральным округам.
Федеральный Всего Города- Доля городов- Всего утверждено стратегий Год принятия самой ранней стратегии
округ городов стратеги стратегов, %
Дальневосточный 10 8 80,00 10 1998
Приволжский 38 23 60,33 28 1999
Северо-Западный 12 10 83,33 17 1999
Северо-Кавказский 13 6 46,15 6 2009
Сибирский 25 22 88,00 35 2000
Уральский 17 13 76,47 19 2003
Центральный 40 18 45,00 20 1998
Южный 17 11 64,71 12 2001
- 12 -
ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 2/2016
Государственное и региональное управление
В Сибирском федеральном округе самый высокий охват стратегированием, доля городов-стратегов составляет 84%. Подобный эффект имели конкурсы муниципальных стратегий, проходившие в некоторых субъектах федерации в 2000-2003 гг. (например, в Псковской, Ленинградской, Калининградской, Тверской, Ивановской областях).
В Дальневосточном федеральном округе первая долгосрочная стратегия была принята в городе Уссурийск в 1998 году. Вплоть до 2006 года другие города не принимали долгосрочных документов стратегического планирования. На данный момент 7 из 10 городов региона имеют действующие документы.
В Приволжском федеральном округе первые стратегии принимались в 1999 году в городах Березники в Пермском крае и Тольятти в Самарской области. К 2007 году было утверждено 8 стратегий, затем города активизировались, и к 2015 году количество городов-стратегов достигло 2.
В Северо-Кавказском федеральном округе города занялись стратегическим планированием позднее всех. Первые стратегии были приняты только в 2009 году. На данный момент только половина крупных городов занимается планированием на срок более 5 лет.
Города Северо-Западного федерального округа почти полностью охвачены стратегическим планированием. Из 12 городов региона в 10 утверждены стратегии, причем 6 из них утвердили первые стратегии ранее 2005 года. До 2007 года здесь сохранялся самый большой охват городов стратегическим планированием. Правда, на 2015 год в федеральном округе действующими были только 8 стратегий, поскольку такие города, как Северодвинск и Петрозаводск, до сих пор не приняли долгосрочных документов, сроки действия которых истекли.
В Уральском федеральном округе первые стратегии были приняты в Екатеринбурге и Тюмени в 2003 году, через год свои документы утвердили Курган и Новый Уренгой. Наибольшее количество стратегий было утверждено в 2009 году - четыре.
В Центральном федеральном округе отмечается самая низкая доля городов-стратегов. Большинство городов этого округа относятся к Московской области. Первая стратегия была принята в городе Одинцово в 1998 году [3].
Длительное время города Южного федерального округа неактивно принимали документы долгосрочного планирования. Первая стратегия была утверждена в городе Новошахтинск Ростовской области уже в 2001 году, но до 2006 года она оставалась единственной (таблица 2).
Таблица 2. Динамика количества утвержденных стратегий нарастающим итогом по федеральным округам.
Федеральный округ 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Дальневосточный 1 1 1 1 2 2 3 3 5 6 7 8 9 10 10 10 10
Приволжский 0 2 2 3 4 6 7 7 8 12 15 17 19 23 23 27 28
Северо-Западный 0 1 1 3 4 5 7 7 7 8 10 10 10 14 15 17 17
Северо-Кавказский 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 о 5 4 6 6 6 6
Сибирский 0 0 1 1 3 5 6 7 9 18 20 21 25 30 32 33 35
Уральский 0 0 0 0 0 2 4 4 4 4 7 11 14 15 15 17 19
Центральный 1 1 1 1 3 5 5 7 8 9 12 13 15 17 20 20 20
Южный 0 0 0 1 1 1 1 1 1 3 3 4 5 6 11 12 12
Всего 2 5 6 10 17 26 33 36 42 60 74 87 101 121 132 142 147
Доля городов-стратегов в изучаемой совокупости составляет 64,5%. Среди столиц субъектов федерации она достигает 73%, среди остальных городов, попавших в список, - 58%.
В последние годы муниципалитеты все более активно занимались стратегическим планированием. Важно подчеркнуть, что, хотя в муниципальных документах стратегического планирования, как правило, зафиксировано стремление комплексно отразить все основные направления развития муниципального образования, их практическая значимость была тесно связана с полномочиями органов местного самоуправления и ресурсами, которыми располагал муниципалитет для их реализации. Между тем, тенденцией последних лет является ограничение возможностей местных властей по управлению своим развитием [4].
Однако, в сегодняшних условиях кризисных явлений в социально-экономической сфере значение стратегического планирования, вопреки распространенному мнению, возрастает.
Во-первых, в условиях нестабильности, рисков существенных корректировок комплексов кратко- и
среднесрочных мер в ответ на изменения социально-экономической ситуации на территории муниципального образования больший акцент может и должен быть сделан на вопросах целеполагания, ценностей, стратегического видения.
Во-вторых, экономический спад заставляет ускорить проведение преобразований в различных областях экономики и социальной сферы, в том числе, непопулярных, которые в условиях благоприятной экономической конъюнктуры откладывались; проведение таких преобразований в отсутствии четко сформулированных стратегических целей и приоритетов развития муниципального образования связано с серьезными рисками. В-третьих, опыт реализации предыдущих антикризисных программ показывает, что в рамках таких программ нередко принимаются временные меры, которые впоследствии, после выхода из кризиса оказывается трудно отменить, и они определяют траекторию развития на многие годы вперед, становясь препятствием для дальнейших преобразований (т. н. «эффект колеи»), наличие проработанных документов стратегического планирования снижает вероятность принятия таких нескоординированных решений.
Библиографический список
1. Абрамов Р.А., Лукьянова М.Н. Стратегия перспективного развития муниципальных образований России: теория и практика реализации // Менеджмент в России и за рубежом.- 2015.- № 4.
2. Дядик В.В. О проблемах стратегического планирования на муниципальном уровне: российские реалии и скандинавский опыт // Региональная экономика: теория и практика.- 2014.- № 6.
3. Жихаревич Б. С. Подход к изучению эффективности стратегического планирования на муниципальном уровне // Регион: экономика и социология. - 2015.-№ 4.
4. Зарова Е.В., Мусихин С.Н. Оперативный мониторинг социально-экономического развития субъектов РФ в системе государственного стратегического планирования // Вопросы статистики.-2013.-№ 4.
5. Колчинская Е.Э. Роль стратегического планирования в развитии города: подходы к оценке // Региональная экономика: теория и практика. - 2013.-№ 39.
- 14-
ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 2/2016
