CC BY
6
DOI: 10.17803/1994-1471.2024.164.7.188-194
В. А. Ильменева*
Особенности правового регулирования вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот
Аннотация. Статья посвящена проблеме вовлечения отходов в хозяйственный оборот, решаемой в рамках экономики замкнутого цикла. Правовое регулирование экономики замкнутого цикла формируется на уровне документов стратегического планирования и индивидуальных мотивов лиц, в чьей деятельности образовались отходы. По мнению автора, для устойчивого использования веществ, которые на данный момент классифицируются в качестве отходов, требуется внедрение правовых механизмов экономики замкнутого цикла в российское законодательство. Такие изменения, с одной стороны, подкрепят право лица на классификацию вещества в качестве отходов или побочного продукта, обладающего полезными свойствами и допустимого для хозяйственного оборота. С другой стороны, совершенствование законодательства путем установления презумпции безопасности веществ, образуемых по итогам производства, при формировании условий их использования создаст дополнительные факторы для вовлечения отходов в хозяйственный оборот. Соответственно, требуется выстроить законодательство об обращении с отходами таким образом, чтобы образование отходов было сопряжено с возможностью их вовлечения в хозяйственный оборот. Ключевые слова: экономика замкнутого цикла; вовлечение отходов в хозяйственный оборот; классификация отходов; классификация побочных продуктов; проблема разграничения отходов и побочного продукта; подходы к классификации вещества; стратегическое планирование в сфере природоохранных отношений; свойства опасности образуемых веществ; презумпция безопасности образуемых в производстве веществ; гармонизация статуса образуемого вещества в соответствии с экономикой замкнутого цикла. Для цитирования: Ильменева В. А. Особенности правового регулирования вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот // Актуальные проблемы российского права. — 2024. — T. 19. — № 7. — С. 188-194. — DOI: 10.17803/1994-1471.2024.164.7.188-194.
Specifics of Legal Regulation of Production and Consumption Waste Inclusion in Economic Turnover
Veronika A. Ilmeneva, Leading Legal consultant of the State Unitary Enterprise «Vodokanal of St. Petersburg», Postgraduate Student of the Department of Legal Environmental Protection, St. Petersburg State University, Sankt-Petersburg, Russian Federation [email protected]
Abstract. The paper is devoted to the problem of inclusion of waste into economic turnover, which is solved within the framework of circular economy. Legal regulation of the circular economy is formed at the level of strategic
© Ильменева В. А., 2024
* Ильменева Вероника Артуровна, ведущий юрисконсульт ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга», аспирант кафедры правовой охраны окружающей среды Санкт-Петербургского государственного университета 22-я Линия Васильевского острова, д. 7, г. Санкт-Петербург, Россия, 199106 [email protected]
planning documents and individual motives of persons in whose activities waste was generated. According to the author, for the sustainable use of substances that are currently classified as waste, the introduction of legal mechanisms for a circular economy into Russian legislation is required. Such changes, on the one hand, will reinforce the right of a person to classify a substance as a waste or by-product that has beneficial properties and is acceptable for economic circulation. On the other hand, improving legislation by establishing a presumption of safety of substances generated as a result of production, when creating conditions for their use, will create additional factors for the involvement of waste in economic circulation. Accordingly, it is necessary to build legislation on waste management in such a way that the generation of waste is associated with the possibility of their involvement in economic circulation.
Keywords: circular economy; involvement of waste into economic circulation; waste classification; classification of by-products; problem of distinguishing between waste and by-product; approaches to substance classification; strategic planning in the field of environmental relations; hazard properties of the substances formed; presumption of safety of substances formed during production; harmonization of the status of the substance produced in accordance with the circular economy.
Cite as: Ilmeneva VA. Specifics of Legal Regulation of Production and Consumption Waste Inclusion in Economic Turnover. Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2024;19(7):188-194. (In Russ.). DOI: 10.17803/19941471.2024.164.7.188-194.
Государственное планирование в отношении экологического благополучия осуществляется на базе концепции устойчивого развития1. Такая концепция вводится в правовое регулирование государственными программами, относящимися к документам стратегического планирования2. Под стратегическим планированием подразумевается в том числе деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации3. Е. А. Галиновская и М. В. Пономарев в контексте правовой охраны окружающей среды дополняют это определение указанием на решение задач обеспечения рационального использования природных ресурсов в целях устойчивого со-
циально-экономического развития Российской Федерации4. Соответственно, стратегическое планирование позволяет оформить последовательность мероприятий и координировать взаимодействие органов государственной власти с общественными и научными объединениями по вопросам поддержания благополучной окружающей среды.
Государственная программа «Охрана окружающей среды»5 содержит цель снижения антропогенного воздействия на окружающую среду за счет увеличения использования вторичных ресурсов и сырья из отходов в отраслях экономики в два раза к 2030 г. В рамках подпрограммы регулирования качества окружающей среды разработан федеральный проект «Экономика замкнутого цикла» (далее — Федеральный проект), поименованный в честь концепции в экономической теории, подразумевающей вовлечение отходов производства и потребления в хозяйственный оборот.
Экономика устойчивого развития : учебник / под ред. С. Н. Бобылева. М. : Кнорус, 2021. С. 89.
См.: ст. 28 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.
Пункт 1 ст. 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Галиновская Е. А., Пономарев М. В. Стратегическое планирование в природоресурсной сфере (правовой аспект) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2021. № 2. С. 71.
Паспорт государственной программы (комплексной программы) Российской Федерации «Охрана окружающей среды» // URL: https://programs.gov.ru/Portal/programs/passport/12 (дата обращения: 15.08.2023).
2
3
4
5
Вовлечение отходов в хозяйственный оборот позволяет использовать вещества полезным образом, что приводит к экономии первичных природных ресурсов, а также к сокращению площади полигонов размещения отходов и, следовательно, к более рациональному использованию ограниченных земельных ресурсов.
Впрочем, для построения экономики замкнутого цикла требуется создать правовые условия для внедрения принципов замкнутого цикла в производстве и потреблении, что и заявлено в качестве одной из целей Федерального проекта. Под созданием правовых условий, безусловно, понимается в том числе принятие нормативных правовых актов, регулирующих и стимулирующих использование вторичных ресурсов и вторичного сырья в хозяйственном обороте. Уже вступили в силу нормативные правовые акты, подтверждающие право классификации вещества в качестве полезного ресурса. К таким документам можно отнести федеральные законы от 14.07.2022 № 248-ФЗ «О побочных продуктах животноводства и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 14.07.2022 № 268-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Лица, в деятельности которых образовались отходы, готовы использовать отходы в хозяйственном обороте, однако правовое регулирование выстроено таким образом, что они вынуждены самостоятельно формировать подходы к реализации принципов экономики замкнутого цикла и разрешать вопрос классификации отходов, а также искать дальнейшие пути использования отходов в отсутствие критериев, позволяющих однозначно отнести вещество, образовавшееся по итогам производства, к при-
годным для повторного использования и, соответственно, полезным.
Понятие отходов не раскрывается посредством свойств опасности или утраты полезных свойств (вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с законом6), однако, как следует из судебной практики7, при совокупном применении ряда норм Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон № 89-ФЗ) суды распределяют бремя доказывания корректной классификации на лицо, в ходе деятельности которого образовались такие вещества. В связи с установленным порядком подтверждения отнесения отходов 1-У классов опасности к конкретному классу опасности8 суды возлагают на образователей веществ обязанность по квалификации таких веществ в качестве отходов, что при фактическом отсутствии у лица учета вещества в качестве отходов влечет для него неблагоприятные последствия (например, привлечение к административной ответственности, перерасчет платы за негативное воздействие на окружающую среду и т.д.).
Возражения лиц об использовании веществ в качестве полезных и, как следствие, о квалификации их в качестве побочного продукта, а не отходов9, как правило, отклоняются судами со ссылкой на описание технологического процесса как на подтверждение происхождения отходов. В результате в зависимости от сути спора суды могут квалифицировать технологический процесс как, например, уменьшение объема вещества, что свидетельствует о деятельности по обезвреживанию отходов. Тем не менее относительный характер границы между правовым
6 Абзац 2 ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
7 Решение Арбитражного суда Нижегородской области по делу от 10.12.2020 № А43-20552/2020 // URL: https://sudact.ru.
8 Приказ Минприроды России от 08.12.2020 № 1027 «Об утверждении порядка подтверждения отнесения отходов I-V классов опасности к конкретному классу опасности» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
9 Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2021 по делу № А63-18645/2020 // КАД «Арбитр».
регулированием побочного продукта и отходов судами не исключается10.
Предположение об опасности веществ, образуемых по итогам производства, как правило, выводится из п. 1 ст. 19 Федерального закона № 89-ФЗ11 в совокупности с приказом Роспри-роднадзора от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов»12 о том, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, обработанных, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов.
Тем не менее использование отходов в рамках экономики замкнутого цикла предполагает, что: а) вещества являются безопасными для использования человеком; б) они не попадут в окружающую среду. Таким образом, обнаруживается противоречие в выстраивании подходов в стратегическом планировании и законодательных установках: несмотря на то, что экономика замкнутого цикла подразумевает вовлечение полезных веществ в хозяйственный оборот, отходы с точки зрения правового регулирования охраны окружающей среды и судебной практики не являются таковыми.
Поскольку даже нововведения в части установления понятийного аппарата в отношении веществ, которые могут быть использованы в хозяйственном обороте, не разрешают стратегическую задачу таким образом, чтобы было возможно использовать отходы в хозяйственном обороте, концепция по созданию экономики
замкнутого цикла, отраженная в Федеральном проекте, не может быть признана соответствующей критерию исполнимости. Е. А. Галиновская и М. В. Пономарев относят такую неразвитость инструментов реализации стратегий к препятствиям для формирования плановых начал13. Выявленное противоречие должно быть разрешено, но для установления превалирующей идеи правового развития стоит обратиться к экономическим предпосылкам. Так, согласно иерархии методов обращения с отходами в экономике14 среди наиболее предпочтительных выделяют повторное использование. При этом аналогичная норма есть в ст. 3 Федерального закона № 89-ФЗ: предотвращение образования отходов и сокращение образования отходов являются одними из приоритетных направлений государственной политики. Таким образом, Федеральный проект имеет под собой законодательно установленное основание, однако для исключения декларативного характера норм закона и стратегических документов требуется внести изменения в действующее законодательство, а также устранить наличествующие коллизии.
В природоохранном законодательстве применяются правовые механизмы — презумпции, как прямо упомянутые15, так и выводимые из смысла закона (например, «...если не установлено иное»).
Одна из распространенных презумпций, на которой базируется хозяйственная деятельность в сфере экологии — презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности16. Несмотря на то что презюми-руется опасность лишь планируемой деятельности, на практике суды распространяют такую
10 «В действующем законодательстве о техническом регулировании и законодательстве об отходах не устанавливается граница между продукцией и отходами» (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2017 по делу № А40-206749/2016 // КАД «Арбитр»).
11 См.: постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2022 по делу № А43-17943/2021 ; решение Арбитражного суда Орловской области от 28.12.2021 по делу № А48-9985/2021 // КАД «Арбитр».
12 Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
13 Галиновская Е. А., Пономарев М. В. Указ. соч. С. 76.
14 Экономика устойчивого развития. С. 230.
15 Абанина Е. Н., Сухова Е. А. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития : монография. М. : Юстицинформ, 2022. С. 46.
16 Абзац 9 ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
презумпцию на уже осуществляющуюся деятельность17.
Помимо установленной презумпции экологической опасности планируемой деятельности, из Федерального закона № 89-ФЗ можно вывести презумпцию отнесения веществ, образуемых по итогам производства, к отходам. Иными словами, такие вещества презюмируются как опасные для окружающей среды, поэтому считаются отходами. Презумпция опасности выводится из требований законодательства, несмотря на то, что лица, в чьей деятельности образовались вещества, вправе самостоятельно квалифицировать такое вещество в качестве отходов или побочного продукта18.
Несмотря на стратегические цели, нормативное регулирование, принятое с 01.03.2023 во исполнение Федерального проекта, также сформулировано таким образом, что предполагается образование в первую очередь отходов, которые или части которых могут быть повторно использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии и в соответствии с законодательством могут быть отнесены к вторичным ресурсам (ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона № 89-ФЗ). Соответственно, лица, у которых по итогам производства образовались вещества, классифицируемые в качестве отходов, часть из этих отходов могут классифицировать как вторичные ресурсы. О формировании презумпции опасности свидетельствует то обстоятельство, что такая норма не подлежит обратному прочтению, например, следующим образом: вторичные ресурсы, которые или части которых не могут быть использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии в соответствии с законодательством могут быть отнесены к отходам.
Таким образом, если не установлено, что в конкретном виде отходов есть полезный компонент, предполагается, что такое вещество утратило полезные свойства, тем самым по
общему правилу в отношении такого вещества устанавливается презумпция наличия в нем исключительно небезопасных для окружающей среды компонентов. По аналогичному принципу составлен пункт 8 ст. 12 Федерального закона № 89-ФЗ: захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации, запрещается; перечень видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается, устанавливается Правительством РФ. Следовательно, даже вещества, которые содержат полезные компоненты, классифицируются как отходы, что препятствует их классификации в качестве побочных продуктов и свидетельствует о применении презумпции опасности любых веществ, образуемых по итогам производства.
Социальное планирование, как отмечают исследователи19, играет важную роль. Ю. Г. Шпа-ковский и Н. Г. Жаворонкова отмечают законную силу планов, поскольку они принимаются законным органом и имеют свою легитимность20. Такие документы стратегического планирования, как государственная программа «Охрана окружающей среды» и Федеральный проект, тоже формируют план по изменению законодательства. Одновременно с этим обстоятельством текущий подход законодателя к классификации веществ и установлению презумпции опасности веществ препятствует последовательному приведению в жизнь документов стратегического планирования. Без изменения подхода к полезности образуемых по итогам производства веществ и без установления презумпции безопасности таких веществ не представляется возможным в полной мере вовлечь вещества, образуемые по итогам производства, в хозяйственный оборот, как это запланировано на государственном уровне.
Выявленные обстоятельства свидетельствуют о расхождении целей, установленных документами стратегического планирования, и изменений, реализуемых в законодательстве. Как указывают Е. А. Галиновская и М. В. Пономарев, отсутствие
17 Решение Московского городского суда от 28.09.2017 по делу № 7-12995/2017 // URL: https://sudact.ru.
18 С 1 марта 2023 г. прямое указание на соответствующее право закреплено частью 1 ст. 51.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
19 Шпаковский Ю. Г., Жаворонкова Н. Г. Экологическое законотворчество как часть социального планирования // Актуальные проблемы российского права. 2023. T. 18. № 6. С. 144.
20 Шпаковский Ю. Г., Жаворонкова Н. Г. Указ. соч. С. 146.
согласованности между стратегическими документами оказывается причиной дисбаланса при принятии нормотворческих и управленческих решений21; не проработаны единые подходы к формированию государственной политики использования и охраны как отдельных природных ресурсов, так и природного потенциала России в целом22. Таким образом, невозможность исполнения документов стратегического планирования негативно характеризует практическую сторону внедрения экономики замкнутого цикла, ведь, как отмечается, отходы рассматриваются в том числе с позиции недоиспользованного сырья23, что всё же требует грамотной реализации документов стратегического развития.
Возможным путем разрешения такой коллизии и реализации стратегии экономики замкнутого цикла могло бы стать формирование правового механизма, устанавливающего презумпцию безопасности веществ, образуемых по итогам производства при формировании условий их использования. Данное предложение выводится из экономических24 предпосылок, которые обосновывают эффективность использования отходов.
В контексте экономики замкнутого цикла и устойчивого развития ответственная деятельность предприятий предполагает внедрение в хозяйственный оборот веществ, которые не подвергают жизнь и здоровье людей угрозе с учетом сохранения благоприятной окружающей среды, что позволяет взглянуть на образуемые вещества в том числе с точки зрения полезности использования таких веществ при производстве товаров, оказании услуг, выполнении работ. При этом, поскольку требуется не допустить конфликта с уже существующей презумпцией опасности планируемой хозяйственной деятельности, при введении презумпции безопасности веществ, образуемых по итогам основного
производства, следует сформировать критерии разграничения таких веществ и отходов, которые подлежат изоляции ввиду недопущения негативного воздействия на окружающую среду.
Законодательное разграничение веществ, обладающих полезными свойствами, и веществ, утративших полезные свойства, сформулировано в Федеральном законе от 14.07.2022 № 268-ФЗ, однако этот нормативный правовой акт является не единственным объектом для исследования возможных подходов к классификации веществ и путей их совершенствования. Так, формируются практики на примере отдельных видов веществ. Возможность классификации вещества в качестве полезного можно рассмотреть на примере осадка сточных вод, образующегося по итогам очистки сточных вод перед сбросом в водные объекты (в силу требований ст. 60 Водного кодекса РФ). Законодательство не устанавливает в отношении обращения с осадком сточных вод специального регулирования, поэтому природопользователи применяют общие нормы, установленные для деятельности по обращению с отходами. Данное обстоятельство отражается на классификации осадка сточных вод в судебной практике. Однозначный подход к классификации осадка сточных вод как отходов или побочного продукта отсутствует, но нередко суды сходятся с природопользователями в том, что осадок сточных вод может быть признан в качестве побочного продукта25. Тем не менее, чтобы отстоять право на классификацию осадка сточных вод в качестве полезного вещества, природопользователи вынуждены обращаться к судебной защите, что подтверждает тезис о том, что текущее регулирование недостаточным образом закрепляет права на вовлечение отходов в хозяйственный оборот и не соответствует целям скорейшей трансформации линейной экономики в экономику замкнутого цикла.
21 Галиновская Е. А., Пономарев М. В. Указ. соч. С. 72.
22 Галиновская Е. А., Пономарев М. В. Указ. соч. С. 75.
23 Экономика устойчивого развития. С. 520.
24 См., например: отраслевая программа «Применение вторичных ресурсов и вторичного сырья из отходов в промышленном производстве», утв. заместителем Председателя Правительства РФ от 17.11.2022 № 13493п-П11 // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/405781899/ (дата обращения: 29.09.2023).
25 Так, за период 2019-2023 гг. в 25 случаях из 38 проанализированных суды пришли к выводу, что осадок сточных вод не является отходами.
С учетом государственной стратегии предпочтительно сформулировать критерии таким образом, чтобы в первую очередь лица, в чьей деятельности образовались вещества, рассматривали вещество на предмет отнесения к побочному продукту и только в случае несоответствия вещества таким критериям формировали представление о данном веществе как об отходах.
Соблюдение подобных критериев предполагает, что вещества, образуемые по итогам основного производства, должны соответствовать требованиям к безопасности не только для окружающей среды, но и для среды обитания человека. Иными словами, вопрос наличия в веществе полезных свойств и соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям должен разрешаться не столько органом государственной власти в сфере природопользования26, сколько органом государственной власти, обладающим полномочиями в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия человека27.
Таким образом, вопросы соответствия вовлекаемых в хозяйственный оборот веществ будут разрешаться не с точки зрения практически не опровергаемой презумпции экологической опасности ведения хозяйственной деятельности, а с точки зрения соответствия веществ критериям стандартов на продукцию и санитарно-эпидемиологическим требованиям, что предопределит возможность использования веществ, образуемых в ходе основного производства, но не являющихся конечным результатом такого производства, в хозяйственном обороте в качестве веществ, обладающих полезными свойствами и не относящихся к отходам. При этом изменение подхода к оценке образовавшегося вещества в сторону презумпции экологической безопасности при его обращении в товарном обороте (непопадании в окружающую среду) гармонизирует подход к статусу веществ с целями экономики замкнутого цикла, нашедшими отражение в документах стратегического планирования.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Абанина Е. Н., Сухова Е. А. Правовое обеспечение экологической безопасности Российской Федерации: состояние и перспективы развития : монография. — М. : Юстицинформ, 2022. — 222 с.
2. Галиновская Е. А., Пономарев М. В. Стратегическое планирование в природоресурсной сфере (правовой аспект) // Право. Журнал Высшей школы экономики. — 2021. — № 2. — С. 65-86.
3. Шпаковский Ю. Г., Жаворонкова Н. Г. Экологическое законотворчество как часть социального планирования // Актуальные проблемы российского права. — 2023. — Т. 18. — № 6. — С. 142-157.
4. Экономика устойчивого развития : учебник / под ред. С. Н. Бобылева. — М. : Кнорус, 2021. — 672 с.
Материал поступил в редакцию 4 октября 2023 г.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Abanina E. N., Sukhova E. A. Pravovoe obespechenie ekologicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii: sostoyanie i perspektivy razvitiya: monografiya. — M.: Yustitsinform, 2022. — 222 s.
2. Galinovskaya E. A., Ponomarev M. V. Strategicheskoe planirovanie v prirodoresursnoy sfere (pravovoy aspekt) // Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki. — 2021. — № 2. — S. 65-86.
3. Shpakovskiy Yu. G., Zhavoronkova N. G. Ekologicheskoe zakonotvorchestvo kak chast sotsialnogo planirovaniya // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. — 2023. — T. 18. — № 6. — S. 142-157.
4. Ekonomika ustoychivogo razvitiya: uchebnik / pod red. S. N. Bobyleva. — M.: Knorus, 2021. — 672 s.
26 Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.
27 Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.
