CC BY
116обоснованностью вывода о том, что решения окружной избирательной комиссии приняты неправомочным составом, пояснив, что на момент судебного заседания решения комиссии об аннулировании регистрации указанных кандидатов отменены постановлением Избирательной комиссии области и поэтому не могут повлечь каких-либо правовых последствий. В связи с изменением обстоятельств В. И. Наумов в ходе судебного разбирательства заявил отказ от своих требований, который был принят судом.
Анализ судебных процессов, имевших место во время избирательной кампании по выборам депутатов Законодательного собрания области, позволяет сделать несколько выводов. Ранее существенную роль в возникновении судебных споров играли различные
недостатки избирательного законодательства, жесткость его норм об ответственности кандидатов, а также недостаточная подготовка избирательных комиссий. В настоящий период причинами возникновения судебных споров являются естественный процесс политической борьбы, конкуренция различных кандидатов между собой за голоса избирателей. В то же время участие в политическом процессе политических партий вносит дополнительный стабилизирующий и организующий элемент в процесс подготовки и проведения региональных выборов. Можно выразить надежду, что отмеченные явления свидетельствуют о развитии избирательной системы Иркутской области и Российской Федерации в целом, равно как и политической системы нашего общества.
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ПРАВОСУДИЕ
ОСОБЕННОСТИ СУДОПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ О ЗАЩИТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
Э.И. Девицкий, кандидат юридических наук
Возможность судебной защиты избирательных прав является одной из основных конституционных гарантий их реализации. Поэтому участники избирательного процесса нередко обращаются в суд за разрешением правовых конфликтов, возникающих в ходе выборов.
Избирательные споры можно условно разделить на несколько категорий.
1. В зависимости от характера защищаемого избирательного права:
а) споры о защите пассивного избирательного права;
б) споры о защите активного избирательного права.
2. В зависимости от объекта спора:
а) споры, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) избирательных комиссий;
б) споры, не связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) избирательных комиссий.
3. В зависимости от стадии избирательного процесса, в рамках которой возникает спор:
а) избирательные споры, возникающие в ходе выдвижения и регистрации кандидатов;
б) избирательные споры, возникающие в ходе предвыборной агитации;
в) избирательные споры, возникающие в ходе установления итогов голосования и оп-
ределения результатов выборов.
Подведомственность избирательных споров. В теории гражданского процесса подведомственность традиционно определяется как возможность рассмотрения юридического дела в определенном юрисдикционном органе.
Прежде всего избирательный спор может быть рассмотрен в судебном порядке. Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется возможность судебной защиты своих прав и охраняемых законом интересов. Судебными органами, осуществляющими рассмотрение и разрешение дел, связанных с защитой избирательных прав, являются Конституционный суд Российской Федерации (далее - Конституционный суд) и система судов общей юрисдикции. Конституционный суд в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О конституционном суде Российской Федерации» вправе рассматривать дела по заявлениям о признании определенных норм избирательного законодательства, принятого на уровне Российской Федерации и ее субъектов, противоречащими Конституции РФ. Остальные дела, связанные с защитой избирательных прав, подлежат рассмотрению и разрешению в судах общей юрисдикции на основании ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ).
Помимо судебных органов на рассмотрение определенных категорий избирательных споров уполномочены соответствующие избирательные комиссии. Так, в соответствии с п. 6 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон об основных гарантиях) решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, принять по жалобе решение. Согласно п. 9 той же статьи при одновременном обращении в суд и вышестоящую избирательную комиссию последняя обязана приостановить рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение.
Таким образом, для ряда избирательных споров законом установлена альтернативная подведомственность, предусматривающая возможность обращения заинтересованного лица либо в суд, либо в вышестоящую избирательную комиссию.
Подсудность избирательных споров.
Поскольку большинство избирательных споров подлежит рассмотрению и разрешению в судах общей юрисдикции, немаловажное значение имеет вопрос об их подсудности. Подсудность обеспечивает распределение подведомственных судам общей юрисдикции дел в рамках системы судов общей юрисдикции. Традиционно выделяется два вида подсудности - родовая и территориальная.
Родовая подсудность определяет, суд какого уровня судебной системы уполномочен на рассмотрение конкретного дела по первой инстанции. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» систему судов общей юрисдикции образуют суды четырех уровней - мировые суды; районные (городские) суды; суды республик в составе Российской Федерации, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов и автономных областей; Верховный
суд Российской Федерации. Родовая подсудность избирательных споров определяется по двум критериям. По избирательным спорам, связанным с оспариванием решений избирательных комиссий, родовая подсудность определяется в зависимости от их уровня. Дела об обжаловании решений, (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии подлежат рассмотрению в Верховном суде РФ (ч. 4 ст. 27 ГПК РФ). Дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, подлежат рассмотрению в Верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области и суде автономного округа. Дела об оспаривании решений территориальных и участковых избирательных комиссий, по смыслу ст. 24 ГПК РФ, подлежат рассмотрению в районных судах. Мировые судьи полномочиями на рассмотрение избирательных споров не обладают.
Аналогичные нормы содержатся в п. 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях, однако имеются и отличия. Закон об основных гарантиях предусматривает обжалование нарушений избирательных прав. ГПК РФ использует другой термин - «оспаривание» и основанием для возбуждения дела является заявление, а не жалоба. Таким образом, в соответствии с требованиями ГПК РФ оспаривание (обжалование) нарушений избирательных прав осуществляется только путем подачи заявления. Кроме того, нормы о родовой подсудности, содержащиеся в ГПК РФ, предусматривают в качестве объекта оспаривания только решения (уклонения от принятия решений) соответствующих избирательных комиссий. Однако согласно ч. 2 ст. 26 и ч. 2 ст. 27 ГПК РФ федеральными законами к подсудности судов могут быть отнесены и другие дела. В частности, Закон об основных гарантиях предусматривает возможность оспаривания не только решений соответствующих избирательных комиссий, но и их действий (бездействия). В ст. 259 ГПК РФ предусматривается возможность оспаривания решений, действий (бездействия), нарушающих избирательные права не только избирательных комиссий, но и орга-
нов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц.
По избирательным спорам, не связанным с оспариванием решений, действий (бездействия) избирательных комиссий и их должностных лиц, правила определения родовой подсудности законом не установлены. Судебная практика на основе анализа норм избирательного законодательства определяет родовую подсудность по таким спорам исходя из уровня выборов. Если избирательный спор возник при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, то по родовой подсудности он подсуден Верховному суду РФ. Если спор возник при проведении выборов в органы государственной власти субъектов федерации, то по родовой подсудности он подсуден судам республик в составе Российской Федерации, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, суду автономных округа и автономной области. Если избирательный спор возник при проведении муниципальных выборов, то по родовой подсудности он подсуден районным судам. Однако по определенным категориям избирательных споров законом прямо устанавливается уровень судов, уполномоченных на их рассмотрение вне зависимости от уровня выборов. Так, согласно п. 7 ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. №№ 13 8-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» дела об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления рассматривают в первой инстанции Верховные суды республик, краевые суды, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области и суды автономных округов.
При определении территориальной подсудности избирательных споров, подлежащих рассмотрению в районных (городских) судах, необходимо руководствоваться общими правилами территориальной подсудности, закрепленными в ст. 28 ГПК РФ, поскольку ни в гл. 23 ГПК РФ, регулирующей общие положения производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, ни в гл. 26 ГПК РФ, регулирующей особенности судопроизводства по делам о защите избирательных прав, не содержится специальных правил определения территориальной подсудности,
что порождает неоднозначное решение этого вопроса в судебной практике.
Согласно ст. 28 1 ПК РФ заявление о защите избирательных прав может быть подано по месту нахождения соответствующей избирательной комиссии, чьи действия (бездействие), решения оспариваются.
Так, С.Г. Левченко обратился в Иркутский районный суд Иркутской области с жалобой на нарушения участковыми избирательными комиссиями 457, 471, 472 Закона Иркутской области «О выборах Губернатора Иркутской области» при проведении повторного голосования. Определением суда дело было передано по подсудности в Кировский районный суд г. Иркутска, поскольку на момент рассмотрения дела полномочия участковых избирательных комиссий были прекращены, а заинтересованное лицо - Избирательная комиссия Иркутской области находится на территории Кировского административного округа г. Иркутска. Судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда, отменяя это определение, указала следующее. Суд не учел, что, как следует из содержания жалобы, заявитель требовал признать недействительными и отменить решения участковых избирательных комиссий №№ 457, 471, 472 об итогах голосования на соответствующих избирательных участках. Вышеназванные избирательные комиссии находились на территории Иркутского района. Таким образом, жалоба была принята Иркутским районным судом с соблюдением правил о подсудности [1]. Однако другим судом в аналогичной ситуации было принято противоположное решение.
Кандидат на должность главы муниципального образования «Братский район» Н.П. Качан обратился в Братский городской суд Иркутской области с заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие территориальной избирательной комиссии Братского района, выразившееся в неосуществлении надлежащей приемки и проверки протоколов об итогах голосования и приложенных к ним документов участковых избирательных комиссий № 170, 173 и подведении итогов голосования по выборам главы Братского района на основании ненадлежащих протоколов. Свое обращение в Братский городской суд заявитель мотивировал тем, что территориальная избирательная комиссия Братского района находится в городе Братск. Определением суда дело было передано в Братский районный суд. По мнению суда, данный избирательный спор
возник при проведении муниципальных выборов в Братском районе Иркутской области, и заявитель фактически оспаривает итоги голосования на вышеуказанных избирательных участках [2].
Сроки на обращение в суд. Основные сроки подачи заявлений о защите избирательных прав граждан указаны в п. 16 ст. 17, п. 6 ст. 31, ст. 78 Закона об основных гарантиях и ст. 260 ГПК РФ, причем в отличие от ранее действующего ГПК РСФСР указанные нормы приведены в соответствие друг с другом.
В п. 1 ст. 260 ГПК РФ устанавливается общий срок на обращение в суд за защитой избирательных прав: заявление в суд может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и референдумах, его избирательных прав или права на участие в референдуме.
Указанный срок распространяется и на случаи, когда оспариваются решения, действия (бездействие) соответствующих избирательных комиссий.
Однако для определенных решений избирательных комиссий установлены специальные сроки для их оспаривания. Согласно ч. 2 ст. 260 ГПК РФ, п. 2 ст. 78 Закона об основных гарантиях заявление, касающееся решения избирательной комиссии о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума обжалуемого решения. Это положение не всегда однозначно применяется в судебной практике. Так, С.Г. Дылевская, доверенное лицо кандидата в губернаторы Корякского автономного округа Н.В. Семенца, обратилась в окружной суд Корякского автономного округа с заявлением о защите его избирательных прав и отмене решения избирательной комиссии Корякского автономного округа о регистрации В.А. Логинова в качестве кандидата в губернаторы Корякского автономного округа. Суд установил, что оспариваемое решение было принято 4 февраля 2004 г., а заявление об отмене этого решения было подано 26 февраля 2004 г. Не дав правовой оценки обстоятельствам, изложенным в заявлении, и не исследовав подтверждающие эти обстоятельства доказательства, суд отказал в удовлетворении заявления
по мотиву пропуска установленного законом срока на обращение в суд [3]. Мурманский областной суд в аналогичной ситуации, не ограничиваясь констатацией факта пропуска заявителем установленного срока на обращение в суд, дал оценку всем обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения дела, и отказал в удовлетворении заявления, указав, однако, что пропуск срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления [4]. Возникает вопрос, как поступить суду, если им установлена незаконность решения о регистрации кандидата. Ограничиться, как в предыдущем случае, лишь ссылкой на пропуск срока на обращение в суд или, констатировав незаконность оспариваемого решения, оставить его в силе, опять-таки сославшись на пропуск срока.
Однако законодатель пошел еще дальше, установив невозможность восстановления указанного процессуального срока.
Последнее положение подверглось серьезной критике в правовой литературе. По мнению М.С. Матейковича, вряд ли такое ограничение права можно признать соразмерным конституционным целям, если срок на обжалование был пропущен по независящим от заявителя причинам [5]. Довольно спорным это положение выглядит и с точки зрения процессуального закона, поскольку возможность восстановления пропущенного по уважительным причинам процессуального срока не только предполагается, но иногда и прямо предусматривается [6]. Однако, несмотря спорность данного ограничения, его практическая необходимость несомненна, поскольку если выборы уже состоялись, возникают непреодолимые трудности при исполнении судебного решения, которым был признан незаконным отказ в регистрации гражданина в качестве кандидата или решения, которым признана незаконной регистрация в качестве кандидата.
Довольно спорным является и процессуальный срок, установленный ч. 4 ст. 260 ГПК РФ и п. 3 ст. 78 Закона об основных гарантиях, согласно которым после опубликования результатов выборов, референдума заявление о нарушении избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, имевшем место в период избирательной кампании, кампании референдума, может быть подано в суд в течение года со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.
Конституционный суд в своем постановлении от 25 декабря 2001 г № 17-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 208 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан Г.В. Истомина, А.М. Соколова, И.Т. Султанова, М.М. Хафизова и А.В. Штанина» указал, что законодатель в целях обеспечения стабильности избирательного процесса, свободного волеизъявления народа на выборах и эффективной судебной защиты избирательных прав граждан может предусмотреть особые сроки для рассмотрения дел о нарушениях избирательных прав граждан, а также для обжалования и пересмотра состоявшихся по этим делам судебных решений. Однако возможность судебной защиты избирательных прав, в том числе путем оспаривания решений избирательных комиссий в течение года со дня опубликования результатов выборов вряд ли способствует достижению стабильности избирательного процесса.
Как справедливо отмечает М.С. Матейко-вич, при существующих санкциях за нарушение избирательного законодательства установление такого процессуального срока является бессмысленным: «Когда избранные депутат или должностное лицо приступили к исполнению своих полномочий, избирательные права практически не восстановимы. Единственный способ их восстановления - отмена результатов выборов, что может привести к нелегитимности принятых властным органом решений и дестабилизировать сами основы конституционного строя» [7].
Спорным указанный срок выглядит и с позиции процессуального закона, поскольку возникает несогласованность между сроками, установленными в ч. 1 и 4 ст. 260 ГПК РФ.
Процессуальный срок, установленный ч. 1 ст. 260 ГПК РФ, является общим в отношении избирательных споров. Однако подавляющее большинство избирательных споров возникает именно в период избирательных кампаний. Следовательно, если нарушение избирательных прав имело место в период выборов, то при обращении в суд должен применяться срок, установленный ч. 4 ст. 260 ГПК РФ. Между тем, в ч. 1 ст. 260 ГПК не содержится указания на применение трехмесячного срока только в случаях, если нарушение избирательных прав имело место в межвыборный период. Закон об основных гарантиях содержит лишь норму, аналогичную ч. 4 ст. 260 ГПК РФ, предусматривая, что суд соответствующе-
го уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав.
Согласно ч. 2 ст. 256 ГПК РФ пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является основанием для отказа в принятии заявления, но может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления. Однако указанная норма содержится в гл. 25 ГПК РФ, регулирующей порядок производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В гл. 23 ГПК РФ, регулирующей общие положения производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, возможности отказа в принятии заявления или отказа в его удовлетворении по мотиву пропуска установленного законом срока на обращение в суд не установлено. Кроме того, даже ч. 2 ст. 256 ГПК РФ предусматривает лишь право, а не обязанность суда отказать в удовлетворении заявления по мотивам пропуска установленного срока.
Таким образом, вопрос о том, в течение какого срока заинтересованное лицо может обратиться в суд в случае нарушения его избирательных прав, в процессуальном законе не до конца разрешен. Одним из вариантов устранения противоречий является уточнение редакции ч. 1 ст. 260 ГПК РФ в части возможности обращения в суд в течение трехмесячного срока в случае, если нарушение избирательного законодательства или избирательных прав имело место в межвыборный период и непосредственно не связано с выборами.
По другому принципу определяются сроки обращения в суд с заявлениями о расформировании комиссий. Процессуальный закон не предусматривает указанные сроки, отсылая к Закону об основных гарантиях (ч. 5 ст. 260 ГПК РФ). Согласно п. 5 ст. 31 Закона об основных гарантиях заявление в суд о расформировании комиссии, организующей выборы, может быть подано не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании. Заявление в суд о расформировании иной комиссии может быть подано как в период избирательной компании, но не позднее чем за 30 дней до дня голосования, так и после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии. Дополнительно к указанному сроку заявление в суд о рас-
формировании участковой комиссии может быть также подано при проведении повторного голосования в период после установления итогов голосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования.
Спорным в судебной практике является вопрос о последствиях несоблюдения сроков на подачу и рассмотрение заявления об отмене регистрации кандидата. Согласно п. 5 ст. 78 Закона об основных гарантиях, ч. 5 и 9 ст. 260 ГПК РФ заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования и должно быть рассмотрено не позднее чем за пять дней до дня голосования.
Так, Г. обратился в Нижнеилимский районный суд Иркутской области с заявлением об отмене регистрации К. кандидатом на должность мэра Нижнеилимского района. Отказывая в удовлетворении заявления, суд указал на следующие обстоятельства. Г. (согласно почтовому штемпелю) обратился в суд 1 октября 2005 г. Поскольку 1 и 2 октября являются выходными днями, заявление поступило в суд в понедельник - 3 октября 2005 г. в 12 час. 30 мин. Рассмотрение дела было назначено на 4 октября 2005 г. на 11 час. 30 мин., т.е. за четыре дня до дня голосования 9 октября 2005 г. Заявление об отмене регистрации кандидата К. подано в суд не за восемь, а за семь дней до дня голосования, поэтому суд лишен возможности вынести решение не позднее чем за пять дней до дня голосования. Доводы представителя заявителя о том, что срок обращения в суд и срок, имеющийся у суда для вынесения решения, не нарушены, суд признал несостоятельными и не соответствующими требованиям ст. 107 и 108 ГПК РФ. Однако, несмотря на это, судом были исследованы и оценены все собранные доказательства и гражданское дело разрешено по существу [8].
В другом случае суд вообще не стал рассматривать дело. Так, Б. обратился в Архангельский областной суд с заявлением об отмене регистрации кандидата в депутаты Архангельского областного собрания по одномандатному избирательному округу. Суд вынес определение о прекращении производства по делу, сославшись на то, что заявление об отмене регистрации подано Б. 10 декабря 2004 г., в последний день предусмотренного законом срока, во второй половине рабочего дня. Обстоятельства дела требовали подго-
товки судебного разбирательства. Дело было назначено к рассмотрению на первый рабочий день - 14 декабря 2004 г., когда суд был лишен возможности рассмотреть дело по существу, так как до дня голосования - 19 декабря осталось четыре дня. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, оставляя в силе данное определение указала, что судом сделан обоснованный вывод о том, что содержащееся в п. 5 ст. 78 Закона об основных гарантиях положение исключает вынесение решения об отмене регистрации кандидата, а соответственно - и рассмотрение дела по истечении этого срока. Данный срок является пресекательным, возможность его восстановления законом не предусмотрена. По истечении этого срока дело не подлежит судебному рассмотрению [9]. Таким образом, Верховный Суд дал этой норме расширительное толкование, не сославшись при этом на нормы гражданского процессуального законодательства. Между тем, процессуальный закон не содержит прямого указания на обязанность суда прекратить производство по делу по мотиву истечения установленного законом срока на его рассмотрение.
Согласно ст. 109 1 ПК РФ, определяющей последствия несоблюдения процессуальных сроков, право на совершение процессуальных действий погашается с истечением установленного федеральным законом или назначенного судом процессуального срока. Поданные по истечении процессуальных сроков жалобы и документы, если не заявлено ходатайство о восстановлении пропущенных процессуальных сроков, не рассматриваются судом и возвращаются лицу, которым они были поданы. Однако, несмотря на то, что эта норма содержится в разделе 1 «Общие положения» ГПК РФ, она не является общей в отношении последствий несоблюдения всех процессуальных сроков, поскольку ее нельзя применить в случае, когда совершение процессуальных действий является не правом, а обязанностью. В ч. 1 ст. 154 ГПК РФ устанавливается обязанность рассмотрения и разрешения судом гражданских дел до истечения двух месяцев со дня поступления заявления, а ч. 2 этой же статьи предусматривает возможность установления федеральными законами сокращенных сроков рассмотрения и разрешения отдельных категорий гражданских дел. В частности, сокращенные сроки предусмотрены по делам о защите избирательных прав граждан. В период избирательной кампании, кампании референдума
заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено и разрешено в течение пяти дней со дня его поступления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно (ч. 6 ст. 260 ГПК РФ). Заявление о неправильности в списках избирателей, участников референдума должно быть рассмотрено и разрешено в течение трех дней со дня его поступления в суд, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через десять дней со дня его подачи (ч. 7 ст. 260 ГПК РФ). Решение по заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через 14 дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума - не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд (ч. 11 ст. 260 ГПК РФ). По смыслу приведенного определения Верховного Суда, по истечении любого из предусмотренных ст. 260 ГПК РФ сроков производство по делу должно быть прекращено.
Между тем не секрет, что по различным причинам суд не всегда соблюдает сроки рассмотрения дел, однако это обстоятельство не является основанием для прекращения производства по таким делам. К примеру, какой смысл прекращать производство по делу об оспаривании итогов выборов, в отношении которого установлен двухмесячный срок его рассмотрения, если заявление об оспаривании может быть подано в течении года с момента официального опубликования итогов голосования. Кроме того, ст. 220 ГПК РФ, содержащая перечень оснований для прекращения производства по делу, такое основание не предусматривает.
Частично указанное противоречие было разрешено Конституционным Судом [10]. Так, Е.Г. Одиянков обратился в Конституционный Суд с жалобой на нарушение его конституционных прав положениями ст. 260 ГПК РФ. Основанием для обращения в суд послужили следующие обстоятельства. Постановлением Центральной избирательной комиссии Удмуртской республики от 13 февраля 2004 года № 180.5 гражданину Е.Г. Одиянкову - кандидату в Президенты Удмуртской Республики
за нарушение при заключении договора на доставку агитационных печатных материалов требований п. 8.1 Инструкции о порядке открытия и ведения специальных избирательных счетов, учета средств избирательных фондов и отчетности по этим средствам при проведении выборов Президента Удмуртской Республики (утверждена Постановлением Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 29 декабря 2003 г. № 166.4) вынесено предупреждение о необходимости соблюдения порядка расходования средств избирательного фонда. Заявление Е.Г. Одиянкова о признании постановления Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики незаконным Верховный Суд Удмуртской Республики решением от 1 марта 2004 г. оставил без удовлетворения ввиду недоказанности нарушения его избирательных прав. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривавшая дело в кассационном порядке, установив несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела и расценив вынесенное предупреждение как нарушение принципа равенства кандидатов и избирательных прав Е.Г Оди-янкова, определением от 22 апреля 2004 г. отменила указанное решение. При этом, однако, производство по делу было прекращено в связи с истечением предусмотренных частью второй статьи 260 ГПК РФ сроков рассмотрения заявлений о защите избирательных прав, которые, как указал суд, являются пресека-тельными и не подлежат восстановлению. Судья Верховного Суда Российской Федерации определением от 9 августа 2004 г. отказал Е.Г. Одиянкову в пересмотре дела в порядке надзора ввиду правомерности прекращения производства по делу кассационной инстанцией. По мнению заявителя жалобы, примененный в его деле абзац первый ч. 2 ст. 260 ГПК РФ (в ред. Федерального закона от 14 декабря 2002 г.) в той мере, в какой по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, исключает возможность рассмотрения судами заявлений о защите избирательных прав по существу по истечении установленных сроков, ограничивает закрепленное в ст. 46 Конституции Российской Федерации право на судебную защиту.
В результате рассмотрения данного дела Конституционный Суд пришел к следующим выводам. Положения ст. 260 ГПК РФ по своему буквальному смыслу и в системной связи с
иными нормами действующего законодательства выступают дополнительной процессуальной гарантией эффективной судебной защиты избирательных прав до завершения избирательной кампании и не исключают такую защиту в дальнейшем, в том числе посредством исправления судебной ошибки. Иное было бы несовместимо с существом права на судебную защиту и приводило бы к нарушению принципов равенства и правовой справедливости в реализации как избирательных прав граждан, так и права на судебную защиту (ст. 19; ст. 32, ч. 1 и 2; ст. 46, ч. 1 и 2 Конституции РФ). Правоприменительной практикой, в том числе практикой Верховного Суда РФ, сокращенные сроки разрешения избирательных дел судами первой инстанции, установленные ст. 260 ГПК РФ, трактуются как пресекатель-ные, что препятствует судам, включая суды кассационной и надзорной инстанций, разрешать по существу дела о защите избирательных прав по истечении этих сроков и влечет необходимость прекращения производства по делу. Тем самым лица, обратившиеся в суд с заявлением о защите избирательных прав в ходе избирательной кампании, дела которых по тем или иным причинам не были рассмотрены в предусмотренные законом сокращенные сроки, лишаются возможности защиты и восстановления нарушенных прав.
При таком истолковании положений ст. 260 ГПК РФ не обеспечивается полная и эффективная судебная защита нарушенных в ходе избирательной кампании избирательных прав, поскольку выявленные нарушения не устраняются, в частности, не отменяются незаконные решения о наложении административных либо иных взысканий, чем исключается возможность восстановления нарушенных прав, применения компенсаторных механизмов для устранения последствий выявленных нарушений. В отсутствие специальных законодательных предписаний это не может быть оправдано завершением выборов и подведением итогов голосования, не согласуется с требованиями, вытекающими из ст. 17, 18, 45, 46 и 55 Конституции РФ.
На основании изложенного, Конституционный Суд признал положения ст. 260 ГПК РФ, предусматривающие сроки рассмотрения судом поданных в период избирательной кампании заявлений о защите избирательных прав (абзац 1 ч. 2 в редакции Федерального закона от 14 декабря 2002 года, ч. 6 в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года),
не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 32 (ч. 1 и 2) и 46 (ч. 1 и 2), в той мере, в какой эти положения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, препятствуют суду по истечении установленных в них сроков разрешить соответствующее дело по существу и служат основанием прекращения производства по делу.
Думается, что проблема применения судами положений ст. 260 ГПК РФ разрешена не до конца. Конституционным Судом признана неконституционной только ч. 7 ст. 260 ГПК РФ. Однако вопрос о возможности расширительного толкования указанного постановления в отношении других пресекательных сроков, установленных в ст. 260 ГПК, остается открытым.
Лица, имеющие право на обращение в суд за защитой избирательных прав. Перечень лиц, имеющих право на обращение в суд за защитой избирательных прав, содержится в п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях и ст. 259 ГПК РФ.
Согласно п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях с заявлением в суд вправе обратиться избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, а также комиссии. В п. 1 ст. 259 ГПК РФ включается в указанный перечень прокурор. Перечисленные лица вправе обратиться в суд от своего имени.
В судебной практике нередко возникает вопрос о дифференциации случаев, когда эти лица обращаются в суд от своего имени и в защиту своих избирательных прав и когда эти же лица выступают от своего имени, но защищают избирательные права других лиц. Показательным является следующее дело. М.А. Зорина обратилась в Свердловский областной суд с заявлением о признании незаконным постановления избирательной комиссии Свердловской области от 10 февраля 2004 г. № 82 «Об отказе в регистрации списка кандидатов в депутаты Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области, выдвинутого избирательным блоком «Союз бюджетников Урала», полагая, что нарушены
избирательные права кандидатов, включенных в список, выдвинутый избирательным блоком «Союз бюджетников Урала».
Определением судьи Свердловского областного суда от 16 февраля 2004 г. в принятии заявления М.А.Зориной было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, оставив в силе данное определение, сослалась на следующие обстоятельства.
В соответствии с ч. 1 ст. 247 ГПК РФ суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя. Из заявления усматривается, что оспариваемое постановление избирательной комиссии Свердловской области не нарушает какие-либо избирательные права М.А. Зориной, предусмотренные Законом об основных гарантиях, поскольку постановление вынесено в отношении избирательного блока «Союз бюджетников Урала», не имеет непосредственного отношения к правам и законным интересам заявителя, а затрагивает пассивное избирательное право кандидатов, включенных в список другой политической партии. Избирательный блок «Союз бюджетников Урала», являясь надлежащим субъектом для обращения в суд за защитой своих избирательных прав, вправе самостоятельно определить, нарушены ли его права, и способы их защиты [11].
Немало вопросов возникает в судебной практике при обращении в суд общественных объединений в защиту избирательных прав граждан. Так, Курганское областное общественное движение «За честные выборы» в интересах кандидатов и других участников избирательного процесса обратилось в суд с заявлением о признании незаконным решения избирательной комиссии Курганской области от 1 декабря 2004 г. № 73/639-4 в части назначения даты повторного голосования на выборах губернатора Курганской области на 5 декабря 2004 г. Решением Курганского областного суда решение избирательной комиссии было отменено. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда первой инстанции было отменено и производство по делу прекращено. По мнению коллегии, суд пришел к ошибочному
выводу о том, что заявитель как общественное объединение вправе на основании ст. 259 ГПК РФ, ст. 75 Закона об основных гарантиях обратиться в суд за защитой избирательных прав неопределенного круга лиц. Как видно из материалов дела, Курганское областное общественное движение «За честные выборы» действует на основании Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» и устава объединения. Как указано в уставе объединения, целями движения является содействие становлению гражданского общества и правового демократического общества, в частности, содействие соблюдению законодательства на выборах и референдумах (п. 1.3). При этом общественное объединение уставом не наделено правом участвовать в выборах, выдвигать кандидатов, обращаться в суд за защитой неопределенного круга лиц. Не является заявитель также и участником избирательного процесса.
Ссылки суда первой инстанции на ст. 259 ГПК РФ и п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях признаны необоснованными, поскольку в силу этих норм правом на обжалование решений и действий, нарушающих избирательные права граждан, обладают в том числе иные общественные объединения. Однако субъекты, перечисленные в этих нормах, в том числе общественные объединения, вправе обращаться в суд с заявлением не по поводу любых нарушений избирательного законодательства, а только за защитой своих нарушенных прав или в случае, если право обращаться за защитой избирательных прав неопределенного круга лиц предусмотрено федеральным законом.
Таким образом, по мнению Верховного Суда, лица, указанные в п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях и ст. 259 ГПК РФ могут обратиться в суд только для защиты своих избирательных прав, что согласуется с ч. 1 статьи 4 ГПК РФ, согласно которой суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов. Хотя из буквального толкования норм п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях и ст. 259 ГПК РФ, согласно которым эти лица обращаются в суд, оспаривая решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан, можно сделать прямо противоположный вывод.
Возможность обращения в суд от своего имени, но в защиту интересов других лиц процессуальным законом предусмотрена. Со-
гласно ч. 1 ст. 46 ГПК РФ в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В силу ч. 1 ст. 246 ГПК РФ указанные положения применимы к делам, возникающим из публичных правоотношений, и соответственно к делам о защите избирательных прав.
Распространенной является практика обращения в суд доверенных лиц в защиту интересов кандидатов и избирательных объединений. Причем суды, принимая и рассматривая по существу их заявления, ссылаются именно на ст. 75 Закона об основных гарантиях и на ст. 259 ГПК РФ.
Правом на обращение в суд в защиту избирательных прав других лиц на основании ст. 259 ГПК РФ обладает и прокурор при соблюдении условий, предусмотренных ст. 45 ГПК РФ.
Для устранения противоречий в применении указанных норм представляется необходимым законодательно разделить перечень лиц, которые вправе обращаться в суд в защиту своих избирательных прав, и перечень лиц, которые вправе обращаться в суд в защиту избирательных прав других лиц.
Первый шаг в этом направлении уже сделан. Согласно ч. 2 ст. 259 ГПК РФ избирательные комиссии и соответствующие комиссии референдума вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, а также избирательной комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума. Обращаясь в суд по данной категории избирательных споров, избирательные комиссии защищают интересы других субъектов избирательного процесса.
Избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован
по тому же избирательному округу, обращаясь в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании ч. 3 ст. 259 ГПК РФ, защищают не только свои избирательные права, но также и права избирателей.
Порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав граждан. Гражданские дела, связанные с защитой избирательных прав, как разновидность дел, возникающих из публично-правовых отношений, подлежат рассмотрению и разрешению по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23, регулирующей общие правила производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, а также гл. 26 ГПК РФ (ч. 1 ст. 246 ГПК РФ). Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ в гл. 26 ГПК РФ введена ст. 260.1, содержащая специальные правила в отношении порядка рассмотрения и разрешения дел о защите избирательных прав.
Исходя из анализа указанных норм можно выделить несколько особенностей порядка рассмотрения и разрешения избирательных споров по сравнению с правилами искового производства.
Во-первых, большинство избирательных споров рассматривается судом единолично, за исключением дел о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума, которые рассматриваются судом коллегиально в составе трех профессиональных судей (ч. 2 ст. 260.1 ГПК РФ).
Во-вторых, ч. 1 ст. 260.1 ГПК РФ содержит исчерпывающий перечень лиц, которых суд обязан привлечь к участию в рассмотрении дел о защите избирательных прав: заявители, представители органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий, иных общественных объединений, избирательные комиссии, комиссии референдума, должностные лица, прокурор.
В-третьих, при рассмотрении избирательных споров не применяются правила заочного производства. Однако это не значит, что неявка участников процесса помешает рассмотреть дело по существу. Согласно ч. 1 ст. 260.1 ГПК РФ неявка в суд участников процесса, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела. Специальные правила применяются в отношении представителей органа государс-
твенной власти, органа местного самоуправления или должностных лиц (в том числе представителей избирательных комиссий), чьи действия (бездействие), решения, нарушающие избирательные права, оспариваются в судебном порядке. Суд может признать их явку в судебное заседание обязательной. При неисполнении указанными лицами этой обязанности суд вправе подвергнуть их штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).
В-четвертых, при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. В этом правиле заключается принципиальное отличие искового производства от производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. В рамках искового производства суд выступает только в роли арбитра. Он не вправе выйти за пределы заявленных требований и возражений. Правом на изменение предмета иска (требования) или основания иска (обстоятельств, с которыми связаны требования) обладает только истец. Основания возражений против иска определяет и изменяет только ответчик. Задача суда выражается в установлении обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон на основе представленных ими доказательств.
При рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений (в том числе избирательных споров), задача суда существенно меняется. В данном случае суд выполняет контрольную функцию по отношению к органам законодательной и исполнительной власти, он должен проверить законность поставленных заявителем под сомнение действий (бездействия) решений. С этой целью суд обязан проявлять инициативу в истребовании доказательств.
В судебной практике по делам о защите избирательных прав нередко возникает вопрос о том, вправе ли суд выйти за пределы заявленных требований. В подавляющем большинстве случаев дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются судами только по заявленным требованиям. Однако возникает вопрос, как должен поступить суд, если признание незаконным какого-либо действия (бездействия) или решения влечет незаконность других решений, принятых на их основе, в то время как сами эти решения заявителем не оспариваются. Особенно
актуальным этот вопрос становится при рассмотрении избирательных споров, связанных с оспариванием итогов голосования и результатов выборов. Так, В.Н. Покитко обратился в Слюдянский районный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования на избирательном участке № 1057 по выборам депутатов Думы Байкальского муниципального образования. Суд, установив нарушения в порядке подсчета голосов на избирательном участке, признал недействительным не только протокол участковой комиссии, но и решение окружной избирательной комиссии № 3 по выборам депутатов Думы Байкальского муниципального образования. Коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда, отменяя указанное решение, в том числе сослалась на отсутствие заявленного требования об отмене решения окружной комиссии [12].
Поскольку Закон об основных гарантиях прямо не предусматривает возможности суда выйти за пределы заявленных требований, указание на такую возможность должно быть закреплено в процессуальном законе. Таким образом, при рассмотрении определенных категорий избирательных споров суд должен быть не связан не только основаниями и доводами заявленных требований но и самими требованиями.
В-пятых, при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума в качестве мер по обеспечению иска не могут применяться наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие, а также запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума (ч. 3 ст. 260.1 ГПК РФ).
Однако законодатель не учел, что материалы, составляющие избирательную документацию, являются при рассмотрении ряда избирательных споров необходимыми доказательствами, без которых дело не может быть рассмотрено по существу. Так, Т.В. Казакова обратилась в Иркутский районный суд Иркут-
ской области с заявлением о признании недействительными протоколов об итогах голосования участковых избирательных комиссий № 270 и 272 по выборам главы Листвянско-го муниципального образования Иркутского района 9 октября 2005 г. Одновременно ею было заявлено ходатайство об истребовании от территориальной избирательной комиссии Иркутского района подлинников списков избирателей и избирательных бюллетеней. Суд, несмотря на то, что решение об итогах голосования территориальной избирательной комиссией еще не было принято, вынес определение об истребовании доказательств и предпринял меры к получению подлинников избирательной документации. При рассмотрении аналогичного избирательного спора об оспаривании итогов голосования на выборах главы Братского района, по ходатайству заявителя, на основании статей 64-66 ГПК РФ, суд вынес определение об обеспечении доказательств [13]. В обоих случаях, соответствующие избирательные комиссии не имели правовых оснований для непредставления по требованию суда избирательной документации, поскольку истребование доказательств или принятие мер по обеспечению доказательств в соответствии с процессуальным законом не связано с применением мер по обеспечению иска.
В результате проведенного исследования можно сделать вывод о взаимном влиянии законодательства о выборах и судебной практики. С одной стороны, избирательное законодательство оказывает определяющее воздействие на развитие судебной практики. В свою очередь, судебная практика выявляет пробелы как в избирательном, так и в процессуальном законодательстве, ставя перед законодателем новые задачи.
Нормы, регламентирующие процессуальный порядок рассмотрения и разрешения избирательных споров, появились сравнительно недавно в связи с принятием нового избирательного законодательства. Изменения в ГПК
РФ вносились путем перенесения норм процессуального характера, закрепленных в законах о выборах. Однако следует признать, что подобная практика не всегда себя оправдывает. Являясь неотъемлемой частью материального права, эти нормы, будучи включенными в ГПК РФ, не всегда согласованы с другими процессуальными нормами. Поэтому нормы, касающиеся судебной защиты избирательных прав, должны содержаться только в процессуальном законе и не нарушать его единства.
1. См.: Избирательные споры в судебной практике: сборник судебных решений федеральных судов. Ч.3 / Сост.
B.В. Игнатенко, А.В. Миронов Иркутск, 2003. С. 82-87.
2. Текущий архив Избирательной комиссии Иркутской области.
3. См.: Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме. Ч. 1. М., 2005. С. 701-705.
4. Сборник судебных решений... С. 705-707.
5. См.: Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2003.
C. 263.
6. См., например, ст. 342 ГПК РФ.
7. Матейкович М.С. Указ. соч. С. 263.
8. Текущий архив Избирательной комиссии Иркутской области.
9. См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 29 декабря 2004 года по делу № 1-Г04-31 // Справочно-право-вая система (далее - СПС) «Консультант Плюс».
10. См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации 26 декабря 2005 года по делу № 14-П // СПС «КонсультантПлюс».
11. См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации от 5 марта 2004 года по делу № 45-Г04-14 // СПС «Консультант-Плюс».
12. Текущий архив Избирательной комиссии Иркутской области.
13. Там же.
АКАДЕМИЧЕСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
www.izpi.ru/aum.php
41
