CC BY
25Закон и право. 2024. № 1. С. 62-66. Law and legislation. 2024;(1):62-66.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-1-62-66 NIION: 1997-0063-12/24-011
EDN: https://elibrary.ru/SIAXCE MOSURED: 77/27-001-2024-12-211
Особенности предмета правового регулирования специального Закона в сфере обращения граждан
Карен Манвелович Конджакулян1, Дмитрий Юрьевич Фомкин2
1 2 Институт государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ, Москва, Россия
1 kondzhakulyan-km@ranepa.ru
2 fomkin_dyu@gov.ru
Аннотация. В статье анализируются некоторые актуальные вопросы предмета правового регулирования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Раскрываются особенности правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в контексте предмета правового регулирования вышеуказанного Закона.
Ключевые слова: предмет правового регулирования, институт обращения граждан, особенности предмета Закона о порядке рассмотрения обращений граждан.
Для цитирования: Конджакулян K.M., Фомкин Д.Ю. Особенности предмета правового регулирования специального Закона в сфере обращения граждан // Закон и право. 2024. № 1. С. 62—66. https:// doi.org/10.24412/2073-3313-2024-1-62-66 EDN: https://elibrary.ru/SIAXCE
Original article
Features of the subject of legal regulation of a special law in the field of citizens' treatment
Karen M. Konjakulyan1, Dmitry Yu. Fomkin2
1 2 Institute of Public Administration and Management of RANEPA under the President of the Russian Federation, Moscow, Russia
1 kondzhakulyan-km@ranepa.ru
2 fomkin_dyu@gov.ru
Abstract. The article analyzes some topical issues of the subject of legal regulation of the Federal Law «On the procedure for considering appeals of citizens of the Russian Federation». The features of the legal position of the Constitutional Court of the Russian Federation in the context of the subject of legal regulation of the above law are revealed.
Keywords: subject of legal regulation, institution of citizens' appeals, features of the subject of the law on the procedure for considering citizens' appeals.
For citation: Konjakulyan K.M., Fomkin D.Yu. Features of the subject of legal regulation of a special law in the field of citizens' treatment // Law and legislation. 2024;(1):62—66. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/ 2073-3313-2024-1-62-66 EDN: https://elibrary.ru/SIAXCE
Отметим, что под предметом правового регулирования понимается определенный круг общественных отношений через призму форм и методов управления в рамках позитивистской концепции правопонимания.
© Конджакулян К.М., Фомкин Д.Ю. М., 2024.
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуп-
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2024
равления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Исходя из данной формулировки можно сделать очевидный вывод, что эта норма носит общий характер и предметно не устанавливает конкретный перечень вопросов, подлежащих реализации в рамках вышеуказанного Закона.
Более того, ч. 1 ст. 1 Федерального закона и вовсе не определяет тот круг правоотношений, на которые распространяется юридическая сила данного Закона.
В то же время ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» гласит, что положения указанного Закона распространяются на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Отсюда возникает вопрос: о каких исключениях идет речь и что конкретно стоит понимать под данной правовой нормой.
Отметим, что ч. 3 ст. 1 расширяет круг субъектного состава, на который распространяются нормы вышеуказанного Закона, а именно, устанавливается норма, согласно которой порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений не только граждан Российской Федерации, но и иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Хотя и здесь возникает вопрос: насколько гармонично положение ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» соответствует названию данного Закона, так как речь идет именно о порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации.
Справедливости ради отметим, что все три части ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» точно и однородно не раскрывают предмет правового регулирования данного Закона, а это означает, что отсутствует полноценное понимание, на какие общественные отношения будут распространяться его нормы.
В связи с этим определенную ясность вносит ч. 4 ст. 1 вышеуказанного Федерального закона, где устанавливается норма, согласно которой порядок рассмотрения обращений граж-
дан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Для того чтобы более точно понимать суть предмета правового регулирования данного Закона, целесообразно анализировать судебную практику Конституционного Суда Российской Федерации.
Так, Постановлением от 18 июля 2012 г. № 19-П Конституционный Суд дал оценку конституционности положений ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [1].
Заявителем оспаривались законоположения, согласно которым данным Федеральным законом регулируются отношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, предусматривается право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
Были оспорены также нормативные положения, согласно которым отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом.
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 01-2024
Названные положения Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи требуют от государства максимально широких гарантий реализации конституционных прав и свобод, с тем чтобы они были не иллюзорными, а реально действующими и эффективными. С учетом конституционных начал разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти соответствующие обязанности возлагаются как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления.
В единстве с закрепленной ст. 21 (ч. 1) Конституции Российской Федерации обязанностью государства охранять достоинство личности во всех сферах и тем самым утверждать приоритет личности и ее прав это означает, что во взаимоотношениях с государством личность выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который в силу ст. 45 (ч. 2) Конституции Российской Федерации может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов.
Согласно вынесенному Конституционным Судом решению оспариваемые нормы не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку сами по себе они не препятствуют введению законами субъекта Российской Федерации в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц.
Методологическая неясность предмета правового регулирования порождает сложности в судебной практике. Так, не получив ответа на обращение в адрес нотариуса, гражданин обратился в суд общей юрисдикции с требованием о признании бездействия нотариуса, противоречащего Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан». Решением суда первой инстанции, с которым согласились суды вышестоящих инстанций, в удовлетворении требований заявителя отказали, поскольку, по их мнению, отношения граждан и нотариусов не регулируются данным Федеральным законом, что стало основанием обращения гражданина в Конституционный Суд Российской Федерации [3].
По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 2, 15 (части 1 и 4), 17 (части 1 и 3), 18, 19 (части 1 и 2), 33, 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, поскольку действие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не распространяется на отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан нотариусами, занимающимися частной практикой.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.
Более того, Конституционный Суд Российской Федерации аргументирует таковое решение тем, что законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации права на обращение, а также возможности направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан прежде всего государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, под которыми понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти либо выполняющие организационно -распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.
Положения данного Федерального закона распространяются также на отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан организациями, осуществляющими публично значимые функции, и их должностными лицами, если такие обращения не подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.
Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации разъясняет, что под государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти, либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Однако такая характеристика понятий «государственный орган» и «орган местного са-
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2024
моуправления» порождает ряд других вопросов. Например, что понимается под «выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции»?
Как верно отмечается в документе Конституционного Суда Российской Федерации, «из приведенной правовой позиции, определяющей характер взаимоотношений личности и государства, следует, что обусловленная правом гражданина участвовать в предоставленных законом пределах в принятии и реализации решений, затрагивающих его интересы, и контроле за их исполнением, возможность вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, в целях отстаивания как индивидуального (частного), так и публичного интереса, связанного с поддержанием и обеспечением законности и конституционного правопорядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания конституционных основ взаимоотношений личности с обществом и государством и элементом конституционных гарантий защиты прав личности всеми не противоречащими закону средствами. Кроме того, она представляет собой одно из необходимых и важных правомочий комплексного права на участие в управлении делами государства и местном самоуправлении (ст. 32, ч. 1; ст. 130, ч. 1, Конституции Российской Федерации) в демократическом обществе, что вытекает из положений Конституции Российской Федерации, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, части 1 и 2)» [2].
При этом Конституционный Суд не разъясняет, почему определяющий признак — публично значимые функции — не мог быть присущ нотариусу в силу того, что отсутствует четкое определение и характеристика данного термина.
Важно отметить, что такая неопределенность, нечеткость предмета правового регулирования тех общественных отношений, которые сложились в системе института обращения граждан, свидетельствуют об отсутствии единообразия в понимании пределов распространения положений специального Закона по установлению дополнительных гарантий права на обращение, что выражается, в частности, в различии юридических оценок реализации этого правомочия
со стороны контрольно-надзорных и судебных органов.
Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации предмет правового регулирования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» составляют:
1) правоотношения, возникающие в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридических лиц, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями;
2) правоотношения, связанные с выполнением публично значимых функций, предприятиями, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом Российской Федерации (статьями 113—115 ГК РФ);
3) правоотношения, связанные с выполнением публично значимых функций, предприятиями, правовое положение которых определяется Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и другими организациями, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а, соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан;
4) правоотношения, связанные с выполнением публично значимых функции организациями, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а, соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан;
5) правоотношения, связанные с выполнением публично значимых функций государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера.
В результате анализа правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере определения действия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» через призму предмета правового регулирования напрашивается
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 01-2024
очевидный вывод, согласно которому Конституционному Суду не удалось однородно и ясно раскрыть суть предмета правового регулирования вышеуказанного Закона в силу того, что, конкретизируя и детализируя предмет данного Закона, Конституционный Суд Российской Федерации использовал целый перечень категорий: «публично значимые функции», «публичная власть», «социально-культурные функции», которые трудно раскрыть с точки зрения права.
Таким образом, неопределенность, нечеткость предмета правового регулирования тех общественных отношений, которые сложились в системе института обращения граждан, свидетельствуют об отсутствии единообразия в понимании пределов распространения положений специального Закона в рамках его предметного регулирования.
Список источников
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.05.2021 № 17-П «По делу о проверке конституционности статьи 1.5, части 1 статьи 2.1, части 1 статьи 15.6, пункта 1 части 1, части 3 статьи 28.1 и примечания к этой статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки H.H. Корецкой» // СЗ РФ. 2021. № 21. Ст. 3672.
3. Определение Конституционного Суда РФ от 24.02.2022 № 469-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частями 1 и 4 статьи 1, а также пунктом 5 статьи 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // http: //www.consultant.ru/
References
1. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 18.07.2012 № 19-P «In the case of checking the constitutionality of Part 1 of Article 1, Part 1 of Article 2 and Article 3 of the Federal Law «On the Procedure for Considering Appeals from Citizens of the Russian Federation» in connection with the request of the Legislative Assembly of the Rostov Region» / / Collection of legislation of the Russian Federation. 2012. № 31. Art. 4470.
2. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 12.05.2021 № 17-P «In the case of checking the constitutionality of Article 1.5, Part 1 of Article 2.1, Part 1 of Article 15.6, paragraph 1 of Part 1, Part 3 of Article 28.1 and notes to this Article of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation in connection with the complaint of citizen N.N. Koretskoy» // Collection of legislation of the Russian Federation. 2021. № 21. Art. 3672.
3. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 24.02.2022 № 469-O «On refusal to accept for consideration the complaint of citizen Melnikov Alexander Anatolyevich for violation of his Constitutional rights by Parts 1 and 4 of Article 1, as well as paragraph 5 of Article 4 of the Federal Law «On the Procedure for Considering Appeals of Citizens of the Russian Federation» //
http://www.consultant.ru/
Информация об авторах
Конджакулян К.М. — кандидат юридических наук, доцент Фомкин Д.Ю. — магистр
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 21.1 1.2023; одобрена после рецензирования 08.1 2.2023; принята к публикации 14.12.2023.
Information about the authors
Konjakulyan К.М. — candidate of law, associate professor Fomkin D.Yu. — master
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 21.11.2023; approved after reviewing 08.12.2023; accepted for publication 14.12.2023.
ЗАКОН И ПРАВО • 01-2024
