CC BY
16НАУЧНАЯ СТАТЬЯ / ORIGINAL ARTICLE
УДК 614.841.315
DOI 10.25257/FE.2023.2.121-130
® И. А. ЛОБАЕВ1, В. В. ПЛЕШАКОВ1
1 Академия ГПС МЧС России, Москва, Россия
Особенности применения требований пожарной безопасности в условиях риск-ориентированной модели деятельности
АННОТАЦИЯ
Тема. Риск-ориентированная модель деятельности направлена на снижение административного давления на предпринимательство в целях развития национальной экономики. В этой связи перед органами федерального государственного пожарного надзора (ФГПН) стоит задача применения минимально необходимых, обоснованных расчётом требований пожарной безопасности с учётом риска причинения вреда во избежание необоснованных затрат правообладателей объектов защиты на избыточные требования пожарной безопасности. Однако применение сложных расчётных оценок уровня пожарной опасности для разработки соразмерных мер пожарной безопасности в условиях проведения контрольно-надзорных мероприятий невозможно ввиду дефицита времени.
Следовательно, необходима разработка инструмента информационной поддержки для сотрудников органов ФГПН, позволяющего качественно оценить соответствие объекта защиты требованиям пожарной безопасности за определённое законодательством время.
Цель исследования - совершенствование технологии осуществления ФГПН в связи с социальной и экономической обусловленностью целей контрольно-надзорной деятельности. Задачи исследования - обосновать необходимость разработки и применения экспресс-оценок для достоверного расчётного уровня опасности и приобретения навыков по установлению соразмерности требований пожарной безопасности уровню опасности.
Методы. Научной основой исследования послужили теория системного анализа, теория рисков, методы информационного синтеза, методы экспертного анализа.
Результаты. В сложившихся социальных и экономических условиях необходимо совершенствование технологии осуществления ФГПН на основе соразмерности вмешательства контрольно-надзорных органов в деятельность проверяемых лиц. Затраты на обеспечение пожарной безопасности многократно превышают предотвращённый этими мероприятия-
ми ущерб от пожара, что создает социальную напряжённость при применении и исполнении требований пожарной безопасности, поскольку отражается на несоразмерности вмешательства контрольно-надзорных органов в деятельность контролируемых лиц, Такое неэффективное применение требований пожарной безопасности сложилось из-за несоответствия области эффективного применения требований пожарной безопасности риску причинения вреда (ущерба), что отражается на их недостаточности или избыточности по отношению к ущербу от пожара.
Область применения результатов. Результаты исследования могут быть использованы для разработки требований пожарной безопасности, для правоприменительной практики сотрудниками органов ФГПН, для слушателей, магистров и адьюнктов образовательных учреждений пожарно-техниче-ского профиля.
Выводы. Необходимость разработки инструментов информационной поддержки для инспекторов органов ФГПН в виде экспресс-оценок пожарных рисков подтверждена и обусловлена мерой ответственности, которая ложится на органы ФГПН при принятии решения об обязательности требований, соразмерных риску причинения вреда. В связи с этим область эффективного применения требований пожарной безопасности должна быть соразмерна уровню опасности, установленной прогнозными расчётными сценариями нормативных документов по пожарной безопасности, которые могут быть достоверно установлены органами ФГПН с помощью экспресс-оценок при проведении проверок объектов защиты в условиях дефицита времени.
Ключевые слова: органы ФГПН, риск-ориентированная модель контрольно-надзорной деятельности, соразмерность, применение требований пожарной безопасности, экспресс-оценка пожарных рисков
© I.A. LOBAEV1, V.V. PLESHAKOV1
1 State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Moscow, Russia
Peculiarities of fire safety requirements application under the conditions of a risk-based activity model
ABSTRACT
Purpose. Risk-based activity model is aimed at reducing administrative pressure on business in order to develop national economy. In this regard, the federal state fire supervision (FSFS) bodies are faced with the challenge of applying the minimum necessary fire safety requirements, justified by the calculation, taking into account the risk of causing harm in order to avoid unreasonable costs for the right holders of the protected facilities
for excessive fire safety requirements. However, the application of complex calculated estimates of fire danger level to develop proportionate fire safety measures when conducting control and supervision activities is impossible due to lack of time.
Therefore, it is necessary to develop an information support tool for employees of the FSFS bodies, which makes it possible to qualitatively assess the compliance of the protected
FIRE AND EMERGENCIES: PREVENTION, ELIMINATION. 2023. No. 2
facility with the fire safety requirements within the time specified by law.
The purpose of the research is to enhance the technologies of conducting FSFS in connection with the social and economic conditioning of goals of control and supervision activities. The objectives of the research are to justify the need for the development and application of rapid assessments for a reliable calculated danger level and acquisition of skills to establish the proportionality of fire safety requirements to the danger level.
Methods. The theory of system analysis, risk theory, methods of information synthesis, methods of expert analysis, are the scientific basis of the study.
Findings. In the current social and economic conditions, it is necessary to enhance the technology of conducting FSFS on the basis of proportionality of interference of control and supervision bodies with the activities of persons being inspected. The costs for fire safety provision are many times greater than fire damage prevented by these measures. This creates social tension in the application and implementation of fire safety requirements as it reflects the disproportionate interference of control and supervision bodies into the activities of controlled persons. Such inefficient application of fire safety requirements has developed due to inconsistencies in the area of effective fire
safety requirements application to the risk of causing harm (damage), which shows their insufficiency or redundancy in relation to fire damage.
Research application field. The results of the study can be used to develop fire safety requirements, for law enforcement practice by employees of the FSFS, for students, masters and adjuncts of educational institutions of fire-technical profile.
Conclusions. The need to develop information support tools for inspectors of the FSFS bodies in the form of rapid fire risk assessments has been confirmed and is due to the measure of responsibility that falls on the FSFS bodies when making decisions on the mandatory requirements proportionate to the risk of causing harm. In this regard, the area of effective application of fire safety requirements should be proportionate to the danger level established by the predictive design scenarios of fire safety regulatory documents, which can be reliably established by the FSFS authorities using rapid assessments when conducting inspections of protected facilities under time pressure.
Key words: federal state fire supervision, control and supervision activities, proportionality, fire safety, rapid fire risk assessment
ВВЕДЕНИЕ
Риск-ориентированная модель деятельности органов федерального государственного пожарного надзора предназначена для снижения административного давления на малое предпринимательство в целях беспрепятственного развития национальной экономики. Такое положение согласуется с целями и задачами законодательства о техническом регулировании и необходимости соблюдения основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности и соответствует приоритетам, указанным в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. В этой связи перед органами ФГПН стоит непростая задача -применять обязательные требования пожарной безопасности, отвечающие характеристикам минимальной необходимости и учитывать возможность и характер риска причинения вреда. Однако для соответствия таким условиям необходимо применение сложных расчётных оценок уровня опасности, что в условиях проведения контрольно-надзорных мероприятий для разработки соразмерных мер безопасности невозможно в условиях дефицита времени.
Для реализации задач, стоящих перед органами ФГПН по применению требований пожарной безопасности, необходим инструмент информационной поддержки, позволяющий должностным лицам контрольно-надзорных органов решить определённый тип задач в виде оценки соответствия объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности, с определённым качеством с учётом достоверности расчётных сценариев
уровня пожарной опасности в условиях дефицита времени. Разработка противопожарных мероприятий при проведении проверок объектов защиты должна проводиться с учётом требований правового, экономического, социального и научно-технического характера в соответствии с Федеральным законом «О пожарной безопасности». А для того, чтобы требование пожарной безопасности отвечала норме закона, их разработка должна проводиться на основе расчётных сценариев причинения вреда, что в свою очередь будет способствовать адресной области применения такого требования. Для качественной противопожарной защиты необходимо обязательное требование, соразмерное риску причинения вреда и не являющееся избыточным или недостаточным по отношению к уровню пожарной опасности.
ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ
Одним из условий оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности является соблюдение всех требований технического регламента о требованиях пожарной безопасности и нормативных документов по пожарной безопасности. Однако выполнение условия соответствия по нормативным документам представляет собой проблему для применения органами ФГПН одновременно национальных стандартов и сводов правил в виду противоречивости расчётных значений полученных по ГОСТ или по установленным методикам пожарного риска, что противоречит установленным требованиям в сводах правил. Вследствие этого
40 35
о
d 30
Q.
a
к 25
ш
| 20
0)
! 15
&
d
о
10 5 0
2013 2014
Годы
Рисунок 1. Сопоставление затрат на обеспечение пожарной безопасности и материального ущерба от пожаров
в субъекте Российской Федерации: ■ - прямой материальный ущерб от пожаров, млн руб.; ■ - выделено финансовых средств на обеспечение пожарной безопасности, млн руб. Figure 1. Comparison of fire safety provision costs and fire property damage in the constituent component of the Russian Federation: ■ - direct material damage from fires, million rubles; ■ - allocated financial resources to ensure fire safety, million rubles
возникают затруднения при установлении соразмерности уровня опасности уровню безопасности на объектах защиты.
Из-за невозможности применения органами ФГПН расчётной оценки уровня опасности по расчётным методикам национальных стандартов в установленные федеральным законодательством сроки органы ФГПН применяют максимально предусмотренные требования пожарной безопасности, установленные сводами правил. Данные требования могут быть как избыточными и создавать административные барьеры и перерасход средств на противопожарную защиту (рис. 1), так и недостаточными, что вызывает непредвиденный риск причинения вреда, за который органы федерального государственного пожарного надзора несут уголовную ответственность.
Предварительная оценка экономической эффективности от внедрения противопожарных мероприятий показывает отсутствие корреляционной связи между затратами на выполнение мер пожарной безопасности и прямого материального ущерба от пожаров, поскольку при таком соотношении целесообразно использовать предотвращённый ущерб, включёнными в противопожарную защиту объекта затраты на противопожарные мероприятия [1, 2, 3].
За период с 2009 по 2018 годы затраты на противопожарные мероприятия по обеспечению пожарной безопасности в 30 раз превышают прямой материальный ущерб от пожаров [4, 5]. Фактический предотвращённый ущерб авторам
предстоит оценить в будущем, однако по предварительной оценке ожидаемое сокращение ущерба от применения средств противопожарной защиты (ППЗ) по различным источникам составляет до 20 %.
Результаты расчёта экономической эффективности предупреждения или снижения риска возникновения чрезвычайной ситуации представляются в виде совокупности следующих показателей:
- расчётная величина экономического ущерба, предотвращённого в результате реализации мероприятия;
- размер затрат на реализацию мероприятия;
- отношение величины предотвращённого ущерба к размеру затрат на реализацию мероприятия [6].
Чтобы рассчитать предотвращённый ущерб, вначале необходимо определить фактический ущерб в результате пожара (Уф). Суммарный фактический ущерб взят из ежегодных статистических данных и представлен на рисунке 1.
После установления фактического ущерба рассчитываются затраты на рекомендуемые мероприятия по предупреждению пожаров и мероприятия организационно-технического характера (З).
После определения затрат вычисляется вероятный ущерб (Ув) как предполагаемый ущерб с учётом систем ППЗ.
Далее рассчитывается величина предотвращённого ущерба и экономического эффекта (Э):
У = Уф - У; Э = У - З.
пр ф в пр
FIRE AND EMERGENCIES: PREVENTION, ELIMINATION. 2023. No. 2
Предотвращённый ущерб (У ) является показателем стоимостным [7].
Наряду с этим, в отличие от государственных мер пожарной безопасности, необходимо учитывать допустимые риски, когда собственник вправе рисковать своим имуществом при безусловном обеспечении безопасности людей при пожаре. Поэтому в вопросе о необходимости применения средств противопожарной защиты собственник исходит из экономической целесообразности данных противопожарных мероприятий, которая определяется по формуле (в соответствии с ГОСТ 12.1.004-91* «Пожарная безопасность. Общие требования») [8]:
Э = (З1 - З2)
где Э - экономический эффект; З1, З2 - приведённые затраты на единицу ППЗ с учётом ущерба от пожаров (для государственного, муниципального и частного имущества) по базовому варианту и по новому варианту соответственно; А2 - объём внедрения нового варианта ППЗ.
В ситуации, когда З1 < З2, нецелесообразно применение ППЗ (если до этого они не использовались). Поэтому собственнику важно знать, что будет, если ничего не предпринимать в части противопожарной защиты, и в этом случае он будет принимать решения исходя из принципа:
у;>уп+з,
где У* , У„ - ущерб от возможного пожара при отсутствии и наличии ППЗ соответственно; З - затраты на ППЗ [9].
При всех рассматриваемых случаях неэффективное применение требований пожарной безопасности сложилось из-за несоответствия области эффективного применения требований пожарной безопасности риску причинения вреда (ущерба), что отражается на их недостаточности или избыточности по отношению к ущербу от пожара. А существующее положение, когда затраты на пожарную безопасность многократно превышают предотвращённый вред, нарушает принцип экономической эффективности, заключающийся в соразмерности затрат и вреда, и требования федерального закона «О пожарной безопасности» к противопожарным мероприятиям как мерам правового, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на профилактику пожаров [10].
Проведённый Минэкономразвития России анализ деятельности органов федерального госу-
дарственного пожарного надзора с 2013 по 2015 гг. [11, 12] показал превышение материальных затрат на выполнение требований пожарной безопасности по сравнению с ущербом от пожаров в 4-5 раз. Результаты анализа статистических данных по необоснованным затратам на всей территории Российской Федерации легли в основу реформирования деятельности контрольно-надзорных органов в части внедрения так называемого «риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)». Этот подход предполагает зависимость интенсивности проведения мероприятий по контролю (надзору) от категории риска, к которой отнесена деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя. Данный подход был реализован Центром технологий государственного управления РАНХиГС, который являлся на тот момент методологом - наставником реализации риск-ориентированной модели в Российской Федерации и предполагал применение органами ФГПН данного метода для снижения административных барьеров.
«Основы государственной политики в области пожарной безопасности на период до 2030 г.», утверждённые Указом Президента Российской Федерации № 2 от 02.01.2018 г., предполагают оценку пожарных рисков на всей территории Российской Федерации для устранения административных барьеров и сокращения необоснованных затрат с целью способствования развитию национальной экономики страны.
Вместе с тем, применение органами ФГПН требований пожарной безопасности без учёта оценки риска причинения вреда (расчётной оценки уровня опасности) приводят к необоснованному значительному превышению затрат на пожарную безопасность объектов защиты вне зависимости от их форм собственности [13].
Большое количество специалистов в области пожарной безопасности, несмотря на отсутствие связи бюджетных затрат на противопожарную защиту и размера ущерба от пожара, утверждают обратную зависимость: «Ущерб от пожара потому и меньше затрат на системы противопожарной защиты, поскольку только их реагирование и приводит к снижению ущерба, и поэтому, чем больше затрат, тем лучше для пожарной безопасности». Однако такие заявления опровергаются реагированием Правительства Российской Федерации на устранение излишних административных барьеров, которые создаются при проведении контрольно-надзорных мероприятий уже в условиях риск-ориентированной модели деятельности,
когда применяются все требования пожарной безопасности как обязательные, без учёта их избыточности по отношению к риску причинения вреда. Таким реагированием Правительства Российской Федерации были надзорные каникулы 20162018 гг. которые были установлены Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также мораторий на проверки всех объектов защиты значительного, среднего, умеренного рисков в 2022 г. по Постановлению Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля».
Такое реагирование носит рефлекторный характер и не может устранить методологическую ошибку риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности (далее КНД), направленной на сокращение административных барьеров за счёт периодичности проверок.
В течение надзорных каникул 20162018 гг. правообладатели объектов защиты искали возможность любым способом попасть в реестр малого и среднего предпринимательства (далее МСП) и перейти из среднего в малый бизнес, чтобы избежать контроля органами ФГПН за исполнением правообладателями требований пожарной безопасности при эксплуатации объекта защиты. Например, переводили автоматическую пожарную сигнализацию (АПС) в ручной режим работы из-за частого реагирования на пары и дым из зоны питания, безнаказанно блокировали двери эвакуационных выходов, снижая запроектированную пропускную способность и т. д.
Органы ФГПН не должны были планировать контрольные (надзорные) мероприятия объектов контроля с 2016 по 2018 гг., если период проверки не попадал на эти годы, и поэтому не позволял проверять списки МСП. При этом правообладатели таких объектов в течение указанного периода могли быть исключены из списка МСП. Такое положение и стало предвестником трагических событий пожара 25 марта 2018 г. в торгово-развлекательном центре (ТРЦ) «Зимняя Вишня», в котором погибли 60 человек, из них 37 детей.
К сожалению, судебные разбирательства, в соответствии с которыми уже признаны виновными пожарные, принимавшие участие в спасении людей и тушении пожара в ТРЦ, а также выдвинуты обвинения должностным лицам органов ФГПН, которые в условиях надзорных каникул не предотвратили пожар, не направлены на эф-
фективное выяснение реальных причин причинения вреда людям. Отсутствие установленных причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, не позволит в дальнейшем решить проблему участников правоотношений, заинтересованных в обеспечении пожарной безопасности объектов защиты. Привлечение к уголовной ответственности сотрудников ФГПН и участников тушения пожара указанного выше пожара уже вызвало отток профессиональных сотрудников МЧС России [14].
Авторы настоящей статьи предлагают обратить внимание на причины и условия, приводящие к правонарушениям, с учётом Методологии риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности [15], которая прямо указывает на то, что применение требований пожарной безопасности без учёта риска причинения вреда «приводит к смещению акцентов, в результате которого целью надзорной деятельности становится не адекватность применяемых требований пожарной безопасности конкретной ситуации, а максимальное количество выявленных «нарушений» недоброкачественных требований пожарной безопасности.
В результате этого надзорная деятельность отходит от физической природы пожара и уровня его опасности, становясь формальной и абсолютизирующей методологически сомнительные требования пожарной безопасности, что делает невозможным их дальнейшее совершенствование.
Для установления связи надзорной деятельности с физической природой пожара и уровня его опасности авторами предлагается применить Концептуальную модель деятельности органов ГПН [16] по применению требований пожарной безопасности с учётом типов пожара, сценарии которых, в основном, оцениваются по установленным расчётным методикам национальных стандартов и сводов правил.
Концептуальная модель состоит из восьми основных функциональных блоков (рис. 2), взаимодействующих между собой, и представляет собой систему обеспечения пожарной безопасности, которая отражена в ст. 48, 52 федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности. Данная модель предполагает два вида взаимосвязей между элементами системы ППЗ:
1) последовательная - мероприятия направлены на исключение горючей среды, источников зажигания, обнаружение очага пожара, оповещение о пожаре, эвакуацию людей, противопожарную устойчивость здания, предотвращение
FIRE AND EMERGENCIES: PREVENTION, ELIMINATION. 2023. No. 2
Рисунок 2. Концептуальная модель деятельности по обеспечению пожарной безопасности Figure 2. Conceptual model of activities on fire safety provision
распространение пожара, успешное тушение пожара, организационно-технические мероприятия и расследование пожара;
2) опосредованная - все элементы связаны между собой реагированием на опасные факторы пожара (ОФП) и поэтому характер таких связей причинно-следственный.
Концепция представляет собой работу восьми блоков, представленных в нормативных документах по пожарной безопасности как эшелонированная противопожарная защита, которая должна предлагаемыми организационными мероприятиями выполнить одну из следующих целей:
- предотвратить пожар;
- обеспечить беспрепятственную эвакуацию людей;
- защитить людей в объекте и предотвратить распространение пожара;
- обеспечить устойчивость здания;
- обеспечить спасение людей и тушение пожара пожарными подразделениями;
- обеспечить организационные мероприятия;
- обеспечить расследование пожара.
Для реализации такой противопожарной защиты на объекте в нормативных документах накопилось свыше 100 тыс. требований пожарной безопасности, содержащих конкретные технические решения. Эти требования содержатся более чем в 1 700 нормативных документах, которые должны применяться органами ФГПН при проведении контрольных (надзорных) мероприятий для оценки системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты, а правообладатели объекта защиты обязаны исполнить эти требования.
Вне зависимости от форм собственности и права собственника рисковать своим имуще-
ством обязательность применения всех требований эшелонированной ППЗ для сотрудников органов ФГПН кажется очевидной, так как на первый взгляд «причинно связана» с непосредственной угрозой жизни и здоровью людей, и потому не предполагает проведение расчётов для подтверждения этого условия [17]. Однако количество требований пожарной безопасности, которое пытается компенсировать качество - несоразмерность рисковой ситуации (избыточность или недостаточность), тяжким бременем ложится на исполнителей, правообладателей и руководителей объектов защиты. Такое положение выражается в уклонении любым путём от необоснованных затрат на противопожарную защиту, времени на исполнение и поддержание в работоспособном состоянии всех её систем, требующих ежедневного контроля.
В этой связи в современных условиях назрела острая потребность в расчётно-обоснованных адресных системах ППЗ, соразмерных тому типу и характеру пожара, который возможен на объекте защиты. Отсутствие информационных техно -логий и информационной поддержки в виде информационных эквивалентов расчётной методики ГОСТ для правообладателей объектов защиты будет сказываться на неизбежном повышении административных барьеров и искусственном их устранении в виде моратория на проверки объектов защиты, как это состоялось в 2022 г. А при пожаре с причинением вреда органы судебной власти вместе со следственными органами будут искать виновных среди сотрудников органов федерального государственного пожарного надзора, и для доказательств вины назначать экспертизы с расчётами сценариев пожаров, установленными по ГОСТ.
Методическая матрица анализа взаимосвязи элементов концептуальной модели обеспечения пожарной безопасности с оценками соответствия на разных основах
Methodical matrix for the analysis of the relation between the elements of the conceptual model for fire safety provision and conformity assessments on different bases
Элементы концептуальной модели деятельности по обеспечению пожарной безопасности Уровень пожарной безопасности. Оценка соответствия требованиям пожарной безопасности Уровень пожарной опасности. Оценка пожарных рисков, с целью оценки риска причинения вреда Оценка соразмерности Вывод о проведении контрольных (надзорных) мероприятий по риск-ориентированной модели или типовым требованиям
Исключение горючей среды Категорирование по взрыво-пожарной и пожарной опасности. Деление на отсеки, показатели конструктивной пожарной опасности и т. д. Не проводится при контрольно-надзорных мероприятиях Не проводится: таблица 15 СП 1.13130.2020 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы», допускает эвакуационный путь 100 м для помещений категорий А и Б (более 5 КПа)
Исключение источников зажигания Размещение розеток и выключателей, состояние осветительного и силового электрооборудования и т. д. Не проводится при контроле, поскольку у проверяющего нет допуска к электрооборудованию, не используется методика разлета искр Не проводится
Обнаружение пожара, оповещение о пожаре, АПС, СОУЭ, АУПТ, ПДЗ Исходные нормативные данные: площадь, высота, этажность, функционал, прототип горючей нагрузки - тип помещения и т.д. Не проводится расчёт по площади, по линейным скоростям фактической горючей нагрузки и объёмно-планировочных решений Не проводится по результатам расчёта динамики ОФП
Эвакуация людей при пожаре Жестко нормируется: Длина, ширина, высота, рассре-доточенность, отделка путей эвакуации, освещенность и т.д. Проводится Не проводится: при проведении расчётов по пропускной способности и динамики ОФП предлагается не менее чем нормативные значения За основу берутся нормативные требования
Противопожарная устойчивость здания Пределы огнестойкости конструкций, степень огнестойкости зданий от Ф1-Ф5, К0, С0, площади, этажности и высоты и т. д. Не проводится расчёт по продолжительности пожара и воздействия критических температур по ГОСТ Р 12. 3-047-2012 без учёта риска причинения вреда
Предотвращение распространения пожара Противопожарные преграды, двери, окна, пояса, противопожарные отсеки, лифтовые шахты, ЛК, подпор воздуха, ПДЗ и т.д. Расчёт продолжительности пожара и воздействия критических температур на строительные конструкции при реальном пожаре не проводится Не проводится
Тушение пожара Наружное и внутреннее противопожарное водоснабжение, доступ пожарных подразделений, проезды, подъезды и т. д. Расчёт сил и средств при разработке плана тушения пожара проводится на стадии СТУ
Организационно-технические мероприятия Правила противопожарного режима в Российской Федерации Порядок поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты. Например, расстановка огнетушителей, работоспособность АСППЗ, отработка планов эвакуации и т. д. Не проверяется их расчётная возможность использования персоналом первичных средств пожаротушения по динамике ОФП. Время эвакуации не проверяется по времени наступления ОФП
Расследование пожара Анализ термических поражений на месте пожара в сопоставлении с показаниями очевидцев и инструментальные методы применяются для установления очага и механизма возникновения пожара Прогнозные расчётные методики динамики ОФП не применяются для объективной оценки возникновения, распространения, устойчивости, предотвращения распространения организации тушения пожара Проводится при риск-ориентированной модели деятельности для квалификации нарушений требований пожарной безопасности Судебно-экспертные учреждения ФПС МЧС России редко используют расчётные методики для реконструкции пожара За основу берутся соразмерные показатели нормативных документов и ГОСТ За основу берутся нормативные требования без учёта риска причинения вреда
Примечания: СОУЭ - система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре; АУПТ - автоматическая установка пожаротушения; ПДЗ - противодымная защита.
Note: WECS - warning and evacuation control system in case of fire; AFSS - automatic fire suppression system; SP - smoke protection.
В подтверждение расчётных сценариев при доказательстве соразмерности уровня безопасности реальным угрозам можно отнести Информационное письмо Минэкономразвития Российской Федерации от 24 марта 2022 г. № Д24и-8436 «О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора),
муниципального контроля в 2022 году», которое разъясняет порядок оценки угрозы жизни и здоровью людей при пожаре, а именно: «положениями Федерального закона № 248 и постановления № 336 не предусмотрены критерии для определения непосредственной угрозы причинения вреда указанным охраняемым законом ценностям.
FIRE AND EMERGENCIES: PREVENTION, ELIMINATION. 2023. No. 2
В указанном случае решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия принимается на основании оценки конкретных обстоятельств. При этом оценка обоснованности такого решения дается органами прокуратуры при согласовании проведения контрольного (надзорного) мероприятия».
Таким образом, разработка информационной поддержки для инспекторов государственного пожарного надзора в виде информационных эквивалентов развёрнутых расчётных методик ГОСТ в ближайшем времени поможет быстро оценить конкретный уровень угроз и применить адекватную (соразмерную) угрозе противопожарную защиту.
Так, в результате анализа применения требований пожарной безопасности, проведенного авторами, было выявлено несоответствие предусмотренных нормативными документами (СП и ГОСТ) расстояний от наиболее удалённой точки до выхода в безопасную зону: от 40 до 120 м во взрывопожароопасных помещениях с различными объёмами. Открытым остаётся вопрос, за какое время люди должны пройти такие нормативные расстояния при избыточном давлении взрыва более 5 кПа? Такое применение Свода правил, без учёта динамики ОФП по ГОСТ, может привести к правовым последствиям при причинении вреда людям.
В соответствии с расчётами динамики ОФП можно оценить возможность использования первичных средств пожаротушения в начальной стадии пожара: огнетушителей или внутреннего противопожарного водопровода, и только после этого можно применить требования к этим системам, установленным в ППР РФ или СП 10.13130.2020 «Системы противопожарной защиты. Внутренний противопожарный водопровод. Нормы и правила проектирования». Применение СП 10.13130.2020 без учёта возможностей персонала может повлечь правовые последствия для правоприменителя.
Требования к огнестойкости строительных конструкций устанавливаются в различных сводах правил как совокупность параметров по функциональному назначению, площади, высоты, без учёта расчётной оценки продолжительности воздействия критических температур в зависимости от реальной пожарной нагрузки, что может являться как избыточной мерой, так и недостаточной, что вводит в заблуждение предпринимателей.
Ширина эвакуационных проходов зачастую устанавливается органами ФГПН на основании только Сводов правил без учёта пропускной спо-
собности, определенной расчётными сценариями пожара по ГОСТ или установленными методиками расчета пожарных рисков, что подтверждает отсутствие у требований по эвакуации людей расчётного обоснования, и в связи с этим требования не соразмерны риску причинения вреда.
Таким образом, применяемые органами ФГПН требования пожарной безопасности могут быть как избыточными, так и недостаточными, то есть несоразмерными по отношению к расчётным сценариям. Данное положение выражается в уголовном преследовании сотрудников органов ФГПН при пожарах с гибелью людей по ст. 293 УК РФ «Халатность» и квалификации их вины по неосторожности - не предвидел обстоятельства, хотя должен был и мог.
В этой связи для реализации целей и задач технического регулирования, направленных на допустимые риски на основе оптимизации противопожарной защиты и экономической безопасности бизнеса, а также для реализации Основ государственной политики в области пожарной безопасности для реализации Национальной безопасности при безусловном соблюдении требований пожарной безопасности, направленных на безопасность людей при пожаре, необходимость применения концептуальной модели при осуществлении КНД заключается в расчётной оценке уровня опасности (условно - это типы пожаров, фактически -расчёты по методикам, предусмотренным в ГОСТ 12.1.004-91 и ГОСТ 12.3.047-2012, СП и других нормативных документах, направленных на реализацию ФЗ-123 и применение соразмерных мер пожарной безопасности, которые выбираются лицом, принимающим решение, из элементов системы обеспечения пожарной безопасности, представляющие собой концептуальную модель деятельности).
Основные функциональные блоки концептуальной модели представлены в ячейках матрицы (см. табл.), каждая из которых соответствует определённому этапу концептуальной модели определённого процесса КНД.
ВЫВОДЫ
На основании проведенного исследования авторы настоящей статьи пришли к следующим выводам.
1. Причинами и условиями, влекущими правонарушения в области применения и исполнения требований пожарной безопасности, может являться несоответствие уровня пожарной опасности объекта защиты уровню пожарной безопасности,
который не может быть приведён к соразмерности в условиях контрольно-надзорных мероприятий без разработки информационной поддержки инспектора ФГПН, позволяющей быстро и достоверно оценить уровень опасности и применить соразмерную меру этому уровню опасности, соответствующему требованиям нормативных документов в области пожарной безопасности.
2. Проведённым исследованием определена необходимость разработки инструментов информационной поддержки для инспекторов органов ФГПН в виде экспресс-оценок пожарных рисков, разрабатываемых учебно-научным комплексом организации надзорной деятельности Академии ГПС МЧС России [18]. Экспресс-оценка, как эквивалент расчётной методики, основанная на оценке параметров рискового события, позволит в условиях дефицита времени: применять требования пожарной безопасности, соразмерные уровню по-
жарной опасности, принимать меры административного наказания с учётом соразмерности уровня опасности уровню безопасности при пожаре, а также проверять на месте правильность расчётов рисков.
3. Расчётная оценка уровня опасности при проведении контрольно-надзорных мероприятий будет способствовать разделению требований пожарной безопасности на обязательные, направленные на безопасность людей, и рекомендательные, направленные на защиту имущества. Таким образом это будет способствовать введению противопожарного страхования в качестве негосударственной формы оценки соответствия, должно урегулировать имущественные отношения в области обеспечения пожарной безопасности и способствовать снятию с органов ФГПН юридической ответственности за причинение вреда имуществу собственника, который вправе им рисковать.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Методика оценки ожидаемой эффективности и результативности Федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года», утв. Постановлением Правительства № 1 481 от 30.12.2012.
2. Присяжнюк Н. Л., Кружкова О. В., Кузнецова Е. С., Соловьева Т. Н, Малько В. А, Таныгина А. А. Совершенствование оценки деятельности государственного пожарного надзора // Научный журнал «Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. 2019. № 1. С. 93-98. 001:10.25257/РБ.2019.1.93-98
3. Маштаков В. А, Шавырина Т. А, Кондашов А. А, Бобринев Е. В., Удавцова Е. Ю. Прямой ущерб и спасённые материальные ценности в структуре причин возникновения крупных пожаров // Сборник материалов конференции «Актуальные проблемы и инновации в обеспечении безопасности». 2022. Ч. 1. С. 129-132. Екатеринбург: Уральский институт ГПС МЧС России, 2022.
4. Якунин А. А, Лобаев И. А. Применение риск-ориентированной модели деятельности в управлении пожарной безопасностью // Научно-аналитический журнал «Сибирский пожарно-спасательный вестник». 2020. № 3(18). С. 88-95. 001:10.34987/уе8Мк.8Пьр8а.2020.18.3.013
5. Шахов Д. В. Управление пожарной безопасностью в условиях риск-ориентированной модели деятельности // Научно-аналитический журнал «Сибирский пожарно-спасательный вестник». 2020. № 3(18). С. 96-102. 001:10.34987/уе8Мк.аЬр8а.2020.18.3.014
6. Жовна А. В. Эффективность объектов противопожарной защиты в обеспечении пожарной безопасности промышленных предприятий // Вестник белорусского национального технического университета. 2008. № 5. С. 90-96.
7. Моисеева Е. Е, Южаков Д. В. Экономическая эффективность противопожарных мероприятий // Актуальные проблемы лесного комплекса. 2009. № 23. С. 211-214.
8. Обеспечение пожарной безопасности объектов народного хозяйства. Комплексный подход. Практикум для пожарно-профилактических работников / Под общ. ред. В. И. Козлач-кова. Мн.: Полымя, 1993. 315 с.
9. Обеспечение пожарной безопасности объектов народного хозяйства. Комплексный подход. Ч. 2. Система противопожарной защиты. Учебное пособие / Под общ. ред. В. И. Коз-лачкова. Мн.: Полымя, 1993. 146 с.
10. Обеспечение пожарной безопасности объектов народного хозяйства. Комплексный подход. Ч. 1. Система предотвращения пожаров. Учебное пособие / Под общ. ред. В. И. Козлачкова. Мн.: Полымя, 1992. 134 с.
11. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад - 2013. М.: Минэкономразвития РФ, 2014. 317 с.
12. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад - 2012. М.: Минэкономразвития РФ, 2013. 145 с.
13. Методика оценки ожидаемой эффективности и результативности Федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года», утв. Постановлением Правительства от 30.12.2012 № 1481.
14. Письмо директора департамента надзорной деятельности и профилактической работы МЧС России Р. Ш. Еникеева № ДЗ-19-31-1242-ИД от 27.03.2022.
15. Козлачков В. И. Типовая и риск-ориентированная модели надзорной деятельности в области обеспечения пожарной безопасности. Сравнительный анализ. М.: Академия ГПС МЧС России, 2016. 328 с.
16. Козлачков В. И., Лобаев И. А. Экспресс-оценка пожарных рисков при изменении функционального назначения зданий. М.: Академия ГПС МВД России, 2001, 94 с.
17. Основные направления совершенствования деятельности органов ГПН. Предложения Академии ГПС МЧС России. М.: Академия ГПС МЧС России, 2014. 4 с.
18. Ягодка Е. А, Лобаев И. А, Ершов А. В. [и др.] Оценка пожарных рисков в полевых условиях. Учебное пособие. М.: Курс, 2021. 136 с.
REFERENCES
1. Methodology for assessing the expected effectiveness and efficiency of the Federal Target Program "Fire Safety in the Russian Federation for the period up to 2017", approved by Government Decree No. 1481 of 12/30/2012 (in Russ.).
2. Prisyazhnyuk N., Kruzhkova O., Kuznetsova E., Solovyova T., Malko V., Tanygina A. Improving Assessment of State Fire Supevision Activities. Pozhary i chrezvychaynyye situatsii: predotvrashcheniye, likvidatsiya - Fire and Emergencies:
FIRE AND EMERGENCIES: PREVENTION, ELIMINATION. 2023. No. 2
Prevention, Elimination. 2019, no. 1, pp. 93-98 (in Russ.). DOI:10.25257/FE.2019.1.93-98
3. Mashtakov V.A., Shavyrina T.A., Kondashov A.A., Bobrinev E.V., Udavtsova E.Yu. Direct damage and salvaged material values in the structure of the causes of large fires. In: Sbornik materialov konferentsii "Aktual'nye problemy i innovatsii v obespechenii bezopasnosti" [Proceedings of the conference "Actual problems and innovations in safety"]. Ekaterinburg, Ural Institute of the State Fire Service of EMERCOM of Russia, 2022 (in Russ.).
4. Yakunin A.A., Lobaev I.A. Application of risk-based activity model in fire safety management. Nauchno-analiticheskii zhurnal "Sibirskii pozharno-spasatel'nyi vestnik" - Scientific and analytical journal "Siberian Fire and Rescue Bulletin". 2020, no. 3(18), pp. 88-95 (in Russ.). D0I:10.34987/vestnik.sibpsa.2020.18.3.013
5. Shakhov D.V. Fire safety management in the conditions of risk-based business model. Nauchno-analiticheskii zhurnal "Sibirskii pozharno-spasatel'nyi vestnik' - Scientific and analytical journal "Siberian Fire and Rescue Bulletin". 2020, no. 3(18), pp. 96-102 (in Russ.). DOI: 10.34987/vestnik.sibpsa.2020.18.3.014
6. Zhovna A.V. Efficiency of fire protection facilities in ensuring fire safety of industrial enterprises. Vestnik Belorusskogo Natsional'nogo Tekhnicheskogo Universiteta -Bulletin of the Belarusian National Technical University. 2008, no. 5, pp. 90-96 (in Russ.).
7. Moiseeva E. E., Yuzhakov D. V. Economic efficiency of fire-fighting measures. Aktual'nye problemy lesnogo kompleksa -Actual problems of the forest complex. 2009, no. 23, pp. 211-214 (in Russ.).
8. Obespechenie pozharnoi bezopasnosti ob"ektov narodnogo khoziaistva. Kompleksnyi podkhod. Praktikum dlia pozharno-profilakticheskikh rabotnikov [Ensuring fire safety of national economy facilities. An integrated approach. Workshop for fire prevention workers]. Minsk, Polymia Publ., 1993. 315 p. (in Russ.).
9. Obespechenie pozharnoi bezopasnosti ob"ektov narodnogo khoziaistva. Kompleksnyi podkhod. Ch. 2. Sistema protivopozharnoi zashchity. Uchebnoe posobie [Ensuring fire safety of national economy facilities. Integrated approach. Part 2. Fire protection system. Study guide]. Minsk, Polymia Publ., 1993. 146 p. (in Russ.).
10. Obespechenie pozharnoi bezopasnosti ob"ektov narodnogo khoziaistva. Kompleksnyi podkhod. Ch. 1. Sistema predotvrashcheniia pozharov. Uchebnoe posobie [Ensuring fire safety of national economy facilities. Integrated approach. Part 1. Fire prevention system. Study guide]. Minsk, Polymia Publ., 1992. 134 p. (in Russ.).
11. Control and supervisory activities in the Russian Federation. Analytical report - 2013. Moscow: Ministry of Economic Development of the Russian Federation, 2014. 317 p. (in Russ.).
12. Control and supervisory activities in the Russian Federation. Analytical report - 2012. Moscow: Ministry of Economic Development of the Russian Federation, 2013. 145 p. (in Russ.).
13. Methodology for assessing the expected effectiveness and efficiency of the Federal Target Program "Fire Safety in the Russian Federation for the period up to 2017", approved by Government Decree No. 1481 (in Russ.).
14. Letter of the Director of the Department of Supervision and Preventive Work of the Ministry of Emergency Situations of Russia R. Sh. Enikeev No. DZ-19-31-1242- ID of 27.03.2022 (in Russ.).
15. Kozlachkov V.I. Tipovaia i risk-orientirovannaia modeli nadzornoi deiatel'nosti v oblasti obespecheniia pozharnoi bezopasnosti. Sravnitel'nyi analiz [Typical and risk-oriented models of supervisory activities in the field of fire safety. Comparative analysis]. Moscow, State Fire Academy of EMERCOM of Russia Publ., 2016. 328 p. (in Russ.).
16. Kozlachkov V.I., Lobaev I.A. Ekspress-otsenka pozharnykh riskov pri izmenenii funktsionafnogo naznacheniia zdanii [Express assessment of fire risks when changing the functional purpose of buildings]. Moscow, State Fire Academy of Ministry of Internal Affairs of Russia Publ., 2001, 94 p. (in Russ.).
17. Osnovnye napravleniia sovershenstvovaniia deiatel'nosti organov GPN. Predlozheniia Akademii GPS MChS Rossii [The main directions of improving the activities of state fire supervision bodies. Proposals of State Fire Academy of EMERCOM of Russia]. Moscow, State Fire Academy of EMERCOM of Russia Publ., 2014. 4 p. (in Russ.).
18. Yagodka E.A., Lobaev I.A., Ershov A.V. [and others] [Assessment of fire risks in the field]. Moscow, Kurs Publ., 2021. 136 p. (in Russ.).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ Игорь Александрович ЛОБАЕВ
Кандидат технических наук, доцент,
профессор кафедры надзорной деятельности,
Академия ГПС МЧС России, Москва, Российская Федерация
SPIN-код: 3797-2246
Ди^огЮ: 369171
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1370-1610 I.Lobaev@academygps.ru
Виталий Владимирович ПЛЕШАКОВ Н
Кандидат технических наук
заместитель начальника кафедры надзорной деятельности, Академия ГПС МЧС России, Москва, Российская Федерация SPIN-код: 9461-4419 Ди^огЮ: 764189
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2698-1815 Н V.Pleshakov@mail.ru
Поступила в редакцию 29.11.2022 Принята к публикации 22.05.2023
Для цитирования:
Лобаев И. А, Плешаков В. В. Особенности применения требований пожарной безопасности в условиях риск-ориентированной модели деятельности // Пожары и чрезвычайные ситуации: предупреждение, ликвидация. 2023. № 2. С. 121-130. 001:10.25257/РЕ.2023.2.121-130
INFORMATION ABOUT THE AUTHORS Igor A. LOBAEV
PhD in Engineering, Associate Professor,
Professor of the Department supervising activity,
State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Moscow, Russian Federation
SPIN-KOA: 3797-2246
AuthorlD: 369171
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1370-1610 I.Lobaev@academygps.ru
Vitaly V. PLESHAKOVH
PhD in Engineering,
Deputy Head of the Department supervising activity,
State Fire Academy of EMERCOM of Russia, Moscow, Russian Federation
SPIN-KOA: 9461-4419
AuthorID: 764189
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2698-1815 H V.Pleshakov@mail.ru
Received 29.11.2022 Accepted 22.05.2023
For citation:
Lobaev I.A., Pleshakov V.V. Peculiarities of fire safety requirements application under the conditions of a risk-based activity model. Pozhary i chrezvychaynyye situatsii: predotvrashcheniye, likvidatsiya -Fire and emergencies: prevention, elimination, 2023, no. 2, pp. 121-130. D0I:10.25257/FE.2023.2.121-130
