CC BY
102
12.11. ПРИРАЩЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СОДЕРЖАНИЯ ИНСТИТУТА ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН ОПРЕДЕЛЕНИЯМИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИИ
Сергеева Дарья Александровна, аспирант. Место учебы: Белгородский государственный национально-исследовательский университет (НИУ «БелГУ»). ПОдразделение: кафедра конституционного и муниципального права. E-mail: 575874@bsu.edu.ru
Аннотация: В статье рассматривается приращение конституционного содержания института обращений граждан посредством правовых позиций, представленных в соответствующих определениях Конституционного Суда России. Анализ показал, что сомнения в конституционности затронули восемь из 18 статей Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Сделан вывод, что содержательные уточнения коснулись и общих, и особенных вопросов, связанных с институтом обращений граждан.
Ключевые слова: конституция, обращения граждан, институт обращений граждан, Конституционный Суд, правовые позиции.
THE INCREMENT OF THE CONSTITUTIONAL CONTENT INSTITUTE OF CITIZENS ' APPEALS OF THE DECISIONS OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF RUSSIA
Sergeeva Daria Alexandrovna, postgraduate student. Place of study: Belgorod state national research university. Department: constitutional and municipal law chair. E-mail: 575874@bsu.edu.ru
Annotation: The article discusses the increment of the content of the constitutional Institute of citizens ' appeals through the legal positions presented in the relevant decisions of the constitutional Court of Russia. The analysis showed that doubts about the constitutionality of the affected eight of the 18 articles of the Federal law "On procedure of consideration of citizens of the Russian Federation". It is concluded that substantial improvements have touched and shared, and special issues related to the Institute of citizens ' appeals.
Keywords: Constitution, appeals of citizens, the institution of citizens ' appeals, the constitutional Court legal positions.
Конституционной институт обращений раскрывается прежде всего через субъективное право граждан и через гарантию судебной защиты нарушенных (реально или предполагаемо) прав и свобод в смысле диспозиций ст. 33 и ст. 461 соответственно. Последующая конкретизация данных норм в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2, а также их воспроизведение в административных регламентах, в соответствующих инструкциях публичных властных структур без учета специфи-
1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 5.02.2014 г. № 2-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 851.
2 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 03.11.2015 г.) // Российская газета. 2006, 5 мая; 2015, 6 ноября.
ки сформировали весьма противоречивую правовую почву, что обусловливает поиски ответов в практике Конституционного Суда Российской Федерации3. Именно он в силу ч. 4 ст. 125 Конституции России по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан дает оценку конституционности закона. Данная прерогатива Конституционного Суда России, с одной стороны, имеет выраженный правозащитных характер, с другой, - дает основания для систематизации правовых позиций, наполняющих дополнительным конституционно-правовым содержанием институт обращений граждан.
Анализ текстов определений Конституционного Суда России позволил выявить, что из 18 статей Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» 8 показались заявителям сомнительными с точки зрения конституционности. В частности, это статьи или их отдельные элементы, связанные со сферой применения закона (ст. 1); с правовым регулированием правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан (ст. 3); с правами гражданина при рассмотрении обращения (ст. 5); с гарантиями безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6); с направлением и регистрацией письменного обращения (ст. 8); с рассмотрением обращения (ст. 10); с порядком рассмотрения отдельных обращений (ст. 11); со сроками рассмотрения письменного обращения (ст. 12). Следовательно, сомнения в конституционности коснулись и общих, и особенных вопросов, касающихся обращений граждан.
Рассмотрим связанные с оценкой конституционности указанных норм правовые позиции Конституционного Суда, выраженные в его определениях.
1. В связи со сферой применения закона (ст. 1) оспаривалась конституционность положений ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, которая, по мнению заявителя, не соответствует Конституции России, в частности ее ст. 33, поскольку не распространяет действие данного федерального закона на обращения работников к работодателям-организациям, которые не являются государственными органами или органами, осуществляющими публично значимые функции4.
Конституционный Суд Российской Федерации ранее подчеркивал, что само по себе определение круга адресатов обращений граждан коррелируется с нормой ст. 33 Конституции России, из которой прямо не вытекает необходимость законодательного гарантирования прав граждан при их обращении к иным, кроме органов публичной власти и их должностных лиц, самостоятельным субъектам правоотношений. Одновременно такие гарантии могут быть установлены федеральным законодателем как дополнительное обеспечение прав и свобод личности с учетом характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития
3 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 14.12.2015 г.) // Российская газета. 1994, 23 июля; 2015, 16 декабря
4 Определение Конституционного Суда РФ от 24 октября 2013 г. № 1709-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Рыбалки Натальи Николаевны на нарушение ее конституционных прав частью 1 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
политико-правовой системы России5. Из этого следует, что определение сферы действия Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ является прерогативой федерального законодателя.
2. В связи с правовым регулированием правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, подверглась сомнению конституционность ст. 3 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, поскольку она, по мнению заявителя, вопреки конституционным требованиям позволяет игнорировать обращения граждан, допускает возможность произвольного применения норм данного закона, и тем самым лишает граждан права на судебную защиту.
В этой связи Конституционным Судом России было сформулировано, что указанная норма закона носит общий характер, и сама по себе, равно как и во взаимосвязи с иными положениями данного федерального закона, не позволяет игнорировать обращения граждан в государственные органы и не допускает произвольного применения норм, регулирующих отношения по рассмотрению обращений граждан6.
3. В связи с правами гражданина при рассмотрении обращения подверглась сомнению конституционность ст. 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. В одном случае ее п. 2, по мнению заявителей, не регулирует действия государственных органов и должностных лиц, когда заявитель не может самостоятельно прибыть в орган, рассматривающий обращение7. В другом, - ее ч. 2 не соответствует ст.ст. 2, 18, ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции России, так как в силу своей неопределенности позволяет государственным органам ограничить доступ граждан к ознакомлению с касающимися рассмотрения его обращения документами и материалами, содержащими сведения, сопряженные с правами, свободами и законными интересами других лиц, при том что в них отсутствуют сведения, составляющие охраняемую федеральным законом тайну.
Правовая позиция Конституционного Суда России по поводу положения п. 2 указанной статьи отмечает прямое закрепление: при рассмотрении обращения публичными властными органами или должностным лицом у гражданина имеется право на ознакомление с документами и материалами, которые касаются рас-
5 См.: Определения от 9 декабря 2002 г. № 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Букиной Натальи Александровны на нарушение ее конституционных прав статьями 1 и 6 Закона Калининградской области «О порядке рассмотрения обращений граждан» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.); от 9 ноября 2010 г. № 1483-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Снитко Юрия Николаевича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 42 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» // Российская газета. 2010, 24 декабря и др.
6 Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. № 72-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Толкачевой Ольги Яковлевны на нарушение ее конституционных прав частью шестой статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и положениями статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
7 Определение Конституционного Суда РФ от 25 сентября 2014
г. № 2066-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Скворцова Юрия Евгеньевича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и статьей 5 Федерального закона «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
смотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах отсутствуют сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Данная норма направлена на обеспечение права лица знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, которое может быть реализовано осужденным, в частности, через его представителя.
В правовой позиции Конституционного Суда России по поводу положения ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ отражено, что указанное субъективное право является конкретизацией конституционного права каждого на информацию, гарантией надлежащей защиты его прав, свобод и законных интересов при реализации конституционного права на обращение в государственные и муниципальные органы.
Данное право, как и право по представлению дополнительных документов и материалов органу (должностному лицу), рассматривающему обращение, право обращаться к нему с просьбой об истребовании таких документов и материалов, возможность гражданина лично участвовать в рассмотрении его обращения позволяют ему защищать свои права при рассмотрении его обращения. Такая совокупность наряду с иными законодательными мерами направлена на объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений уполномоченными субъектами, что соответствует пп. 1 и 2 ст. 5, п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г.
4. По поводу гарантий безопасности гражданина в связи с его обращением подверглась сомнению конституционность ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ9. Конституционным Судом России по этому вопросу было сформулировано несколько важных позиций. Прежде всего подчеркнуто, что Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и запрещая сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24, ст. 33), исходит из того, что осуществление данных прав не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17) и должно быть согласовано федеральным законодателем с правом каждого на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24), а также правом на государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод (ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46).
Кроме этого Конституционным Судом акцентирована неоднократность указания того, что в понятие «частная жизнь» включается та область жизнедеятельности
8 Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2013 г. № 134-О «По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны и Юрченко Даниила Вадимовича на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 5.
9 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. № 2906-О «По жалобе некоммерческой организации «Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 6 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его и не подлежит контролю со стороны общества и государства, если носит непротивоправный характер.
5. В связи с направлением и регистрацией письменного обращения подверглась сомнению конституционность сразу трех частей ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.
Судя по Определению Конституционного Суда РФ от 20 марта 2014 № 521-О, заявитель оспаривал норму ч. 1 ст. 8, согласно которой установлен порядок направления письменных обращений граждан в соответствующий орган или должностному лицу. Из него не следует, что ответ на такое обращение подписывается исключительно руководителем государственного органа, иным должностным лицом, которому было направлено обращение. Более того, ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ прямо предусматривает возможность подписания ответа на обращение граждан уполномоченным на то лицом. Это обусловлено тем, что в органах публичной власти предусмотрено распределение должностных обязанностей для реализации возложенных на них полномочий. В частности, в структурах государственных органов и при должностных лицах для обеспечения работы с обращениями граждан могут создаваться подразделения,
обязанные рассматривать подобные обращения и
10
уполномоченные давать на них ответы .
Оспаривание конституционности положений ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, по мнению заявителя, связано с тем, что указанное положение не соответствует конституционным положениям, поскольку позволяет органу местного самоуправления произвольно определять дату обращения гражданина в данный орган в случае, когда документы направляются гражданином по почте 1.
По данному вопросу Конституционный Суд пояснил, что ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, связывая регистрацию обращения гражданина с моментом его поступления к уполномоченному субъекту, устанавливает единый порядок регистрации для обращений, поданных гражданами лично и направляемых ими по почте. Действуя во взаимосвязи с ч. 1 ст. 1 2 того же федерального закона, данное законоположение выступает гарантией реализации гражданами права на обращение в государственные и муниципальные органы.
Оспаривание конституционности положения ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ связано с тем, что оно, по мнению заявителя, не соответствуют ст.ст. 2, 15, 17, 18, 45 и 46 Конституции России, поскольку оно позволяет направлять жалобу должностному лицу, решение которого обжалуется. По этому
10 Определение Конституционного Суда РФ от 20 марта 2014 г. № 521 -О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Самолюка Александра Сергеевича на нарушение его конституционных прав статьей 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», частью 1 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», частью первой статьи 253, статьями 328 и 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
11 Определение Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2013 г.
№ 511-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чеботаревой Ирины Александровны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
поводу Конституционным Судом было пояснено следующее. Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ определено несколько видов обращений граждан и установлены особые правила рассмотрения некоторых из них. Так, в соответствии с п. 4 ст. 4 данного закона жалобой признается такое обращение гражданина, которое содержит просьбу о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. При этом в силу ч. 6 ст. 8 указанного закона существует запрет на направление жалобы на рассмотрение государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Из этого следует, что рассматривать такие жалобы, а значит, и принимать решения по ним эти органы и лица в любом случае не вправе12.
6. В связи с рассмотрением обращения подверглась сомнению конституционность двух частей ст. 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.
Так, оспаривание конституционности положения п. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ осуществлено ввиду того, что оно, по мнению заявителя, примененное судом в деле, как допускающее возможность вмешательства в личную жизнь гражданина, противоречит статьям 23 и 24 Конституции России.
Позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу сведена к следующим ключевым положениям. Оспариваемое заявителем установление в целях конкретизации порядка осуществления закрепленного ст. 33 Конституции России права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и обеспечения эффективного, без неоправданных задержек рассмотрения таких обращений определяет полномочия государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, связанные с получением необходимых для этого документов и материалов в рамках межведомственного взаимодействия. Такое правовое регулирование призвано, в частности, исключить возникновение случаев, когда на гражданина, направившего обращение, для решения поставленного им вопроса возлагалось бы - при отсутствии на то достаточных оснований -бремя представления документов и материалов, уже имеющихся в распоряжении иных органов публичной власти, и, соответственно, является одним из существенных элементов механизма гарантирования указанного права. При этом оспариваемое законоположение по своему буквальному смыслу не регламентирует порядок информационного взаимодействия между органами публичной власти (их должностными лицами), с одной стороны, и гражданами - с другой.
Данное законодательное установление, вопреки утверждению заявителя, не предполагает вмешательство должностных лиц в частную жизнь граждан и раз-
12 Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2015 г. № 1815-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кихова Алигаджи Юсуповича на нарушение его конституционных прав частью 6 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был. См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2010 г. № 1623-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мартынова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав частью 6 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
глашение сведений личного характера, а потому не может рассматриваться как нарушающее ее конституционные права в указанном в жалобе аспекте13.
Оспаривание конституционности положений п. 4 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ повлекло следующий ответ для заявителя. Указанные положения закона конкретизируют обязанность государственных и муниципальных органов, должностных лиц по рассмотрению обращений граждан и направлены на реализацию ст. 33 Конституции России. Вопреки утверждению заявителя, данные законоположения, не подменяют собой нормы иного законодательства и не могут расцениваться как нарушающие его конституци-
14
онные права .
7. В связи с порядком рассмотрения отдельных обращений подверглась сомнению конституционность трех частей ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.
Оспаривание ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ в части оставления без движения искового заявления в связи с неисполнением требования об устранении из него оскорбительных выражений15. Конституционный Суд России неоднократно указывал, что ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, исходя из принципа свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение, предполагающего недопустимость нарушения при этом прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 2), направлена на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан. Данная норма не допускает произвольного оставления обращения без ответа по существу поставленных в нем вопросов и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан16.
При этом во всяком случае решение государственного или муниципального органа, должностного лица об оставлении письменного обращения гражданина, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные
13 Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2014 г. № 66-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Дунаевой Елены Алексеевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
14 Определение Конституционного Суда РФ от 21 мая 2015 г. № 1097-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Черкашина Евгения Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктами 1 и 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
15 См.: Определения Конституционного Суда РФ от 29 мая 2012 г. № 888-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чугунова Владимира Михайловича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и пунктом 4.4 Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде»; от 24 октября 2013 г. № 1708-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фазлиахметова Гафура Рахимовича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документы опубликованы не были; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.) и др.
16 См.: Определение от 13 октября 2009 г. № 1264-О-О «Об от-
казе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лилейкина Анатолия Александровича на нарушение его конституционных
прав частью 3 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Доку-
мент опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.) и др.
выражения, без ответа по существу поставленных в нем вопросов может быть обжаловано, в том числе в судебном порядке.
Оспаривание ч. 5 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ воплотилось в появлении правовой позиции Конституционного Суда России, согласно которой данная норма сопряжена с предотвращением злоупотребления гражданами правом обращаться в публичные властные органы путем многократного направления обращений с идентичным предметом и основаниями. При этом в случае, когда компетентный орган или должностное лицо приняли незаконное, по мнению гражданина, решение о прекращении с ним переписки, данное решение, а также последующее бездействие органа или лица при направлении гражданином аналогичных обращений могут быть обжалованы в судебном порядке (п. 4 ст. 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ)17.
Ранее Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 29 января 2009 г. № 20-О-О 8 указал, что ч. 5 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ во взаимосвязи с другими нормами данного документа обязывает полномочные органы публичной власти и должностных лиц обеспечивать объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение, давать на него ответ по существу; одной из гарантий права граждан на обращение является их право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действия (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке согласно норм российского законодательства (п. 4 ст. 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ)19.
8. В связи со сроками рассмотрения письменного обращения подверглась сомнению конституционность ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, которая, по мнению заявителя, не отвечает требованиям определенности, поскольку не раскрывает понятия «исключительный случай» и не содержит законода-
17 Определение Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2013 г. № 1309-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чесникова Валерия Викторовича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
18 Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2009 г. № 20-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаниной Елены Валерьевны на нарушение ее конституционных прав частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и ходатайств о разъяснении определений Конституционного Суда Российской Федерации от 20 марта 2008 года № 215-О-О и от 15 апреля 2008 года № 232-О-О» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
Определение Конституционного Суда РФ от 25 ноября 2010 г. № 1555-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цибакова Леонида Юрьевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.). См. также Определение Конституционного Суда РФ от 25 ноября 2010 г. № 1467-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сорокина Леонида Юрьевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
тельно установленных критериев для продления срока рассмотрения обращений граждан20.
По данной жалобе Конституционный Суд отметил, что использование в правовой норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.
Оспаривание ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ осуществлялось и в связи с тем, что, по мнению заявителя, данная норма позволила суду общей юрисдикции оценить ответ администрации муниципального образования, данный на ее письменное обращение, как ответ по существу поставленных в обращении вопросов, что не соответствует действительности 21.
В своем решении Конституционный Суд России уточнил, что ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ касается исключительно сроков рассмотрения письменных обращений граждан публичные властные органы или должностными лицами. Вопросы, связанные с содержанием ответов на письменные обращения граждан, не относятся к предмету регулирования данной статьи.
Подытоживая, отметим, что правовые позиции Конституционного Суда РФ при формировании и развитии правового института обращений граждан реализуют восполняющую, информационную, регулятивную и контролирующую функции. В ходе проведенного анализа установлено, что правовыми позициями Конституционного Суда, изложенными в его определениях, были уточнены следующие ключевые аспекты института обращений граждан в России:
субъектами права на обращение помимо граждан и их объединений являются и юридические лица;
порядок рассмотрения обращений граждан и их объединений касается не только государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, но и государственных учреждений и иных организаций, осуществляющих публично значимые функции;
общий характер ст. 3 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ не позволяет игнорировать обращения граждан в государственные органы и не допускает произвольного применения норм, регулирующих отношения по рассмотрению обращений граждан;
возможность для представителя ознакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения гражданина, который не может самостоятельно прибыть в орган, разбирающий обращение;
право гражданина знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения его обраще-
20 Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2014 г. № 2633-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Рыжковой Ларисы Дмитриевны на нарушение ее конституционных прав статьей 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
21 Определение Конституционного Суда РФ от 21 марта 2013 г. № 350-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ромашиной Людмилы Юрьевны на нарушение ее конституционных прав статьей 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
ния, интерпретировано как конкретизация конституционного права каждого на информацию, гарантия надлежащей защиты его прав, свобод и законных интересов при осуществлении им конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления;
реализация права на обращение граждан, а также запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия должны быть соотнесены федеральным законодателем с правом каждого на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, а также правом на государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод;
ответ на обращение гражданина не должно подписываться исключительно руководителем государственного органа, иным должностным лицом, которому было направлено обращение;
запрет принимать решения по жалобам государственным органам, органам местного самоуправления или должностным лицам, решение или действие (бездействие) которых обжалуется;
установление п. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ не регламентирует порядок информационного взаимодействия между органами публичной власти (их должностными лицами) и гражданами, равно как и не предполагает вмешательство должностных лиц в частную жизнь граждан и разглашение сведений личного характера;
использование в правовой норме ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59 оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 5.02.2014 г. № 2-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2014. - № 9. - Ст. 851.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 14.12.2015 г.) // Российская газета. - 1994, 23 июля; 2015, 16 декабря.
3. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 03.11.2015 г.) // Российская газета. - 2006, 5 мая; 2015, 6 ноября.
4. Определение Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. № 349-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Букиной Натальи Александровны на нарушение ее конституционных прав статьями 1 и 6 Закона Калининградской области «О порядке рассмотрения обращений граждан» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
5. Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2009 г. № 20-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаниной Елены Валерьевны на нарушение ее конституционных прав частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Феде-
рации» и ходатайств о разъяснении определений Конституционного Суда Российской Федерации от 20 марта 2008 года № 215-О-О и от 15 апреля 2008 года № 232-О-О» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016
г.).
6. Определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. № 1264-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лилейкина Анатолия Александровича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.) и др.
7. Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. № 1483-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Снитко Юрия Николаевича на нарушение его конституционных прав положением части второй статьи 42 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» // Российская газета. - 2010, 24 декабря.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 25 ноября 2010 г. № 1555-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цибакова Леонида Юрьевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016
г.).
9. Определение Конституционного Суда РФ от 25 ноября 2010 г. № 1467-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сорокина Леонида Юрьевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016
г.).
10. Определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2010 г. № 1623-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мартынова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав частью 6 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016
г.).
11. Определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2012 г. № 888-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чугунова Владимира Михайловича на нарушение его конституционных прав частью 3 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и пунктом 4.4 Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде»;
12. Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2013 г. № 134-О «По жалобе граждан Андреевой Татьяны Алексеевны и Юрченко Даниила Вадимовича на нарушение их конституционных прав положением пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. -2013. - № 5.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 21 марта 2013 г. № 350-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ромашиной Людмилы
Юрьевны на нарушение ее конституционных прав статьей 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
14. Определение Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2013 г. № 511-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чеботаревой Ирины Александровны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016
г.).
15. Определение Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2013 г. № 1309-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чесникова Валерия Викторовича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016
г.).
16. Определение Конституционного Суда РФ от 24 октября 2013 г. № 1709-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Рыбалки Натальи Николаевны на нарушение ее конституционных прав частью 1 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016
г.).
17. Определение Конституционного Суда РФ от 24 октября 2013 г. № 1708-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фазлиахметова Гафура Рахимовича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документы опубликованы не были; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.) и др.
18. Определение Конституционного Суда РФ от 22 января 2014 г. № 66-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Дунаевой Елены Алексеевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016
г.).
19. Определение Конституционного Суда РФ от 20 марта 2014 г. № 521-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Самолюка Александра Сергеевича на нарушение его конституционных прав статьей 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», частью 1 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», частью первой статьи 253, статьями 328 и 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
20. Определение Конституционного Суда РФ от 25 сентября 2014 г. № 2066-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Скворцова Юрия Евгеньевича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и статьей 5 Федерального закона «О по-
рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
21. Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2014 г. № 2633-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Рыжковой Ларисы Дмитриевны на нарушение ее конституционных прав статьей 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
22. Определение Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. № 72-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Толкачевой Ольги Яковлевны на нарушение ее конституционных прав частью шестой статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и положениями статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
23. Определение Конституционного Суда РФ от 21 мая 2015 г. № 1097-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Черкашина Евгения Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктами 1 и 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
24. Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2015 г. № 1815-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кихова Алигаджи Юсуповича на нарушение его конституционных прав частью 6 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был.
25. Определение Конституционного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. № 2906-О «По жалобе некоммерческой организации «Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 6 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Документ опубликован не был; http://www.consultant.ru/ (дата обращения 11.08.2016 г.).
Рецензия
на статью «Приращение конституционного содержания института обращений граждан определениями Конституционного Суда России», подготовленную аспиранткой кафедры конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ» Сергеевой Дарьей Александровной
Конституционное право на обращение граждан в публичные органы и к их должностным лицам выступает в нескольких ипостасях, в том числе как субъективное конституционное право, как способ защиты других конституционных прав и свобод, как конституционная форма участия в управлении делами государства. Это, помимо прочего, позволяет говорить о конституционном институте обращений граждан. Проблемы приращения его конституционного содержания посредством правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в соответствующих определениях, и рассмотрены в рецензируемой статье.
Автором прилежно проанализированы 22 определения Конституционного Суда России, принятие в 20022015 г.г. Выделены правовые позиции, сформированные в ходе оценки конституционности 8 из 18 статей Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Например, были были сформулированы содержательные уточнения, касающиеся расширения субъектов права на обращение; распространение порядок рассмотрения обращений граждан и их объединений и на учреждений и организации, осуществляющие публично значимые функции; недопустимости произвольного применения норм, регулирующих отношения по рассмотрению обращений граждан; интерпретации права на обращение в связи с конституционным правом каждого на информацию.
В рецензируемой статье проведена систематизация правового материала, сделаны корректные обобщения и выводы.
Работу отличает логическая стройность и надлежащий стиль изложения.
Это дает основания рекомендовать статью Д.А. Сергеевой «Приращение конституционного содержания института обращений граждан определениями Конституционного Суда России» к опубликованию.
Рецензент:
заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «Бел-ГУ», доктор юридических наук, профессор М.В. Марх-гейм
