CC BY
34УДК 342.9 © И. В. Слышалов, 2011
Особенности предмета правового регулирования Правил дорожного движения РФ
И. В. Слышалов *
На основе анализа содержания понятий «дорога», «дорожное движение», «прилегающая территория» делается вывод об искусственном, необоснованном сужении предмета правового регулирования в Правилах дорожного движения Российской Федерации. Предлагается распространить действие Правил дорожного движения на любые участки поверхности земли и искусственных сооружений.
Ключевые слова: дорога, прилегающая территория, дорожное движение, предмет правового регулирования,
ответственность.
Высокий уровень аварийности на автомобильном транспорте является острейшей социальноэкономической проблемой . Ежегодно в Российской Федерации регистрируется в среднем более 200 тыс . дорожно-транспортных происшествий, в результате которых гибнут около 30 тыс . , почти 300 тыс . человек получают различные ранения . Только за последние пять лет в Российской Федерации в дорожнотранспортных происшествиях погибли 172 тыс . , более 1,2 млн человек получили увечья . С экономической точки зрения материальный ущерб от автомобильных аварий ежегодно превышает 2% внутреннего валового продукта, что в абсолютном выражении составляет сотни миллиардов рублей 1 .
Сложившееся положение свидетельствует о необходимости усилить эффективность деятельности по снижению уровня дорожно-транспортного травматизма, в том числе путем совершенствования законодательства по обеспечению безопасности дорожного движения
Общественные отношения в области безопасности дорожного движения в настоящее время регулируются комплексом нормативных правовых актов, центральное место среди которых занимает Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» 2 . В соответствии со ст 22 указанного Закона единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации . В пункте 1.1 Правил дорожного движения 3 (далее — Правила) названное положение продублировано и, в частности, указано, что Правила устанавливают единый порядок дорожного движе-
ния на всей территории Российской Федерации . Таким образом, предметом правового регулирования Правил являются общественные отношения, складывающиеся в области дорожного движения .
Однако более внимательный анализ предмета правового регулирования Правил требует тщательного рассмотрения значений терминов, используемых в указанных нормативных актах . Под дорожным движением в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. При этом под дорогой в Федеральном законе понимается обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения Правила дорожного движения содержат аналогичные определения терминов «дорожное движение» и «дорога» .
Таким образом, с учетом содержащихся в Правилах и Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» определений терминов «дорожное движение» и «дорога», в качестве предмета правового регулирования Правил можно назвать совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах обустроенных или приспособленных и используемых для движения транспортных средств полос земли либо поверхностей искусственных сооружений Позволяет ли изложенное сделать вывод, что движение транспортных средств вне дорог регламентируется иными нормативными актами и (или) находится
* В нашем журнале опубликовал статью «Обращение к исполнению постановления по делу об административном правонарушении в области дорожного движения: проблемы и перспективы» (2007. № 1) .
вне сферы правового регулирования Правил? Полагаем, что такой вывод является правильным .
Между тем в научной литературе высказывается иная точка зрения . Так, А . И . Коробеев, анализируя термин «дорожное движение», полагает, что дорожное движение согласно Закону о безопасности дорожного движения есть совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог Из буквального прочтения данной нормы можно сделать вывод, что местом анализируемого преступления являются только дороги (т. е . , как указано выше, обустроенные или приспособленные для движения транспортных средств полосы на земле или поверхности искусственных сооружений) . На самом деле, считает автор, это не так . Поскольку и данный Закон, и Правила дорожного движения действуют на всей территории России, ответственность по ст. 264 УК РФ наступает независимо от места, где были нарушены Правила, например в лесу Местом совершения преступления могут быть также замерзшие акватории морского залива, озера, реки 4 .
На наш взгляд, действующее законодательство не предоставляет достаточных оснований для такого вывода, а сам по себе факт указания в Правилах на территорию их действия (территория всей Российской Федерации) является не более чем декларацией действия нормативного акта в пространстве
В теории права справедливо отмечается, что действие любых нормативных актов включает четыре аспекта: на какие общественные отношения данный нормативный акт распространяется (предметное действие), с какого и по какое время нормативный акт имеет юридическую силу (действие во времени), на какую территорию он распространяет свое регулирующее воздействие (действие в пространстве), каковы его адресаты (действие по кругу лиц) . С учетом данной теоретической модели в рассматриваемой ситуации иметь значение должно исключительно предметное действие нормативного акта, т е те общественные отношения, на которые он распространяется, и под которыми, с учетом контекста Правил во взаимосвязи с другими нормативноправовыми актами, следует понимать общественные отношения, складывающиеся в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог и прилегающих территорий.
Вызывает вопрос понятие «прилегающие территории» Согласно терминологии Правил все пространство, пригодное для перемещения транспортных средств, можно условно подразделить на «дороги» и «не дороги» В Правилах используется словосочетание «места за пределами дороги» (см , напр ,
п. 12. 3) . Последние, в свою очередь, подразделяются на «прилегающие территории» и условно «остальные не дороги». Движение по прилегающей территории осуществляется в соответствии с п 1 2 Правил При этом «прилегающую территорию» Правила обозначают как «территорию, непосредственно прилегающую к дороге и не предназначенную для сквозного движения транспортных средств (дворы, жилые массивы, автостоянки, АЗС, предприятия и тому подобное)». Иными словами, движение по прилегающей территории является единственным случаем, когда движение вне дороги регулируется Правилами и осуществляется в соответствии с Правилами в силу прямого указания последних
Изложенное позволяет сделать следующий промежуточный вывод Движение вне дорог и прилегающих территорий находится за пределами сферы правового регулирования Правил дорожного движения . Только то, что происходит на дороге или прилегающей территории и связано с перемещением людей и грузов, регулируется Правилами дорожного движения . Государство, приняв на себя обязанность по обеспечению безопасности движения, искусственно ограничило пределы правового регулирования лишь теми участками местности, которые специально предназначены для движения 5 .
Данное суждение находит подтверждение в судебной практике, причем на уровне высших судебных инстанций. Так, согласно п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ, посвященного вопросам квалификации дорожно-транспортных преступлений, действия водителя транспортного средства, повлекшие указанные в ст. 264 УК РФ последствия не в результате нарушения правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, а при погрузке или разгрузке, ремонте транспортных средств, производстве строительных, дорожных, сельскохозяйственных и других работ, а равно в результате управления автотранспортным средством вне дороги, должны квалифицироваться в зависимости от наступивших последствий и формы вины по соответствующим статьям Уголовного кодекса, предусматривающим ответственность за преступления против личности либо за нарушение правил при производстве работ 6 .
Между тем необходимо указать на отсутствие всяких препятствий для применения Правил, независимо от места управления транспортным средством Значительное количество положений Правил дорожного движения имеет потенциально универсальный характер Универсальность этих положений Правил проявляется в том, что они способны, в отсутствие искусственного сужения сферы применения Правил, регулировать отношения, возникающие в том числе и за пределами дорог и прилегающих территорий
Требования этих пунктов Правил должны «выполняться водителем независимо от места управления транспортным средством, поскольку свойства источника повышенной опасности не уменьшаются от того, что, например, водитель съехал с дороги и объезжает автомобильную пробку по территории, не предназначенной для движения. Более того, выезд за пределы дороги и движение в тех местах, в которых появление транспорта не ожидается, повышают риск происшествия с возможными тяжкими последствиями» 7.
К таким предписаниям общего действия, не рассчитанным на применение исключительно в пределах дороги, следует отнести, например, п . 8 .1, согласно которому перед началом движения, перестроением, поворотом (разворотом) и остановкой водитель обязан подавать сигналы световыми указателями поворота соответствующего направления, а если они отсутствуют или неисправны — рукой . При этом маневр должен быть безопасным и не создавать помех другим участникам движения
Наиболее очевиден универсальный характер правил, сформулированных в п. 1.5, в соответствии с которым участники дорожного движения должны действовать таким образом, чтобы не создавать опасности для движения и не причинять вреда, и п. 2. 7, в котором водителю запрещается управлять транспортным средством в состоянии опьянения (алкогольного, наркотического или иного), под воздействием лекарственных препаратов, ухудшающих реакцию и внимание, в болезненном или утомленном состоянии, ставящем под угрозу безопасность движения
Указанный перечень универсальных требований не является исчерпывающим Проведенный автором анализ Правил дорожного движения позволяет сделать вывод, что из 169 пунктов Правил только 107 содержат правовые предписания, регулирующие порядок движения исключительно по специально обустроенным дорогам и прилегающим территориям, что составляет 63% от общего их числа . Таким образом, значительная часть Правил, обеспечивающих безопасность движения, имеют универсальный характер и не привязаны к дороге или дорожной инфраструктуре
При данных обстоятельствах тем более странным представляются ограничение действия Правил дорожного движения в силу самого указания Правил лишь пределами дороги и прилегающей территории и, как следствие, оставление вне поля специального правового регулирования движения источника повышенной опасности за пределами специально отведенных участков (дорог и прилегающих территорий)
Данное положение нельзя признать удовлетворяющим существующим потребностям в регулиро-
вании общественных отношений, поскольку в условиях отсутствия иных специальных нормативных актов эти отношения лишены специального нормативного регулирования Между тем ситуации перемещения людей и грузов с помощью или без помощи транспортных средств вне дорог и прилегающих территорий, например при движении по равнине (целине), льду водоема, лесному массиву, поверхностям искусственных сооружений (крыша здания, футбольное поле и т. п . ), не являются единичными 8 и не исключают возможности причинения вреда имуществу и жизни или здоровью людей.
При рассмотрении особенностей квалификации дорожно-транспортных преступлений справедливо отмечается, что транспортные средства используются не только в условиях соответствующей разметки: «...именно в сельской местности, вдали от постов ГИБДД, управление транспортным средством в состоянии опьянения (а это одно из самых грубых нарушений правил) считается вполне обыденным делом Было бы нелогичным выводить указанные нарушения водителя, повлекшие тяжкий вред или гибель людей, за рамки действия специальной нормы — ст 264 Уголовного кодекса Российской Федерации» 9. В дополнение укажем лишь на очевидную диспропорцию мер уголовно-правового воздействия в случае наступления одних и тех же последствий Так, действия водителя транспортного средства, повлекшие смерть человека в результате управления автотранспортным средством вне дороги, квалифицируются по ст. 109 УК РФ и наказываются ограничением свободы на срок до двух лет или лишением свободы на тот же срок При этом те же действия, повлекшие те же последствия, но совершенные в пределах специально обустроенной дороги или прилегающей территории, подлежат квалификации по ст 264 УК РФ и наказываются лишением свободы на срок до пяти лет, с лишением права управлять транспортным средством на срок до трех лет
Как видим, следствием неудачного формулирования определений ряда понятий, содержащихся в Правилах, стало выведение противоправных действий водителей, повлекших тяжкий вред или гибель людей, за рамки действия специальной нормы — ст 264 УК РФ, с возможностью, как следствие, назначения значительно менее строгого наказания
По аналогичным причинам не влекут административной ответственности деяния, формально соответствующие составам правонарушений, предусмотренных ст. 12 . 24 «Нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего», ст 12 27 «Невыполнение обязанностей в связи с дорожно-
транспортным происшествием», ст 12 29 «Нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, участвующим в процессе дорожного движения», ст. 12 . 30 «Нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным участником дорожного движения, повлекшее создание помех в движении транспортных средств либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего» КоАП РФ, но совершенные за пределами дорог и прилегающих территорий Важно отметить, что в данном случае речь идет даже не о смягчении меры ответственности, а о полном исключении административной наказуемости деяния, что, на наш взгляд, недопустимо
С учетом изложенного предлагаем распространить действие Правил дорожного движения на любые участки поверхности, формально не отнесенные к дорогам или прилегающим территориям, но фактически используемые в качестве таковых Для этого предлагаем дополнить п 1 2 Правил дорожного движения понятием «открытые участки местности», изложив его определение в следующей редакции: «Открытые участки местности — поверхность земли или искусственного сооружения, не имеющая непосредственного прилегания к дороге и используемая для движения транспортных средств Движение по открытым участкам местности осуществляется в соответствии с настоящими Правилами»
Полагаем, что реализация приведенных в статье предложений позволит значительно повысить эффективность законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения
1 Майоров В. И. К вопросу о безопасности в сфере дорожного движения // Транспортное право . 2009. № 4 . С. 38-42.
2 О безопасности дорожного движения : федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // Рос . газета . 1995. 26 дек.
3 О Правилах дорожного движения : постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 // Рос. вести. 1993. 23 нояб.
4 Коробеев А. И. Уголовная ответственность за нарушение Правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 11 . С. 38-46.
5 Пикуров Н. И. Отграничение состава дорожно-транспортного преступления от смежных составов преступлений // Уголовное право 2009 № 5 С 61-66
6 О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с нарушением Правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также с их неправомерным завладением без цели хищения : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2008 г. № 25 // Рос . газета . 2008. 26 дек.
7 Пикуров Н. И. Указ. соч . С. 62.
8 См . , напр. : Дмитриев С. Н. Поди туда — не знаю куда, или Прорехи правовой базы, обеспечивающей безопасное дорожное движение в России // Современное право . 2002. № 10 . С. 28-38.
9 Пикуров Н. И. Указ . соч . С. 63 .
