CC BY
69УДК 347.193 ББК 67.404
DOI 10.24411/2312-0444-2020-10009
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Павел Александрович БЕЛЯТКО, аспирант Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: [email protected]
Светлана Сергеевна ГОНЧАРЕНКО, аспирант Московского финансово-юридического университета МФЮА E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
Аннотация. Статья посвящена актуальным вопросам определения статуса таких субъектов гражданско-правовой ответственности, как государство и муниципальные образования. В статье раскрываются особенности государства и муниципальных образований как субъектов гражданско-правовой ответственности.
Ключевые слова: государство, муниципальное образование, субъект гражданско-правовой ответственности, должностное лицо, финансовый орган, государственный и муниципальный орган.
Annotation. The article deals with topical issues of determining the status of such subjects of civil liability as the State and municipal entities. The article reveals the peculiarities of the State and municipalities as subjects of civil liability.
Keywords: state, municipal entity, subject of civil liability, official, financial authority, state and municipal authority.
Государство, провозглашающее себя «социальным» и «правовым», не может уклоняться от социальной обязанности компенсации ущерба, причиненного лицами1, действующими от имени государства и иных публично-правовых образований. Государство является специфическим субъектом гражданско-правовых отношений в силу того, что, даже участвуя в этих отношениях, оно остается политико-правовой организацией, обладающей суверенитетом, государственно-властными полномочиями и государственно-принудительными механизмами2.
Но являясь субъектом гражданско-правовых отношений, оно наравне с гражданами и юридическими лицами вступает в договорные отношения. Его участие в гражданском обороте и экономике страны довольно разнообразно3. Вместе с тем со вступлением государства в гражданско-правовые отношения одновременно возникают и вопросы его ответственности как субъекта гражданско-правовых отношений.
Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований, являясь разновид-
ностью юридической ответственности4, имеет особенности, обусловленные спецификой самого гражданского права
Проблема гражданско-правовой ответственности государства вытекает из особенности его статуса как участника гражданско-правовых отношений. Гражданский кодекс, прежде всего, исходит из принципа множественности субъектов, выступающих от имени государства5.
По мнению И.В. Сальникова, «юридическая составляющая правосубъектности заключается в том, что признаки субъекта права в обязательном порядке должны быть прописаны в нормативных правовых актах»6.
Правовое регулирование ответственности публично-правовых образований основано на взаимодействии частноправовых и публично-правовых методов правового регулирования. Комплексный подход к регулированию указанного вида правоотношений обоснован следующими положениями.
С одной стороны, государство и муниципальные образования выступают как субъекты гражданского права и обладают соответствующим
№ 1/2020
правовым статусом. Так, в соответствии со ст. 124 ГК РФ7 Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.
К Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, т.е. они являются равноправными субъектами гражданского права8.
С другой стороны, все они являются институционально-территориальным элементом государственного устройства и выступают субъектами публичного права.
Следует также отметить, что гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований как специфических субъектов гражданского права (статьи 124 и 125 ГК РФ) характеризуется плюралистической моделью, которая заключается в том, что субъектом гражданского права выступает территориальное (публичное) образование (Россия, субъект РФ, муниципальное образование), но соответствующие правомочия — у органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц.
Данная модель, с одной стороны, следует частноправовому принципу равноправия субъектов, т.е. имеется в виду равенство каждого органа публичной власти, а, с другой стороны, публично-правовому принципу разграничения компетенции (разграничение компетенции между разными органами). Из этого вытекает неоднозначность термина «публично-правовые образования», под которым в широком смысле понимаются как Россия, субъект РФ, муниципальное образование, так и соответствующий орган власти.
Исходя из изложенного выше следует отметить, что правовое регулирование гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований основано на комплексном подходе, включающем как нормы гражданского права и других частноправовых отраслей права, так и конституционного, муниципального, бюджетного и иных публично-правовых отраслей.
Вопросы гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований многоаспектны, поскольку основаны на дуализме данного правоотношения, заключающегося во вза-
имосвязи публично-правовых интересов, публично-правового регулирования и частноправового регулирования, а также специфическом статусе муниципальных образований как в публичной, так и в частной сфере правоотношений.
Особенность публично-правовых образований как субъектов гражданско-правовой ответственности определяется тем, что они являются ква-зисубъектами9 и реализуют свои правомочия посредством производных, являющихся их составной частью элементов — государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.
Кроме того, следует отметить, что гражданское законодательство не определяет понятие должностного лица органа государственной власти и местного самоуправления — непосредственного причинителя вреда или выступающего от имени государства или муниципального образования в качестве ответчика.
По нашему мнению, необходимо внести соответствующие дополнения в федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, закрепив понятие должностного лица органа государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени казны выступают финансовые органы, если эта обязанность не возложена на иной орган, юридическое лицо, гражданина. Возложение такой обязанности по выступлению от имени публично-правового образования осуществляется в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, на основании специальных поручений.
Вместе с тем в п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ закрепляется, что в суде в качестве ответчика по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностными лицами этих органов, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств.
Следует отметить, что в данном случае нормы ГК РФ и БК РФ вступают в противоречие, так как термин «главный распорядитель бюджетных средств» является по своему содержанию более широким.
№ 1/2020
В соответствии со ст. 6 БК РФ под финансовыми органами понимаются: Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Под главным распорядителем бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) в соответствии с этой же статьей БК РФ понимаются: орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Таким образом, нормы ГК РФ сужают круг субъектов, имеющих право выступать в суде от имени казны. И если исходить из общего подхода к разрешению коллизий, то в данном случае нормы Бюджетного кодекса РФ являются приоритетными, поскольку выступают как нормы специального регулирования (закона) по отношению к общему.
По нашему мнению, в ст. 125 ГК РФ необходимо внести изменения, предусмотрев бланкетную диспозицию, отсылающую к нормам БК РФ в части осуществления полномочий выступать от имени соответствующего публично-правового образования (от имени казны) при взыскании из казны.
Надлежащим ответчиком по искам о взыскании убытков, причиненных в результате деятельности государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, является соответствующее публично-правовое образование (ст. 125 ГК РФ). В вопросах о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации от ее имени выступает Федеральное казначейство.
1 Наумкина В.В. Проблемы конституционного права Российской Федерации: Учеб. пособие. Абакан, 2012.
2 Иоффе О.С. Избр. тр.: В 4-х т. Т. II. Советское гражданское право. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 17.
3 Садриева P.P. Особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации как субъекта гражданских правоотношений // Бизнес, менеджмент и право. 2011. № 1. С. 95—99.
4 Юзефович Ж.Ю. Функции юридической ответственности и формы их реализации по российскому законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 8.
5 Воробель Д.Ю. Концепция гражданско-правовой ответственности государственных органов // Молодой ученый. 2015. № 22. С. 564—567 // URL https://moluch.ru/ archive/102/23458/ (Дата обращения: 19.10.2019)
6 Сальников И.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 19.07.2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий». Подготовлен для системы «Консультант Плюс, 2008» // СПС «Консультант Плюс»
7 Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-Ф3 // СПС «Консультант Плюс» (Дата обращения: 20.09.2019)
8 Наумкина В.В. Местное самоуправление: теоретические, исторические и региональные аспекты. Абакан, 2003.
9 Никиташина H.A. Юридические предположения в механизме правового регулирования (правовые презумпции и фикции): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 165—166.
Библиографический список
1. Воробель ДЮ. Концепция гражданско-правовой ответственности государственных органов // Молодой ученый. 2015. № 22. С. 564-567 // URL https://moluch.ru/archive/102/23458/ (Дата обращения: 19.10.2019)
2. Иоффе О.С. Избр. тр.: В 4-х т. Т. II. Советское гражданское право. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004.
3. Наумкина В.В. Местное самоуправление: теоретические, исторические и региональные аспекты. Абакан, 2003.
4. Наумкина В.В. Проблемы конституционного права Российской Федерации: Учеб. пособие. Абакан, 2012. 88 с.
5. Никиташина H.A. Юридические предположения в механизме правового регулирования (правовые презумпции и фикции): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 165—166.
6. Садриева P.P. Особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации как субъекта гражданских правоотношений // Бизнес, менеджмент и право. 2011. № 1. С. 95—99.
7. Сальников И.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 19.07.2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехноло-гий». Подготовлен для системы «Консультант Плюс, 2008» // СПС «Консультант Плюс»
8. Юзефович Ж.Ю. Функции юридической ответственности и формы их реализации по Российскому законодательству: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.
№ 1/2020
