CC BY
46ОСОБЕННОСТИ ПРИЗНАНИЯ СУДОМ РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ
НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ
И.А. Ильенко
Важнейшей гарантией реализации избирательных прав граждан является судебная защита, порядок осуществления которой установлен Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации [2] (далее - ГПК РФ).
Правила определения подсудности дел об оспаривании итогов голосования, результатов выборов. В соответствии с общим правилом, закрепленным ст. 24 ГПК РФ, дела об оспаривании итогов голосования, результатов выборов рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции за исключением дел:
- об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий (подлежат рассмотрению верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и судом автономного округа в качестве суда первой инстанции в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ);
- об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий (подлежат
36 рассмотрению Верховным Судом РФ в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ).
В соответствии со ст. 28 ГПК РФ, согласно которой иск к организации предъявляется в суд по месту нахождения организации, иск об отмене решений избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными подается по месту нахождения избирательной комиссии, решения которой обжалуются.
Способ определения подсудности обусловлен также видом обжалуемого решения. В случае, если обжалуется решение вышестоящей избирательной комиссии, оставившее решение нижестоящей комиссии без изменения, ставится вопрос о судебной проверке законности решения нижестоящей комиссии [3]. Подсудность дела в таком случае определяется в зависимости от уровня комиссии, решение которой обжаловалось в вышестоящую комиссию (п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). При рассмотрении избирательного спора об отмене решения избирательной комиссии, которым отменено или изменено решение нижестоящей избирательной комиссии, участники избирательного процесса должны иметь возможность обжаловать такое решение вышестоящей комиссии в тот же суд, к подсудности которого законом отнесены все другие решения вышестоящей комиссии [4].
В тех случаях, когда полномочия одних избирательных комиссий возлагаются на другие избирательные комиссии, подсудность дела следует определять с учетом уровня комиссии, полномочия которой возложены на другую избирательную комиссию. Если истек срок полномочий избирательной комиссии, решение, действие, бездействие которой оспариваются, то родовая подсудность должна определяться
исходя из уровня этой комиссии и уровня выборов, а территориальная подсудность - с учетом места нахождения комиссии, которая организовала подготовку и проведение соответствующих выборов и относится к заинтересованным лицам по заявленным требованиям (пп. 8, 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Субъекты подачи в суд заявления о защите избирательных прав. Согласно ст. 259 ГПК РФ субъекты избирательного процесса, считающие, что решениями и действиями нарушаются избирательные права, вправе обратиться в суд с заявлением. ГПК РФ не предусматривает такую форму обращения в суд, как жалоба, однако на практике она применяется, поскольку согласно ст. 78 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав [5].
В соответствии с общим правилом, закрепленным ч. 1 ст. 259 ГПК РФ, субъектами подачи в суд заявления о защите избирательных прав, в том числе об оспаривании результатов выборов, являются избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица нарушаются избирательные права граждан Российской Федерации.
Правовой нормой ч. 2 ст. 259 ГПК РФ закреплено также право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий на обращение с заявлением в суд в связи
с нарушением законодательства о выборах органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, а также избирательной комиссией, членом избирательной комиссии.
Таким образом, законом не закреплен особый круг субъектов подачи в суд заявления об оспаривании результатов выборов, отличный от круга субъектов подачи заявления о защите избирательных прав. Специфичность данных субъектов заключается в том, что их избирательные права непосредственно нарушены решениями об итогах голосования, о результатах выборов. Избиратели, другие указанные субъекты, за исключением избирательных комиссий и прокуроров, не вправе обращаться в суд за защитой нарушенных избирательных прав других избирателей, других субъектов избирательного процесса [6].
При подаче в суд заявления следует учитывать, что результатами выборов не могут быть затронуты избирательные права незарегистрированного кандидата, его доверенного лица, не проживающего в соответствующем избирательном округе. Так, определением Верховного Суда РФ отказано в удовлетворении жалобы доверенного лица незарегистрированного кандидата о признании результатов выборов недействительными. Заявитель обратилась в суд за защитой нарушенных прав избирателей - жителей пос. Мегет Иркутской области, поставивших свои подписи на подписных листах в поддержку выдвижения кандидата в качестве кандидата в депутаты Законодательного Собрания Иркутской области, не имея на то документов, подтверждающих полномочия заявителя в качестве представителя, как того требует ст. 53 ГПК РФ, в соответствии с которой полномочия должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с законом. Довод же доверенного лица о том, что она в этом случае выступает именно как доверенное лицо мегетских избирателей перед кандидатом, перед избирательными комиссиями, судом был расценен как не
имеющий юридической силы, поскольку не основан на законе. В соответствии со ст. 43 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав статусом доверенного лица могут обладать только граждане, представляющие интересы кандидата и избирательного объединения, но не избирателей [7].
Верховный Суд РФ также оставил без удовлетворения частную жалобу незарегистрированного кандидата о признании недействительными результатов выборов. Как отметил суд, кандидат не проживает в соответствующем избирательном округе, в связи с чем его активное избирательное право результатами выборов не нарушено. Довод частной жалобы о том, что решением окружной избирательной комиссии нарушаются права заявителя как кандидата в депутаты, ошибочен, поскольку он таковым не является, так как ему было отказано в регистрации кандидатом в депутаты [8].
Результатами выборов не могут быть затронуты также избирательные права избирателя, не проживающего в соответствующем избирательном округе. Так, определением Санкт-Петербургского городского суда от 12 февраля 2003 г. было прекращено производство по делу об отмене решения окружной избирательной комиссии о признании кандидата избранным депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ввиду того, что заявитель не является избирателем, голосующим по соответствующему избирательному округу, а потому не вправе обжаловать результаты выборов по данному округу. Определением Верховного Суда РФ указанное определение Санкт-Петербургского городского суда было оставлено без изменения. Как отметил суд, под избирателем понимается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, т. е. место жительства которого расположено в пределах избирательного округа [9].
Порядок рассмотрения судом избирательных споров о признании результатов выборов недействительными. Заявление о защите нарушенных избирательных прав подлежит рассмотрению в обычном порядке, уста-
новленном для рассмотрения гражданских дел судом первой инстанции, с особенностями, указанными ст. 2601 ГПК РФ; то же самое относится и к порядку подачи кассационной жалобы и рассмотрения дела судом кассационной инстанции. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу - применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений [10].
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных публичных правоотношениях неприменимы некоторые категории искового производства, а именно мировое соглашение; исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску; усилена активность суда в собирании доказательств и его инициатива [11].
Одной из основных проблем при рассмотрении судом дел об оспаривании итогов голосования, результатов выборов является отсутствие четких критериев допустимости представленных доказательств, что предоставляет судебным органам широкие дискреционные полномочия. Так, Верховный Суд РФ при рассмотрении дела об оспаривании результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ отметил, что представленный заявителями в качестве доказательства, свидетельствующего о нарушении принципа равного доступа кандидатов и политических партий к средствам массовой информации, хронометраж телеэфира ряда телевизионных каналов должен быть признан недостоверным доказательством, поскольку хронометраж составлен заинтересованным в исходе дела лицом. Недостоверными признаны и другие представленные суду мониторинговые исследования и сделанные на их основе выводы ряда организаций, поскольку некоторые из этих исследований не в полном объеме охватывали всю совокупность информационного и агитационного материала, распространяемого
через средства массовой информации, другие не разделяли сообщения о предвыборной деятельности партий от решений и действий Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации [12].
Процессуальные сроки по делам о признании результатов выборов недействительными. Законом установлены сроки подачи заявления об оспаривании итогов голосования, результатов выборов, а также сроки рассмотрения судом дел о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными. Так, согласно ч. 4 ст. 260 ГПК РФ после опубликования результатов выборов заявление о нарушении избирательных прав граждан Российской Федерации, имевшем место в период избирательной кампании, может быть подано в суд в течение года со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов.
Срок обращения в суд по делам об оспаривании итогов голосования, результатов выборов, установленный законодательством Российской Федерации о выборах, является одним из самых длительных в мировой законодательной практике. Так, в Германии жалоба об оспаривании результатов выборов должна быть представлена Бундестагу в течение двух месяцев после дня голосования, и причины подачи жалобы должны быть заявлены в пределах этого срока. В Великобритании результаты парламентских и муниципальных выборов могут быть обжалованы в течение 21 дня со дня голосования. В Республике Корея при проведении президентских выборов и всеобщих выборов в Национальную ассамблею истец вправе инициировать судебный процесс в течение 30 дней со дня голосования или с момента установления результатов выборов. В Венгрии жалоба на результаты выборов должна быть принесена в уполномоченный орган в течение трех дней после установления результатов муниципальных выборов, на парламентских выборах - через один день после установления результатов выборов [13].
Представляется, что годичный срок обращения в суд по делам об оспаривании итогов голосования, результатов выборов не служит
стабильности результатов выборов, легитимности избираемых органов публичной власти, принимаемых ими решений, стабильности правоотношений, возникающих из актов органов публичной власти. Учитывая, что срок полномочий выборных должностных лиц составляет, как правило, 4 года - 5 лет, то значительную часть срока осуществления своих полномочий выборное должностное лицо находится под угрозой прекращения своих полномочий, что не может отрицательным образом не сказаться на полноценной работе органа публичной власти.
В связи с этим можно порекомендовать законодателю установить срок обращения в суд с заявлением об оспаривании итогов голосования, результатов выборов в размере трех месяцев, по аналогии со сроками обжалования нарушений избирательных прав в процессе избирательной кампании (ч. 1 ст. 260 ГПК РФ). Началом исчисления срока следует определить день опубликования решения избирательной комиссии о результатах выборов. Он не должен быть пресекательным, в случае если заявителю стало известно о нарушениях своих избирательных прав за пределами срока, срок обращения в суд может быть восстановлен судом с соблюдением общего порядка восстановления пропущенного процессуального срока. В качестве аргумента следует привести позицию Конституционного Суда РФ, который рассматривает возможность установления сокращенных сроков обращения в суд как побуждение заинтересованных лиц к более оперативным действиям по защите своих прав [14].
Установление сокращенного срока на обращение в суд будет являться процессуальной гарантией стабильности результатов выборов, функционирования органов власти. В юридической литературе справедливо отмечается, что закрепление сокращенного срока на обращение в суд в данном случае соответствует норме ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц [15].
Наиболее сложным вопросом в процессе применения норм о сроках обращения в суд за
40
защитой избирательных прав является анализ последствий пропуска процессуальных сроков, установленных ГПК РФ. По общему правилу, нашедшему отражение в ст. 109 ГПК РФ, пропуск процессуального срока, установленного законом или назначенного судом, влечет утрату права на совершение соответствующего процессуального действия [16].
Судами положения ГПК РФ о возможности восстановления пропущенного срока трактуются неоднозначно. В различных решениях Верховный Суд РФ как указывал на необходимость выявления уважительных причин для восстановления пропущенного срока, установленного для подачи заявления об оспаривании итогов голосования, результатов выборов [17], так и отмечал его пресекательную природу и невозможность его восстановления [18]. Такая непоследовательность Верховного Суда РФ представляется отрицательным фактором в становлении единообразной правоприменительной практики.
Основания отмены судом решения о результатах выборов, признания судом результатов выборов недействительными.
Для отмены решения избирательной комиссии о результатах выборов в судебном порядке установлены определенные основания. Следует отметить объективно определенное основание, предусмотренное подп. «а» п. 2 ст. 77 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав: превышение расходов избранным кандидатом, избирательным объединением, допущенным к распределению мандатов, более чем на 10 % над установленным предельным размером избирательного фонда.
Все остальные основания (подп. «б», «в», «г» п. 2, п. 3 ст. 77 Закона об основных гарантиях) содержат два условия, которые в каждом конкретном случае должны присутствовать одновременно (кумулятивно):
1) базовое фактическое условие - нарушение избирательного законодательства (нарушения правил составления списков избирателей; порядка формирования нижестоящих избирательных комиссий; порядка голосования и подсчета голосов избирателей, определения результатов выборов; незаконный отказ в реги-
страции кандидата, списка кандидатов; иные нарушения избирательного законодательства). Субъектами данных нарушений являются избирательные комиссии и их должностные лица, иные субъекты публичной власти.
Дополнительными основаниями являются нарушения кандидатов, избирательных объединений: подкуп избирателей; злоупотребление свободой массовой информации; использование преимуществ своего должностного или служебного положения;
2) ситуационное фактическое условие - невозможность выявления действительной воли избирателей.
На наш взгляд, такой элемент юридической конструкции признания результатов выборов недействительными, как основания признания результатов выборов недействительными, представляется научно не обоснованным, а также не учитывающим реалии ведения избирательных кампаний. Содержанием категории недействительности в российском праве выступает аннулирование правового результата в связи с несоответствием действий, обусловивших правовой результат, требованиям закона. Недействительность результатов выборов обусловлена существенными нарушениями закона о выборах, которые посягают на принципы избирательного права. В идеальной конструкции оснований признания результатов выборов недействительными существенные нарушения избирательного законодательства характеризуются одним из следующих признаков: 1) деформируют процесс свободного формирования воли избирателей (нарушение принципа свободы выборов); 2) обусловливают недостоверное отражение воли избирательного корпуса в результатах волеизъявления (нарушение принципа подлинности результатов выборов); 3) не связаны с пороками воли избирателей и посягают на иные принципы избирательного права (принципы равного избирательного права, открытой деятельности избирательных комиссий и др.).
В настоящее время российское избирательное право знает лишь основания признания результатов выборов недействительными, связанные с пороками воли избирательно-
го корпуса (за исключением нарушения порядка финансирования избирательной кампании). При этом данные нарушения закона о выборах сформулированы с помощью оценочных понятий. Однако очевидно, что совершение некоторых нарушений закона о выборах с высокой долей вероятности обусловливает пороки воли избирателей либо посягает на иные принципы избирательного права, что не позволяет относиться с доверием к результатам выборов. Некоторые существенные нарушения принципов избирательного права не закреплены в качестве оснований признания результатов выборов недействительными.
Такие нарушения, как финансирование избирательной кампании помимо избирательного фонда, подкуп избирателей, злоупотребление свободой массовой информации, использование преимуществ должностного или служебного положения являются одними из наиболее серьезных деликтов, наносящих вред избирательной системе, нарушающих принцип равенства кандидатов, предоставляющих правонарушителю незаконные материальные и информационные преимущества в ходе избирательной кампании, ставят под сомнение законность проводимых выборов, легитимность избрания должностного лица, органа публичной власти, подрывают доверие граждан к избирательным процедурам и выборам в целом. Кроме того, рассматриваемые нарушения закона о выборах не всегда обусловливают пороки воли избирателей. Например, такие формы использования преимуществ должностного или служебного положения, как привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, использование связи, оргтехники и информационных услуг, использование транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, направлены не на искажение воли избирателей, а лишь на незаконное получение финансовых преимуществ в ходе избирательной кампании.
Таким образом, закрепление материального состава использования преимуществ
должностного или служебного положения обусловливает невозможность реализации данного основания отмены решения о результатах выборов в правоприменительной практике. Формальным критерием существенности такого нарушения закона о выборах, как использование преимуществ должностного или служебного положения, является предоставление кандидату, избирательному объединению незаконных материальных преимуществ в размере, превышающем 10 % от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом.
Финансирование избирательной кампании помимо средств избирательного фонда является нарушением избирательного законодательства, которое, безусловно, влечет за собой отмену результатов выборов. При этом не требуется установления факта того, повлияли ли эти нарушения на действительную волю избирателей, что свидетельствует о высокой степени общественной опасности данного нарушения. Как справедливо отмечает Е.И. Колюшин, отмена результатов выборов по причине расходования средств, минуя избирательный фонд, в любом случае должна вести к признанию результатов выборов недействительными, так как искажение волеизъявления избирателей за счет дополнительных финансовых затрат пре-зюмируется [19].
Таким образом, закрепление оснований для принятия решения о результатах выборов логически не обоснованно. Законодатель, пре-зюмируя искажение волеизъявления избирателей в результате финансирования избирательной кампании помимо средств избирательного фонда, для иных финансовых нарушений (подкуп избирателей, использование преимуществ должностного или служебного положения) закрепляет необходимость установления ситуационного условия.
Такое основание отмены решения о результатах выборов, как подкуп избирателей, безусловно, направлено на искажение воли избирателей на голосование за определенного кандидата, список кандидатов. Вместе с тем следует учитывать, что невозможность выявления действительной воли избирателей являет-
42
ся крайне оценочным условием для принятия решения об отмене результатов выборов. При закреплении такого основания отмены решения о результатах выборов, как подкуп избирателей, объективным условием влияния нарушения закона на результаты выборов является превышение числа подкупленных избирателей над разницей голосов, полученных кандидатом, признанным избранным, и кандидатом, не признанным избранным, получившим по результатам голосования второе место после избранного кандидата. Соблюдение этого условия является основным критерием существенности нарушения, не позволяющим выявить действительную волю избирательного корпуса.
Представляется также необоснованным отсутствие закрепления в качестве основания отмены решения избирательной комиссии о результатах выборов такого нарушения, как превышение кандидатом, избирательным объединением при финансировании своей избирательной кампании установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда. Это деяние закреплено в качестве основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, отмены регистрации кандидата, списка кандидатов (подп. «и» п. 24 ст. 38, подп. «ж» п. 25 ст. 38, подп. «б» п. 7 ст. 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав) и представляет собой серьезное нарушение, посягающее на принцип равенства кандидатов и ставящее под сомнение результаты выборов. Кроме того, совершение этого нарушения является основанием для перераспределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ч. 9 ст. 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Поэтому в целях совершенствования юридической конструкции признания результатов выборов недействительными полагаем целесообразным закрепить в законодательстве о выборах данное основание отмены решения избирательной комиссии о результатах выборов.
1. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
2. Там же. № 46. Ст. 4532.
3. Галушко И.В. Правосудие как способ разрешения юридических конфликтов в ходе выборов. - URL: http:// www.cikrf.ru/. Дата обращения 10.02.2011.
4. Там же.
5. Семин А.В. Судебная защита избирательных прав граждан // Рос. судья. 2005. № 6. С. 41.
6. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М. : Норма, Инфра-М, 2010. С. 100.
7. Определение Верховного Суда РФ от 18 янв. 2006 г. № 66-Г05-16. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
8. Определение Верховного Суда РФ от 6 апр. 2005 г. № 46-Г05-1. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
9. Определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2003 г. по делу № 78-ГО3-16. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
10. Свиридов Ю.К. Доказывание по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском и арбитражном процессах России : сравнительный анализ : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 14.
11. Гражданский процесс : учебник / под ред. М.К. Тре-ушникова. М., 2006. С. 449.
12. Определение Верховного Суда РФ от 8 окт. 2008 г. № КАС08-478. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
13. European commission for democracy through law (Venice commission) in co-operation with the Constitutional court of Malta and the Ministry of justice and home affairs. Unidem seminar «Cancellation of election results». Mediterranean Conference Centre, Valletta, Malta. 14-15 November 2008. Replies to the questionnaire. - URL: http:// www.venice.coe.int/. Дата обращения 01.06.2010.
14. По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 г. «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 г. № 12-П // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3989.
15. Доронина О.Н., Акчурин А.Р. Совершенствование механизмов защиты избирательных прав граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 19.
16. Исаева Е.В. Процессуальные сроки в гражданском и арбитражном процессе : учеб.-практ. пособие. М., 2005. С. 147.
17. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 сент. 2004 г. по делу № 37-Г04-7. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика); Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2002 г. № 25-Г02-10. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика).
18. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апр. 2004 г. № 78-Г04-14. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (судебная практика); пункт 24 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 5. Доступ из СПС «Консультант-Плюс» (судебная практика).
19. Колюшин Е.И. Избирательные фонды : научно-практич. пособие. М., 2009. С. 115.
