CC BY
21УДК 340
А.Л. Сакаев
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО В РАМКАХ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
В статье анализируются проблемы правового регулирования и особенности правового статуса муниципального служащего, в связи с принятием Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а также правовые последствия в случае неисполнения требований законодательства, ответственность за нарушение требований служебного поведения и коррупционные правонарушения.
Ключевые слова: противодействие коррупции, правовое регулирование и правовой статус муниципального служащего, обязанности муниципальных служащих, конфликт интересов на муниципальной службе.
Особый публично-правовой статус муниципальных служащих, обусловленный исполнением полномочий органов местного самоуправления, налагает на данную категорию лиц ряд специальных установленных федеральными законами ограничений, запретов и требований и обуславливает актуальность данного исследования.
Кроме того, целесообразность данной работы определяет постулат, что «даже безупречное законодательство имеет положительный эффект лишь в том случае, если оно последовательно и грамотно применяется». [1]
В научных исследованиях отмечается, что коррупция наносит вред всем общественным отношениям. Так, Хорунжий С.Н. и Бекетова С.М. подчеркивают, что «коррупция приводит к разрушению государственного строя, подрыву политической, экономической, социальной системы, нарушению порядка управления в органах государственной власти и на уровне местного самоуправления». [2]
В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 12 Федерального закона от 2.03.2007 г. № 25 -ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ) муниципальный служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273 «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-Ф3) предусматривает дополнительные обязанности, налагаемые на муниципального служащего, в том числе: представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и другие.
Под конфликтом интересов в Федеральном законе № 273-ФЗ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). [3]
Федеральный закон № 273-ФЗ предусмотрел несколько способов урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе:
- изменение должностного или служебного положения, являющегося стороной конфликта интересов служащего, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей;
- отказ служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; - отвод (самоотвод) служащего в установленных законодательством случаях и порядке;
- передача принадлежащих служащему ценных бумаг, акций (доли участия, пая в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в случае, если служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций и если владение ценными бумагами приводит или может привести к конфликту интересов.
Невыполнение муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности, является правонарушением, влекущим его увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям
© Сакаев А.Л., 2019.
Научный руководитель: Гурьев Евгений Александрович - кандидат юридических наук, Башкирский государственный университет, Россия.
(утрата доверия), либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Непоследовательное правоприменение, а в отдельных случаях неграмотное толкование вышеуказанных норм, приводит муниципальных служащих к ответственности за их нарушение.
Так, проведенной прокуратурой проверкой установлено, что советником-юристом района Т. при поступлении на муниципальную службу не представлены сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера, на себя и свою супругу. Кроме того, Т., являясь муниципальным служащим, выступал в качестве представителя физических лиц по доверенностям в районном суде по 28 гражданским делам. Представительство он осуществлял на возмездной основе. По итогам прокурорской проверки в адрес председателя МО внесено представление о расторжении трудового договора с Т., которое было удовлетворено. Советник-юрист района Т. привлечен к дисциплинарной ответственности в виде увольнения. Не согласившись с увольнением, Т. обратился с иском в суд. Решением суда от 10.09.2014г. в удовлетворении требований отказано в полном объеме. Суд, исследовав все представленные доказательства, установил, что у работодателя имелись основания для расторжения трудового договора с истцом, предусмотренные ст.14.1 и ст.15 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ», поскольку Т. не соблюдены ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. Доводы истца о том, что он получал денежное вознаграждение до приема на работу в муниципальное образование, признаны судом несостоятельными, т.к. услуги гражданам Т. оказывал уже в тот период, когда он состоял на муниципальной службе. Конфликт интересов в данном случае выражался в том, что Т. выступал в судебных процессах, как со стороны истца, так и ответчика-администрации, признавая требования. [4]
С нашей точки зрения, основной причиной данного административного нарушения является недостаточное урегулирование прав и обязанностей муниципального служащего в административных регламентах, которые должны были разработаны его работодателем во исполнение вышеуказанных нами федеральных законов. В данных внутренних актах должны быть детализированы объем правомочий служащих и порядок представления ими интересов в суде, в свою очередь исключило бы ситуацию, описанную выше.
Урегулирование конфликта интересов - один из главных антикоррупционных механизмов и одновременно способ обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений. [5]
В статье 11 Федерального закона № 273-ФЗ предотвращение и урегулирование конфликта интересов возложено на двух субъектов: муниципального служащего и представителя нанимателя. Применительно к муниципальным служащим законодатель в связи с этим закрепляет две основные обязанности: -принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; - уведомить представителя нанимателя (работодателя) о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Первая мера подразумевает, что муниципальному служащему необходимо воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы, деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями (кроме тех случаев, когда такое взаимодействие, входит в его должностные обязанности); максимально устраниться от личных преференций и преимуществ при выполнении контрольных функций и принятии управленческих решений.
Отдельного рассмотрения при анализе института урегулирования конфликта интересов заслуживает анализ правовых норм федеральных законов, посвященных созданию так называемых комиссий по урегулированию конфликта интересов.
Так, принятие решения по обращению муниципального служащего о даче согласия на замещение должности в ООО после увольнения с должности муниципальной службы в Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан. Рассмотрев заявление муниципального служащего о даче согласия на замещение должности в ООО после увольнения с должности муниципальной службы в Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан комиссия по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - комиссия) установила, что в период работы муниципального служащего данное ООО не входило в число предприятий и организаций, функции муниципального управления которыми осуществляли курируемые им структурные подразделения Администрации города. Исходя из изложенного, комиссия единогласно решила: дать муниципальному служащему согласие на замещение должности в ООО после увольнения с должности муниципального служащего Администрации ГО г. Уфа РБ, в связи с отсутствием конфликта интересов (возможным возникновением конфликта интересов). [6]
Принятие регламента, описывающее деятельность данной комиссии, ее компетенции, порядка рассмотрения соответствующих заявлений и порядка обжалования решений комиссии - важнейший элемент
в установлении правового статуса муниципального служащего, гарантия соблюдения его прав и прав и законных интересов иных граждан и юридических лиц.
Обязанность информирования о возникновении или о возможном возникновении конфликта интересов возникает у муниципального служащего в момент, когда он узнает об этом. Представляется, что речь идет исключительно о реальной угрозе возникновения конфликта интересов, так как просто "угроза" его возникновения существует, естественно, всегда, учитывая особый правовой статус муниципального служащего. Применение этой нормы на практике, вполне очевидно, будет связано с определенными трудностями, так как. оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только возможность его возникновения, но и сам возникший конфликт.
По результатам проведенного устного опроса лиц, ответственных по противодействию коррупции в органе местного самоуправления, были сделаны следующие наиболее типичные ответы о причинах вышеназванной ситуации:
- муниципальные служащие не всегда различают ситуации, когда у них возникает конфликт интересов (либо считают данный конфликт крайне незначительным), и не информируют об этом представителя нанимателя (работодателя);
- муниципальные служащие скрывают наличие конфликта интересов с целью извлечения из сложившейся ситуации незаконной выгоды;
- муниципальные служащие скрывают наличие конфликта интересов для того, чтобы не менять устраивающую их ситуацию (при этом никакой незаконной выгоды они фактически не получают);
- муниципальные служащие скрывают наличие конфликта интересов из опасения применения к ним санкций и отрицательного влияния информации о наличии в прошлом конфликта интересов на их карьеру;
- представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов комиссиями, не желая, чтобы указанные ситуации получали огласку, и предпочитая разрешать их самостоятельно;
- представители нанимателя не инициируют рассмотрение ситуаций, связанных с конфликтом интересов комиссиями, с целью получения выгоды из сложившейся ситуации.
Для иллюстрации имеющейся практики можно привести следующий пример возможного возникновения конфликтов интересов: рассмотрение и принятие соответствующего решения по заявлению муниципального служащего, о возможности дальнейшего распоряжения и пользования принадлежащими акциями ПАО в количестве 2800 штук. Рассмотрев заявление муниципального служащего о возможности дальнейшего распоряжения и пользования принадлежащими ей акциями ПАО в количестве 2800 штук комиссия единогласно решила: дать муниципальному служащему согласие на дальнейшее распоряжение и пользование принадлежащими акциями в количестве 2800 (две тысячи восемьсот) штук в связи с отсутствием конфликта интересов. [6]
Так как комиссией было дано разрешение на владение вышеуказанными акциями ПАО, соответственно, в должностные обязанности муниципального служащего не входили функции муниципального управления ПАО. Но в случае, если в должностном регламенте (инструкции) муниципального служащего содержались бы функции управления и контроля вышеуказанным ПАО, то возможно предположить, что комиссией было бы отказано в даче согласия на дальнейшее распоряжение и пользование принадлежащими муниципальному служащему акциями. В связи с чем, возникает необходимость внесения изменений и дополнений в должностные регламенты муниципальных служащих в конкретных случаях по направлению деятельности.
В свою очередь, еще раз считаем необходимым отметить, что организация внутриведомственной основы противодействия коррупции невозможна без создания и функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов, поскольку механизмы противодействия коррупции достаточно сложны и зачастую их применение требует принятия оценочных решений и значительных временных затрат. [7]
Создание конфликтных комиссий в органах местного самоуправления предусмотрено еще в 2008 г. в связи со вступлением в силу Федерального закона № 273 -ФЗ и внесением изменений в Федеральный закон № 25-ФЗ создание конфликтных комиссий стало обязательным.
К примеру, в рамках проведения комплексных мероприятий по противодействию коррупции в Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан утверждено Положение, которое определяет порядок формирования и деятельности комиссии, образованной в соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ, Федеральным законом № 273-ФЗ, законом Республики Башкортостан от 16 июля 2007 г. № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан». [8]
Так, в 2017 году рассмотрев итоги проверки, проведенной Управлением кадрового обеспечения и муниципальной службы Администрации городского округа город Уфа РБ (далее-Управление) в отноше-
нии муниципального служащего Администрации городского округа город Уфа РБ, а также подготовленный Управлением «Доклад о результатах проверки фактов, по определению наличия или отсутствия конфликта интересов, и соответственно, отсутствия принятых мер со стороны должностного лица по их предотвращению и урегулированию, нарушение требований к служебному поведению», комиссия единогласно решила: за нарушение пункта 2.3 статьи 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25 -ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и пункта 6 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», выразившееся в непринятии мер по разрешению имевшегося конфликта интересов, не уведомлении о нем своего руководителя, предложить главе Администрации городского округа город Уфа РБ применить в отношении муниципального служащего дисциплинарное наказание в виде увольнения с муниципальной службы за утрату доверия. [9]
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов как одного из важнейших средств противодействия коррупции - это сложная организационная и правовая работа органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и самих граждан. Необходимо осуществлять постоянный мониторинг соблюдения муниципальными служащими требований к служебному поведению, предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе.
Исследование показало, что особое внимание необходимо обратить на совершенствование правового регулирования должностного или служебного регламента (положения) муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов; отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей, перевода на другую должность; порядка отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, а также необходимости утверждения соответствующего перечня коррупционно-опасных функций и перечня должностей муниципальной службы, проведение оценки коррупционных рисков, а также иных вопросов, касающихся порядка создания и деятельности конфликтных комиссий.
Библиографический список
1.Хабриева Т. Я. Коррупция право: доктринальные подходы к постановке проблемы (вместо введения) // Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т. Я. Хабриева М., 2012. С. 26.
2.Хорунжий С. Н., Бекетова С. М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4. С. 37 - 39.
3.Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
4.Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Иркутского областного суда № 339540/2014 от 21 ноября 2014 г. по делу № 33-9540/2014. URL: http://sudact.ru/regular/doc/0QoRoWusEB6v/.
5.Чаннов С. Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. № 5.
6.Протокол заседания Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 13 ноября 2018 г. URL: https://ufacity.info/resistance/comission/2018-god/.
7.Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Специфика правового регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов // Российская юстиция. 2011 г., № 10.
8.Постановление Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 24 июня 2016 г. № 985 (ред. от 06.02.2018 г. № 151) «Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан».
9.Протокол заседания Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 18 апреля 2017 г. URL: http://ufacity.info/resistance/comission/2017-god/.
10. Андреева Л.А., Кирьянов А.Ю. Конфликт интересов муниципального служащего (коррупционный аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9.
11. Замышляев Д.В., Кирьянов А.Ю. Конфликт интересов на муниципальной службе: способы урегулирования и разрешения // Российская юстиция. 2013. № 9.
12.Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учебное пособие по дисциплине региональной составляющей специальности «Государственное и муниципальное управление». М.: ИНФРА-М, 2014.
САКАЕВ АЛМАЗ ЛУТФУЛЛОВИЧ - магистрант, Башкирский государственный университет, Россия.
