CC BY
130
ГРАЖДАНСКОЕ И СЕМЕЙНОЕ ПРАВО. ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО
Особенности правового статуса организаций, созданных на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами
ГУТНИКОВ Олег Валентинович, кандидат юридических наук, заместитель заведующего отделом гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Российская Федерация, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Рассматриваются особенности правового статуса организаций, в отношении должностных лиц которых законодательство о противодействии коррупции предусматривает дополнительные антикоррупционные меры, такие же, какие применяются в отношении государственных служащих. Правовой статус соответствующих организаций различен. Объединяющим началом для них является, по сути, лишь Федеральный закон «О противодействии коррупции», в соответствии с которым круг организаций, наиболее значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков, определяется путем утверждения государственными органами перечней конкретных юридических лиц. Дается критическая оценка практики утверждения подобных перечней, ибо такое определение организаций является произвольным и нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом и судом. Предлагается определить в антикоррупционном законодательстве категории юридических лиц, наиболее значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков.
Ключевые слова: юридические лица, правовой статус, перечни юридических лиц, категории юридических лиц, антикоррупционное законодательство.
Features of Legal Status of Organizations, Established Pursuant to Federal Laws, and Organizations, Established for Fulfillment of Tasks, Assigned to Federal State Bodies
O. V. Gutnikov, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The article discusses the features of the legal status of organizations against officials whose legislation against corruption provides additional anti-corruption measures are the same as apply to public servants. Concludes that the legal status of the organizations concerned are completely different. Rallying point for them is essentially only the Federal Law «On Combating Corruption», according to which range of organizations, the most significant for the state and society in terms of corruption risks, determined by government approval lists of specific legal entities. The article provides a critical assessment practices of approving lists of organizations that have special importance for the state and society in terms of corruption risks. This practice is discriminatory and violates the constitutional principle of equality before the law and the courts. In the anti-corruption legislation is proposed to define the categories of legal entities which are most significant for the state and society in terms of corruption risks. In determining relevant categories of legal entities must treat them not only organizations which have the legal relationship with the Russian Federation, but also other organizations, which in terms of
corruption risks are of particular importance for society and the state. These organizations are invited to refer seven categories of legal entities.
Keywords: legal entities, legal status, lists of entities, categories of legal persons, anti-corruption legislation.
DOI: 10.12737/7573
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» распространяет ряд антикоррупционных правовых механизмов не только на государственных служащих, но и на должностных лиц организаций, созданных на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
При этом законодатель исходит из того, что правовое положение должностных лиц соответствующих организаций сопряжено с повышенными коррупционными рисками, которые предопределены особенностями правового статуса таких организаций. Не являясь органами государственной власти или иными государственными органами, такие организации по своему правовому положению с точки зрения законодателя приближаются к ним и нуждаются в установлении антикоррупционных мер, аналогичных тем, которые вводятся в отношении государственных органов.
Закон о противодействии коррупции к таким организациям относит следующие юридические лица:
1) государственные корпорации, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, иные организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов;
2) организации, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
По действующему законодательству указанные организации относятся к различным видам и организационно-правовым формам юридических лиц (государствен-
ные корпорации, фонды, учреждения, унитарные предприятия, акционерные общества и т. д.), а объединяющим началом для них является, по сути, лишь Федеральный закон о противодействии коррупции, который путем простого перечисления (непосредственно в Законе или в перечнях, принимаемых в соответствии с ним федеральными государственными органами) относит отдельные юридические лица к организациям, в отношении должностных лиц которых законодатель устанавливает дополнительные антикоррупционные меры.
Правовой статус соответствующих организаций совершенно различен. Так, правовое положение государственных корпораций регулируется Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и специальными федеральными законами, посвященными созданию конкретных государственных корпораций: Агентства по страхованию вкладов1, Внешэкономбанка2, Росатома3, Рос-технологий4, Олимпстроя5, Фонда содействия реформированию жилищ-
1 См. Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
2 См. Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития».
3 См. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"».
4 См. Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации "Ростехнологии"».
5 См. Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».
но-коммунального хозяйства6. При этом государственные корпорации являются некоммерческими организациями, имущество которых формируется за счет Российской Федерации, но принадлежит им на праве собственности, а правовой статус каждой корпорации настолько индивидуален, что это потребовало принятия специальных федеральных законов о каждой из них.
То же в общих чертах можно сказать и об иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов либо непосредственно названных в Законе о противодействии коррупции. Речь идет о государственной компании «Российские автомобильные дороги»7, Пенсионном фонде РФ8, Фонде социального страхования РФ9, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования10. Право-
6 См. Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
7 См. Федеральный закон от 17 июля
2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании "Российские автомобильные дороги"» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
8 См. федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; постановление Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»; Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) (утв. постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)»).
9 См. Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101).
10 См. Федеральный закон от 29 ноября
2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном меди-
вой статус каждой из перечисленных организаций уникален и закреплен специальными нормативными правовыми актами. Например, фонды социального страхования являются бюджетными учреждениями, которые помимо общегражданских прав и обязанностей наделены целым рядом публично-правовых полномочий, включая право издавать нормативные правовые акты в сфере обязательного страхования.
Неоднороден и правовой статус организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Конкретные наименования или виды соответствующих организаций содержатся в издаваемых различными государственными органами перечнях должностей и (или) организаций.
Анализ этих перечней позволяет заключить, что к подобным организациям относятся самые разные юридические лица, находящиеся в ведении тех или иных государственных органов, учрежденные Российской Федерацией или находящиеся под ее контролем в качестве акционера. В перечни соответствующих организаций входят как коммерческие, так и некоммерческие организации, государственные учреждения, унитарные предприятия, акционерные общества и иные разновидности юридических лиц.
Так, в перечень организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством РФ11, включено 63 совершенно разных по организационно-правовым формам, целям деятельно-
цинском страховании в Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 729 «Вопросы Федерального фонда обязательного медицинского страхования»; постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования».
11 Утв. постановлением Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 613.
сти и правовому статусу органи-зации12.
В перечнях, утверждаемых иными государственными органами, наблюдается такое же разнообразие юридических лиц по видам и организационно-правовым формам13. В эти перечни входят самые разные орга-
12 Среди них — автономная некоммерческая организация «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», все государственные корпорации и государственная компания, государственное предприятие «Национальный фонд содействия инвалидам Российской Федерации», ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии», ОАО «Газпром», ОАО «РОСНАНО», ОАО «Сбербанк России», государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд и т. д.), федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"», ФГБУ «Российский фонд фундаментальных исследований», ФГУП «Почта России», федеральное казенное учреждение «Аппарат Общественной палаты Российской Федерации» и др.
13 См., например, приказ Генеральной прокуратуры РФ от 18 марта 2014 г. № 134 «Об утверждении перечня должностей в органах и учреждениях прокуратуры Россий-
ской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых
федеральные государственные служащие и иные работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»; приказ Государственной фельдъегерской службы РФ от 5 февраля 2014 г. № 25
«О представлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение должностей на основании трудового договора, и работниками, замещающими эти должности в организации, созданной для выполнения задач, поставленных перед Государственной фельдъегерской службой Российской Федерации».
низации, среди которых предприятия ведомственной охраны, промышленные предприятия, научные институты, центры, лаборатории, санатории, дома отдыха, учреждения образования, склады и др., созданные в формах государственных учреждений (автономных, бюджетных или казенных), государственных предприятий или в иных фор-мах14.
Некоторые федеральные государственные органы в утверждаемых ими перечнях не приводят наименования конкретных юридических лиц. К организациям, созданным для выполнения задач, поставленных перед этими государственными органами, они относят любые организации, находящиеся в ведении соответствующих государственных органов. При этом перечни должностных лиц утверждаются либо в отношении всех подведомственных организаций, либо в отношении каждой организационно-правовой формы юридических лиц, находящихся в ведении того или иного государственного органа. Таким путем
14 См., например, приказ Минфина России от 21 апреля 2014 г. № 28н «О перечне должностей в организациях, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»; приказ Федеральной таможенной службы от 18 марта 2014 г. № 472 «Об утверждении перечня должностей в таможенных органах, организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральной таможенной службой, и представительствах таможенной службы Российской Федерации за рубежом, замещение которых влечет за собой размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на их официальных сайтах».
пошли, в частности, Министерство сельского хозяйства РФ15, Управление делами Президента РФ16, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии17, Федеральное медико-биологическое
15 См. приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 19 февраля 2014 г. № 45 «О перечнях должностей федеральной государственной гражданской службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, должностей подведомственных Министерству сельского хозяйства Российской Федерации организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие и работники этих организаций обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
16 См. приказ Управления делами Президента РФ от 22 августа 2013 г. № 96 «О порядке представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданами, претендующими на замещение отдельных должностей на основании трудового договора, и работниками, замещающими эти должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Управлением делами Президента Российской Федерации».
17 См. приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 21 февраля 2014 г. № 153 «Об утверждении перечня должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-
агентство18, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии19.
Огромное разнообразие всех этих юридических лиц предопределяет наличие разных уровней нормативного регулирования их правового статуса.
Во-первых, все эти организации, являясь юридическими лицами, подпадают под действие общих положений гл. 4 ГК РФ о юридических лицах и их отдельных разновидностях (коммерческих или некоммерческих организаций, корпоративных или унитарных организаций20).
Во-вторых, правовое положение каждой из организаций предопреде-
рактера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
18 См. приказ Федерального медико-биологического агентства от 20 января 2014 г. № 4 «Об утверждении Перечня должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Федеральным медико-биологическим агентством, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
19 См. приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 27 декабря 2013 г. № П/555 «Об утверждении Перечня должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Росреестром, и находящихся в его ведении, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
20 См. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ.
ляется ее организационно-правовой формой и регулируется специальными нормами ГК РФ, посвященными соответствующим организационно-правовым формам юридических лиц (акционерным обществам, унитарным предприятиям, учреждениям и т. д.).
В-третьих, особенности правового статуса конкретных юридических лиц или же их отдельных видов или организационно-правовых форм определяются специальными федеральными законами, такими как:
федеральные законы, на основании которых созданы конкретные юридические лица (федеральные законы о государственных корпорациях, государственной компании, федеральные законы и иные нормативные правовые акты о государственных внебюджетных фондах);
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и др.
В-четвертых, особенности правового статуса различных организаций, вытекающие из характера осуществляемой ими деятельности, установлены в специальном отраслевом законодательстве об образовании, медицине и здравоохранении, науке, промышленности, торговле и т. д. Например, особенности правового статуса государственных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности (таких, как государственное учреждение «Федеральный фонд производственных инноваций», федеральное государственное бюджетное учреждение «Российский фонд фундаментальных исследований») определяются в том числе Феде-
ральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Особенности правового статуса образовательных организаций определяются Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
В-пятых, специальное правовое регулирование, затрагивающее правовой статус большинства организаций, создаваемых на основании федеральных законов или для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, содержится в финансовом (бюджетном и налоговом), таможенном, валютном и др. законодательстве.
Наконец, в-шестых, в законодательстве о противодействии коррупции содержатся нормы, устанавливающие в отношении соответствующих организаций (их должностных лиц) дополнительные антикоррупционные механизмы, что также является одной из составляющих правового статуса этих организаций.
Несмотря на разнообразие организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов или для выполнения задач, стоящих перед федеральными государственными органами, и существенные различия в их правовом статусе, у большинства из них есть и общие черты, среди которых можно назвать следующие.
1. Прежде всего следует отметить наличие у соответствующих организаций особых правовых связей с Российской Федерацией. Российская Федерация в лице соответствующих государственных органов либо выступает учредителем этих организаций, либо обладает контрольным пакетом акций данных организаций.
При этом практика ведомственного составления перечней организаций, созданных для выполнения задач, стоящих перед федеральными государственными органами, свидетельствует о том, что к рассматриваемым организациям отно-
сятся фактически любые организации, находящиеся в ведении тех или иных федеральных государственных органов. То есть все федеральные государственные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия, автономные учреждения и т. д., созданные Российской Федерацией в лице соответствующих государственных органов, фактически являются организациями, созданными для выполнения задач, стоящих перед этими федеральными государственными органами.
В отношении организаций, созданных в форме хозяйственных обществ (акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью), практика пошла по пути точечного включения конкретных юридических лиц в число организаций, созданных для выполнения задач, стоящих перед федеральными государственными органами. При этом очевидно, что основным критерием для включения того или иного акционерного общества с государственным участием в перечень являлась значимость данного общества для соответствующей отрасли и для экономики страны в целом. Как правило, речь идет о наиболее крупных организациях-монополистах, имеющих дорогостоящие активы и системообразующее значение для экономического развития конкретной отрасли.
2. Все организации, включенные в соответствующие перечни, обязаны в качестве заказчиков соблюдать специальные процедуры закупок товаров, работ, услуг, предусмотренные законодательством о размещении заказов, либо на основании Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (например, государственные учреждения), либо на основании Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 22Э-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (все
акционерные общества, контрольный пакет акций которых находится в федеральной государственной собственности).
3. Многие организации, созданные на основании федеральных законов или для выполнения задач, стоящих перед государственными органами, наделены рядом публично-правовых или общественно значимых функций, осуществление которых регламентируется специальным законодательством. Особенно это относится к организациям, созданным на основании федеральных законов (государственным корпорациям), а также к отдельным государственным учреждениям (например, Пенсионный фонд РФ).
4. Учредитель (Российская Федерация) наделяет большинство соответствующих организаций дорогостоящим имуществом и финансирует их деятельность исключительно для обеспечения возможности достижения тех целей деятельности и осуществления тех функций, ради которых они созданы, в связи с чем распоряжение имуществом и денежными средствами таких юридических лиц, как правило, носит строго целевой характер, они обладают специальной правоспособностью.
5. Финансово-хозяйственная деятельность соответствующих юридических лиц является предметом усиленного контроля государственных контрольно-надзорных органов, включая Счетную палату РФ, органы ведомственного финансового контроля.
Наличие указанных общих черт в правовом статусе организаций, объединенных в одну группу антикоррупционным законодательством, позволяет заключить, что данные организации имеют некую особую значимость для общества и государства, которая делает коррупционные правонарушения в них особенно нетерпимыми и предопределяет необходимость предусматривать в законодательстве повышенные меры антикорупционного контроля в от-
ношении должностных лиц таких организаций.
Однако при этом возникают вопросы: оправданным ли является определение соответствующих конкретных юридических лиц многочисленными ведомственными перечнями? И только ли юридические лица, имеющие правовую связь с Российской Федерацией, имеют особую значимость для общества и государства с точки зрения коррупционных рисков?
Представляется, что на оба эти вопроса следует дать отрицательный ответ.
Любое составление перечней отдельных субъектов, подпадающих под тот или иной правовой режим, нарушает конституционный принцип равенства всех перед законом. Включение в перечень отдельных юридических лиц априори может носить волюнтаристский и субъективный характер, что подтверждается имеющейся практикой обновления соответствующих перечней. Например, чем можно объяснить, что ОАО «Сбербанк России», ОАО «Банк ВТБ» сначала не считались «организациями, созданными для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации», а в мае 2014 г. были включены в перечень таких ор-ганизаций21? Представляется, что особая значимость организаций, подобных Сбербанку России, с точки зрения коррупционных рисков не подлежит никакому сомнению независимо от того, включены они в какие-либо перечни или нет.
В связи с этим заслуживает внимания постановка вопроса о необходимости определения соответствующих организаций не по перечням их конкретных наименований, а по категориям юридических лиц, наиболее значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков.
21 См. постановление Правительства РФ от 8 мая 2014 г. № 424.
Одной из таких категорий являются государственные корпорации и иные организации, осуществляющие публично-правовые функции, создаваемые на основании отдельных федеральных законов и имеющие особый правовой статус. Фактически речь идет о так называемых юридических лицах публичного права, о целесообразности введения которых в отечественное законодательство уже давно развернулась широкая дискуссия22.
Однако идея о введении в российский правопорядок данной категории поддерживается далеко не всеми. Особенно остро противодействие созданию юридических лиц публичного права прослеживается на примере государственных корпораций, недостатки организационно-правовой формы которых послужили причиной призывов к отказу как от категории государственных корпораций, так и от категории юридических лиц публичного права.
Появление в законодательстве данной организационно-правовой формы юридического лица вызывает много вопросов, а иногда и резкое неприятие, обусловленные многочисленными юридическими изъянами данной конструкции23, а так-
22 Еще в 2006 г. Минэкономразвития России предлагало ввести в российский правопорядок категорию юридического лица публичного права (см.: Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 года, разработанная Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в 2005 году, и с учетом вносившихся в нее изменений одобренная Правительством РФ (раздел II протокола от 18 мая 2006 г. № 16) // Закон. 2006. Сент. С. 9—37).
23 Так, несмотря на свое название, в государственной корпорации нет ничего государственного (имущество принадлежит на праве собственности не государству, а самой корпорации) и ничего корпоративного (в государственной корпорации нет членов (участников) и, соответственно, нет никаких корпоративных отношений).
же тем, что правовой статус каждой из корпораций регулируется специальным федеральным законом24. Это, по справедливому мнению многих, подтверждает «отсутствие каких-либо единых системных подходов и критериев названной организационно-правовой формы»25. Что касается категории юридического лица публичного права, то само ее существование представляется правовым абсурдом, поскольку сама категория юридического лица как такового является категорией гражданского (частного), но не публичного права26.
В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации27 предлагается вообще отказаться от государственных корпораций как разновидности юридических лиц, а все созданные ранее корпорации (Банк развития, Росна-нотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом, Агентство по страхованию вкладов и т. д.) преобразовать в акционерные общества или государственные органы. Более того, некоторыми государственными корпорациями уже начат процесс преобразо-
24 См. об этом: Клеандров М. И. Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение: сб. науч. тр. в честь проф. В. Б. Хаскельберга. М., 2008. С. 30—38; Гутников О. В. Оптимизация видов юридических лиц в соответствии с потребностями гражданского оборота // Институты гражданского права и модернизация экономики. Матер. V Ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся. М., 2011. С. 88—89.
25 Сенчищев В. И. Государственные корпорации // Юридические лица в гражданском праве / отв. ред. В. Н. Литовкин, О. В. Гутников. М., 2011. С. 994.
26 Там же. С. 998—1005.
27 Одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября
2009 г. См.: Концепция развития граждан-
ского законодательства Российской Федерации / вступ. ст. А. Л. Маковского. М., 2009.
вания в акционерные общества. Так, Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехно-логий» предусмотрена реорганизация данной корпорации в форме преобразования ее в открытое акционерное общество, и этот процесс завершился 11 марта 2011 г.
В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации говорится также об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия юридического лица публичного права в отечественный правопорядок.
Промежуточным итогом многолетней дискуссии о государственных корпорациях и юридических лицах публичного права можно считать компромисс, достигнутый в поправках к ГК РФ, вступивших в силу с 1 сентября 2014 г.28 Государственные корпорации (равно как и государственные компании, имеющие схожие черты) не упоминаются в обновленном тексте Кодекса как возможная организационно-правовая форма юридических лиц, что говорит о недопустимости создания в будущем подобных организаций. В то же время подтверждена легитимность уже созданных и действующих государственных корпораций, государственной компании и иных организаций, созданных на основании федеральных законов. В пункте 6 ст. 3 указанного Федерального закона о внесении изменений в ГК РФ сказано, что «к Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии", Агентству по страхованию вкладов, государственной корпорации — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, государственной корпорации
28 См. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ.
"Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, Государственной компании "Российские автомобильные дороги", а также к иным юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения Гражданского кодекса Российской Федерации о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице».
Кроме того, в новой редакции ГК РФ отдельно упоминается Центральный банк РФ. Так, в п. 4 ст. 48 ГК РФ указывается, что правовое положение Центрального банка РФ (Банка России) определяется Конституцией РФ и Законом о Центральном банке РФ29.
Наконец, новая редакция ГК РФ предусматривает еще одну организационно-правовую форму юридического лица — «публично-правовую компанию» (подп. 11 п. 3 ст. 50 ГК РФ), которая, надо полагать, будет конструироваться на основании доктринальных представлений о категории юридического лица публичного права.
Таким образом, на основании новой редакции ГК РФ и закона, которым она вводится в действие, можно выделить следующие категории юридических лиц, являющиеся, на наш взгляд, особо значимыми для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков:
29 Законом о противодействии коррупции Центральный банк отдельно отнесен к числу организаций, в отношении которых предусматриваются дополнительные антикоррупционные механизмы, наряду с организациями, созданными на основании федеральных законов или для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
юридические лица, создаваемые Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов (к которым относятся, по сути, Центральный банк РФ, государственные корпорации, государственные компании, Пенсионный фонд РФ и др.);
публично-правовые компании30.
Еще одной категорией юридических лиц, наиболее значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков, являются организации любых организационно-правовых форм, учредителем которых выступает Российская Федерация и которые созданы для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Речь идет о всех организациях, подведомственных любым федеральным государственным органам. Однако, на наш взгляд, не менее значимыми для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков являются и организации, подведомственные и государственным органам субъектов РФ, и муниципальным органам31.
30 Правовое положение публично-правовых компаний пока остается неопределенным. Предполагается, что будет принят отдельный федеральный закон, регулирующий деятельность этих компаний.
31 В рассматриваемом аспекте не совсем корректным является определение категории соответствующих юридических лиц через формулу «созданы для выполнения задач, поставленных перед государственными органами», которая предполагает, что государственные органы могут создавать организации и для иных задач, которые перед этими органами не поставлены, что в корне неверно и порождает практику формирования перечней юридических лиц, которые созданы для выполнения соответствующих задач, с тем чтобы отграничить их от юридических лиц, которые для таких задач не созданы. Однако любой государственный орган может и должен создавать лишь те организации, которые призваны выполнять задачи, поставленные перед этим органом. С другой стороны, многочисленные органи-
Для наиболее корректного определения соответствующей категории юридических лиц и во избежание произвольного формирования перечней юридических лиц необходимо на уровне закона сформулировать признаки соответствующей категории юридических лиц, созданных для выполнения задач, поставленных перед государственными органами Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальными органами. Среди возможных признаков таких организаций можно назвать создание соответствующих организаций на основании решений государственных органов или органов местного самоуправления, факт учреждения соответствующих организаций Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в лице соответствующих государственных и муниципальных органов.
Другие категории юридических лиц, наиболее значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков, по существу, определены специальным законодательством Российской Федерации о размещении заказов, одной из целей регулирования которого как раз и является предотвращение коррупции.
Если посмотреть на круг субъектов, в отношении которых распространяется данное законодатель-
зации при различных государственных органах в своих учредительных документах в качестве учредителей называют либо Российскую Федерацию, либо федеральный государственный орган, поэтому использование формулировки «созданный для выполнения задач, поставленных перед государственным органом» позволяет относить к искомой категории любые юридические лица, созданные государством или по решению государства вне зависимости от того, какой субъект обозначен в учредительных документах в качестве учредителя. То же относится и к организациям, созданным субъектами РФ или муниципальными образованиями.
ство, то в них включены не только имеющие правовую связь с Российской Федерацией наиболее значимые организации, учрежденные Российской Федерацией или в которых Российская Федерация имеет контрольный пакет акций. Данное законодательство распространяется также на организации уровня субъектов РФ и муниципального уровня, а также на организации, которые учреждены не только публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями) или в которых публично-правовые образования имеют контрольный пакет акций (долей участия).
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» распространяется на государственные и муниципальные учреждения, Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» — на все государственные корпорации, государственные компании, государственные и муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, хозяйственные общества с прямым или косвенным контролирующим участием Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Кроме того, вне зависимости от наличия правовой связи с Российской Федерацией или иными публично-правовыми образованиями закон распространяется также на субъектов естественных монополий, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, во-доотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
Таким образом, еще одной категорией юридических лиц, наиболее значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных
рисков, могли бы стать организации, являющиеся заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о закупках.
Представляется, однако, что круг организаций, наиболее значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков, шире даже того круга субъектов, который определен законодательством о закупках. К нему, на наш взгляд, должны быть отнесены также все хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства32.
Кроме того, деятельность акционерных обществ, осуществляющих публичное размещение акций, затрагивает неопределенно широкий круг лиц, являющихся потенциальными инвесторами таких акционерных обществ. Это предопределяет установление в отношении этих обществ особого правового режима, предполагающего по большей части императивный метод регулирования внутрикорпоративных отношений, а также устанавливающего требования о публичном раскрытии информации и публичной отчетности о деятельности таких обществ. С введением в действие новой редакции гл. 4 ГК РФ такие акционерные общества получили название публичных акционерных обществ. Публичным является акционерное общество, акции которого публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах33.
Представляется, что публичные акционерные общества по всем своим признакам являются еще одной категорией юридических лиц, наибо-
32 См. Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».
33 См. ст. 663, 97 ГК РФ.
лее значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков, и в отношении них должны быть установлены повышенные правовые механизмы по противодействию коррупции.
Отдельного обсуждения также заслуживает вопрос об отнесении различных негосударственных некоммерческих организаций к еще одной категории юридических лиц, особо значимых для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков.
Дело в том, что многие крупные некоммерческие организации, созданные в формах общественных организаций, ассоциаций (союзов), фондов, автономных некоммерческих организаций, имеют общероссийское значение и являются не менее значимыми для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков, чем организации, созданные государственными органами. Речь идет о таких организациях, как, например, Федерация хоккея России, Торгово-промышленная палата РФ, различные общероссийские профессиональные объединения, профсоюзы, политические партии, объединения работодателей и предпринимателей (например, Российский союз промышленников и предпринимателей). Целесообразно определить юридические признаки данных организаций и объединить их в еще одну категорию организаций, в отношении должностных лиц которых вводятся дополнительные меры по противодействию коррупции. Представляется, что в эту категорию должны войти имеющие общероссийское значение и обладающие дорогостоящими активами общественные организации, ассоциации (союзы), фонды, автономные некоммерческие организации.
Проведенный анализ особенностей правового статуса организаций, созданных на основании федеральных законов, и организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными госу-
дарственными органами, позволяет сделать следующие выводы.
1. Правовой статус указанных организаций совершенно различен. Правовой статус организаций, созданных на основании федеральных законов, индивидуален и регулируется соответствующим федеральным законом. К организациям, создаваемым для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, относятся самые разные юридические лица, находящиеся в ведении тех или иных государственных органов, учрежденные Российской Федерацией или находящиеся под контролем Российской Федерации в качестве акционера. В перечни соответствующих организаций входят как коммерческие, так и некоммерческие организации, государственные учреждения, унитарные предприятия, акционерные общества и иные разновидности юридических лиц.
2. Несмотря на разнообразие организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов или для выполнения задач, стоящих перед федеральными государственными органами, и существенные различия в их правовом статусе, у большинства из них есть и общие черты, которые послужили причиной выделения их в особую группу организаций: наличие особых правовых связей с Российской Федерацией, обязанность соблюдать процедуры публичных закупок, наделение публично-правовыми или общественно значимыми функциями, целевой режим использования имущества и специальная правоспособность, усиленный контроль государственных контрольно-надзорных органов.
Наличие указанных общих черт в правовом статусе организаций, объединенных в одну группу антикоррупционным законодательством, позволяет заключить, что данные организации имеют некую особую значимость для общества и государства, которая делает коррупционные пра-
вонарушения в них особенно нетерпимыми.
В то же время определение соответствующих организаций целесообразно осуществлять не по перечням их конкретных наименований, а по категориям юридических лиц.
3. К организациям, имеющим особую значимость для государства и общества с точки зрения коррупционных рисков, могли бы относиться следующие категории юридических лиц:
юридические лица, создаваемые Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов;
публично-правовые компании;
организации, создаваемые для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, государственными органами субъектов РФ, муниципальными органами, к которым относятся юридические лица, созданные на основании решений государственных органов или органов местного самоуправления, а также учредителями (соучредителями) которых выступают Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования в лице соответствующих государственных и муниципальных органов;
организации, являющиеся заказчиками (государственными заказчиками) в соответствии с законодательством о закупках товаров, работ, услуг (в соответствии с федеральными законами «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»);
хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, определяемые в соответствии с Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегиче-
ское значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»;
публичные акционерные общества;
имеющие общероссийское значение и дорогостоящие активы общественные организации, ассоциации (союзы), фонды, автономные некоммерческие организации.
Библиографический список
Гутников О. В. Оптимизация видов юридических лиц в соответствии с потребностями гражданского оборота // Институты гражданского права и модернизация экономики. Матер. V Ежегодных научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся. М., 2011.
Клеандров М. И. Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение: сб. науч. тр. в честь проф. В. Б. Хас-кельберга. М., 2008.
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / вступ. ст. А. Л. Маковского. М., 2009.
Сенчищев В. И. Государственные корпорации // Юридические лица в гражданском праве / отв. ред. В. Н. Литовкин, О. В. Гутников. М., 2011.
Коллективное управление как способ реализации авторских и смежных прав в Таможенном союзе
ТЮНИН Михаил Васильевич, кандидат юридических наук, докторант Российской государственной академии интеллектуальной собственности
Российская Федерация, 117279, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 55а
Рассматриваются вопросы коллективного управления авторскими и смежными правами как одного из наиболее важных способов их реализации в Таможенном союзе, Едином экономическом пространстве и Евразийском экономическом союзе, а также обеспечения имущественных прав авторов, исполнителей, производителей фонограмм и иных обладателей авторских и смежных прав в случаях, когда их практическое осуществление в индивидуальном порядке затруднительно. Всемирная организация интеллектуальной собственности и ЮНЕСКО неоднократно отмечали важность развития коллективного управления как наиболее приемлемого пути, позволяющего избегать ограничений авторских и смежных прав при обеспечении законных возможностей массового использования охраняемых такими правами объектов в новых высокотехнологичных сферах. Значительное место вопросы коллективного управления авторскими и смежными правами занимают в принимаемых в последнее десятилетие директивах Европейского Союза. Организация по коллективному управлению авторскими и смежными правами для осуществления своей деятельности должна располагать всем спектром прав, позволяющим ей заключать лицензионные соглашения с пользователями и гарантировать их юридическую чистоту.
Ключевые слова: Евразийский экономический союз, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, авторские и смежные права, интеллектуальная собственность, правообладатель, коллективное управление.
Collective Management as a Method of Implementation of Author's and Related Rights in the Customs Union
M. V. Tyunin, PhD in law
The Russian State Academy of Intellectual Property
55a, Miklouho-Maclay st., Moscow, 117279, Russia
E-mail: [email protected]
This article is devoted to the collective management of copyright and neighboring rights as one of the most important ways of their implementation in Customs Union, Common Economic Space,
