CC BY
85
6. Головистикова А.Н. считает, что оба определения «принижают роль закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями...». Указ. соч. С. 572.
7. См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 8; Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2005. С. 187.
8. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 33; См.: Бондарева Е.А. Правовое регулирование основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации (на основе анализа законодательства областей Центрально-Черноземного региона): Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2001. С. 49.
9. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2000. С. 23; Стародубцева И.А. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Воронеж, 2004. С. 36.
10. Талянин В.В. Законодательная система современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. №2. С. 2.
11. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 2005. С. 5.
12. См.: Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс: современная концепция правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 19-20.
13. ЕмельяновА.С. Финансовое право. М., 2004. С. 165.
14. Данное положение соответствует ст.71 Конституции РФ, которая устанавливает, что федеральные налоги и сборы находятся в ведении РФ, а установление общих принципов налогообложения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ).
15. Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2005. С. 342.
16. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный): Учеб. пособие: 3-е изд., перераб. и доп. / Составитель и автор комментариев С. Д. Шаталов. М., 2001. С. 29.
17. Франк Ф.К. Формирование правового механизма реализации принципов налогового права // Законодательство и экономика. 2004. № 9. С. 27.
18. См.: Титова М.В. Налоговые льготы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 33.
Воронежский государственный университет 7 октября 2005 г.
© 2005 г. М.А. Романенко
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА ПРЕВЫШЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
Развитие любой науки, в том числе и уголовно-правовой, немыслимо без изучения ее истории, анализа достижений и недостатков, учета накопленного опыта. Вопросы исследования становления и развития института должностных преступлений от основных составов до появления института превышения должностных преступлений, его эволюцию невозможно рассматривать
без исследования истории развития Российского государства и уголовного законодательства на различных исторических этапах развития общества.
Анализ уголовного законодательства России, принятого на различных ее исторических этапах, позволяет выделить особенности возникновения должностных преступлений, а также предпосылки зарождения института уголовной ответственности за превышение должностных (властных) полномочий и его дальнейшее развитие в уголовном законодательстве. Как справедливо отмечает Е.В. Тарасова, необходимо рассматривать развитие норм не только с того периода, когда они приобретают характерные близкие черты к современному законодательству, но и с начала их зарождения, когда они были еще не уголовными в собственном смысле [1, с. 66].
В формировании норм уголовного законодательства, предусматривавших ответственность должностных лиц за превышение полномочий, огромную роль сыграл советский период. В октябре 1917 г. была упразднена дореволюционная система власти, уничтожены буржуазные право, суд и законность. Старые законы были отменены, новые еще не созданы [2]. Наряду с общей системой права было ликвидировано и дореволюционное уголовное право, что послужило поводом к созданию новой системы права и законодательства [3].
В первые месяцы существования советской власти был издан ряд актов, направленных на борьбу с должностными преступлениями. Например, в инструкции НКЮ от 19.12.1917 п. «ж» ст. 1, говорилось о злоупотреблении властью лиц, пользующихся своим общественным или административным положением, предоставленным им революционным народом [4]. Должностное злоупотребление рассматривалось как бездействие власти либо попустительство и превышение власти, которые приравнивались к государственной измене. Как справедливо отмечал В. Д. Меньшагин, в данных актах, говоривших о злоупотреблении властью, подразумевались должностные преступления вообще, в том числе и превышение власти, а не только посягательства на советский государственный аппарат, в последующем законодательстве они были выделены в самостоятельный и особый вид должностного преступления - злоупотребление властью [5].
В Положении о революционных военных трибуналах, принятом ВЦИК 20.11.1918 г., более детально, чем в предшествующих актах, раскрывались признаки должностных преступлений, в числе которых называлось и превышение власти [6], под ним в тот период понималось деяние, связанное с действиями лица, наделенным властными полномочиями, которое выходило за пределы предоставленных ему по закону прав и полномочий.
В последующих актах предпринимаются попытки конкретизации признаков деяния, связанного с превышением власти, что имело важное значение для индивидуализации ответственности должностных лиц [7], расширяется перечень лиц, относящихся к числу должностных [8]. Широкое распространение понятия должностного лица практически на все сферы общественной жизни потребовало ограничения круга ответственных служащих
путем определения их должностных функций, как функций представителя власти и, кроме того, функций управления [3].
Многочисленные декреты, принятые в период 1917-1922 гг. сыграли значительную роль в развитии советского уголовного права. По мнению А.А. Герцензона, нормы, содержащиеся в данных актах, создававшиеся вне какой-либо системы от случая к случаю, при глубоком изучении представляются в виде развернутой системы норм Особенной части социалистического уголовного права [9]. В 1921 г. появился достаточно полно разработанный перечень составов преступлений, что сделало возможным принятие в 1922 г. первого советского Уголовного кодекса [10]. В нем был обобщен опыт уголовного законодательства, судебной практики, это способствовало созданию системы Особенной части [11], содержавшей гл. 2, посвященную должностным (служебным) преступлениям. В структуре данной главы на первом месте стояло злоупотребление властью (ст. 105), на втором - превышение власти (ст. 106) [12].
В УК впервые закреплялось понятие должностного лица (примечание к ст. 105), под которым понималось лицо, занимающее постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а так же в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач. Субъектами должностных преступлений являлись не только должностные лица государственных учреждений, а также и лица, выполняющие административно-хозяйственные функции в коммерческих организациях.
Под превышением власти понималось совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы предоставленных ему законом прав и полномочий (ч. 1 ст. 106). Данная статья не содержала перечня наказаний за превышение власти, а отсылала к ст. 105 УК. В Ч. 2 ст. 106 УК закреплялся квалифицированный признак данного преступления, если превышение сопровождалось насилием, применением оружия или особо мучительными или оскорбляющими личное достоинство потерпевших действиями. В то же время, в ст. 106 не указывались конкретные виды нарушений, за которые предусматривалась уголовная ответственность. Ответственность за отдельные виды превышения власти предусматривалась также ст. 110 УК.
Образование СССР и принятие в 1924 г. Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик [13] явилось предпосылкой принятия 22 октября 1926 г. нового УК РСФСР, содержавшего ст. 110 (гл.3) «О превышении власти или служебных полномочий». УК изменил круг субъектов, несущих уголовную ответственность за должностные преступления (примечанием 1 к ст. 109 УК), установив, что таковыми являются лица, занимающие должности в государственных общественных учреждениях и предприятиях, тем самым, исключая из числа должностных иную категорию лиц; конкретизировал понятие должностного лица: помимо вышеперечисленных в
УК 1922 г., к ним стали относить и должностных лиц профессиональных союзов (примечание 2 ст. 109). Таковыми признавались и лица, занимающие должность в государственных учреждениях или на предприятиях, в общественных организациях или объединениях независимо от характера занимаемой ими должности. Не имело значения, занимает лицо должность временно или постоянно, штатную или сверхштатную, выборную или по назначению, оплаченную или неоплаченную. Должностным признавалось и лицо, связанное с учреждением договором найма (служащие в собственном смысле слова). В ряде случаев к должностным приравнивались лица, вступившие с учреждением или предприятием в договоры-поручения, т.е. с формальной стороны не являющиеся служащими, а только контрагентами [14].
Понятие «превышение власти» содержалось в ст. 110 УК, под которым понималось совершение действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных законом совершавшему их, при наличии признаков, предусмотренных в ст. 109 УК. Уголовно-наказуемым превышением власти признавалось деяние, которое содержало хотя бы один из признаков, т.е. систематичность, корыстность или иную личную заинтересованность и тяжелые последствия (или заведомой для должностного лица угрозы таковыми). Кодекс предусматривал три случая возможного превышения должностных полномочий: когда должностное лицо совершало действие, которое не могло быть совершено данным должностным лицом, но оно могло быть совершено им; должностное лицо совершало действие, которое оно могло совершать при наличии лишь особых для этого условий, но оно их совершает при отсутствии этих условий; должностное лицо совершало действие, которое ни оно, ни вышестоящее по должности лицо ни при каких обстоятельствах совершать не могли. Для состава превышения власти требовалось наступление вредных последствий, они могли быть 4 видов, связанные: с нарушением правил работы учреждений или предприятия, или с причинением имущественного ущерба предприятию или учреждению, или с нарушением общественного порядка, или с нарушением охраняемым законом прав и интересов отдельных граждан.
Описанный состав преступления образовывал превышение власти без отягчающих обстоятельств, влекущих уголовную ответственность по ч. 1 ст. 110 УК [14]. Ч. 2 ст. 110 УК предусматривала особо опасный вид превышения власти, заключавшийся в том, что представители административной власти, имеющие определенные публичные полномочия в отношении частных граждан, совершали превышающие свои права действия, выражавшихся в насилии, применении оружия, истязаниях и издевательствах над гражданами. Для того чтобы имели место признаки превышения власти, предусмотренные ч. 1 и ч. 2 ст. 110 УК, необходимо было выяснить, действовало ли должностное лицо как частный гражданин, или оно в какой-либо мере и степени использовало права, предоставленные ему по службе [15]. Состав преступления был налицо лишь тогда, когда эти действия были совершены должностным лицом в связи с исполнением им своих служеб-
ных обязанностей, но не тогда, когда должностное лицо действовало как частный гражданин [16].
УК 1926 г. ввел новую норму (ст. 112) об ответственности за превышение власти лиц центрального аппарата управления или таких же хозяйственных государственных аппаратов производства, торговли, кредита и транспорта [17].
Уголовное законодательство данного периода не содержало норм, предусматривающих уголовную ответственность за превышение власти военнослужащими. Такая норма впервые была введена законом от 25.12.1958 г. «Об уголовной ответственности за воинское преступление» [18]. Он содержал ст. 24 «Злоупотребление властью, превышение власти и халатное отношение к службе». Субъектом данного вида преступления выступали соответствующие начальники или должностные лица, категория которых не раскрывалась в законе, который в отличие от УК 1926 г., не предусматривал уголовную ответственность за квалифицированный вид данного преступления. В тот период законодатель не дифференцировал составы воинских преступлений. Фактически ст. 24 содержала три самостоятельных состава: злоупотребление властью; превышение власти и халатное отношение к службе.
Следующий этап развития уголовного законодательства о превышении должностных полномочий связан с принятием УК РСФСР 1960 г., который под должностными (примечание к ст. 170 УК) понимал лиц постоянно или временно осуществляющих функции представителей власти, а также занимающих постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие их в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию. В определении было акцентировано внимание не на специфике, месте работы, а на функции (представителя власти, организационно-распорядительной или административно-хозяйственной). Должностными признавались лица, занимающие должность, т.е. служащие в государственных учреждениях или на предприятии, в общественных организациях или объединении. Не могли быть ими сотрудники организации, не выполняющие общественно-полезные задачи (например, религиозные общины). Причем служащие указанных учреждений являлись должностными лицами независимо от занимаемой ими должности или характера учреждения. УК впервые отнес к категории должностных, лиц, постоянно или временно осуществлявших функции представителя власти, а также занимающих постоянно или временно должности в общественных учреждениях, при этом исключив из числа должностных - лиц, занимающих должности в объединениях, имеющих по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительных и других общегосударственных задач.
Кодекс содержал ст. 171 «Превышение власти или служебных полномочий», состоявшую из двух частей, описывающих два самостоятельных состава преступления совершенных: с превышением власти или с превышением служебных полномочий. Существенным признаком превышения власти являлось наделение виновного определенными должностными или властными правомочиями в отношении лиц или организаций, которым причинялся ущерб вследствие превышения власти. Отсутствие таких полномочий исключало состав данного преступления. По конструкции состав являлся материальным, преступление считалось оконченным при наступлении указанных последствий. Данное преступление относили к числу тяжких (ст. 24 УК) из-за нарушения нормальной работы учреждения, предприятия, вследствие совершения предусмотренных законом действий, а также вреда, причиняемого личности граждан. Ч. 2 ст. 171 УК РСФСР предусматривала квалифицированный вид преступления, если оно было совершено с применением оружия, насилия, а также мучительных либо оскорбляющих достоинство потерпевшего действий.
Особенностью УК РСФСР 1960 г. было то, что воинские должностные преступления выделялись в самостоятельную гл. 12, содержавшую ст. 260, объединявшую четыре различных состава преступления: злоупотребление властью, превышение власти, бездействие власти и халатное отношение к службе, что объяснялось общностью непосредственного объекта и субъекта данных посягательств. В статье отсутствовало описание перечисленных составов преступлений, поэтому при их рассмотрении руководствовались описанием аналогичных составов, гл. 7 УК РСФСР о должностных преступлениях. При определении превышения власти обращались к ст. 171. Общим объектом воинских преступлений выступали социалистические общественные отношения, образующие в своей совокупности порядок несения военной службы. Непосредственный объект превышения власти определялся как правильная деятельность воинских штабов, учреждений, заведений, частей и подразделений. Законодатель подразделил субъекты воинских преступлений на две группы: военнослужащих и военнообязанных (ч. 1 ст. 237 УК). Субъектом превышения власти мог быть лишь военнослужащий, являющийся должностным лицом, как командир (начальник), так и иное должностное лицо (военнослужащий), выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности. Содержание преступлений, предусмотренных ст. 260 УК, с объективной стороны совпадала с преступлениями, предусмотренными ст. 170-172 УК. Отличие состояло в том, что субъектом воинских должностных преступлений мог быть только начальник или военнослужащий рядового состава, являющийся должностным лицом [20]. Субъективная сторона данного преступления характеризовалась умыслом в отношении действий, а в отношении последствий мог быть как умысел, так и неосторожность.
Литература
1. Тарасова Е.В. Квалификация преступлений, совершаемых должностными лицами путем использования своего служебного положения: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999.
2. Оганесян С.М. Законность в системе уголовного наказания после октября 1917 г. // История государства и права. 2001. № 2. С. 31.
3. Клепицкий И. «Должностное лицо» в уголовном праве (эволюция правового понятия) // Законность. 1997. № 10. С. 22.
4. Инструкция НКЮ от 19.12.1917 г. «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и о порядке введения его заседаний» // СУ РСФСР. 1917. № 12. С. 170.
5. Пионтковский А.А., Ромашкина П.С., Чхиквадзе В.М. Курс советского уголовного права. Особенная часть. Т. 2. М., 1959.
6. Постановление ВЦИК от 20.11.1918 г. «О революционных военных трибуналах» // СУ РСФСР. 1919. № 58.
7. Постановление НКЮ РСФСР от 26.02.1921 г. «Об усиленной ответственности должностных лиц за преступления, совершаемые при продовольственной работе» // СУ РСФСР. 1921. № 20.
8. Декрет СНК от 14.12.1921 г. «Об ответственности заведующих государственными кооперативами и частными предприятиями за уклонение от дачи в установленные сроки сведений, требуемых центральными и местными учреждениями» // СУ РСФСР. 1922. № 1; Декрет СНК от 02.01.1922 г. «Об ответственности должностных лиц за нарушение возложенных на них обязанностей по заготовке, хранению, доставке и использованию семенного материала» // СУ РСФСР. 1922. № 5.
9. Герцензон А.А. и др. История советского уголовного права. М., 1948.
10. Уголовное право. История юридической науки / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1978.
11. Шарговский М.Д., Кадсон З., Левин Н.Я. и др. Источник советского уголовного права: части Общая и Особенная. М., 1940.
12. Уголовный Кодекс РСФСР 1922 г. Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 г. М., 1997.
13. Постановление ЦИК СССР от 31.10.1924 г. «Об основные началах уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик».
14. Уголовное право: Учебник для юридических школ / Под ред. И.Т. Голякова. М., 1947.
15. Карницкий Д., Рогинский Г., Строгович М. Уголовный Кодекс РСФСР, постатейный комментарий. М., 1932. С. 84-85.
16. Мокринский С., Натансон В. Преступление против личности. Комментарий к VI главе. Вып. 2. Харьков, 1928.
17. Уголовный Кодекс РСФСР в редакции 1926 г., с измен. на 15.10.1940 г. Официальный текст с приложением постатейно систематизированных материалов. М., 1941.
18. Закон ВС СССР от 25.12.1958 г. «Об уголовной ответственности за воинские преступления» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1. Ст. 10. С. 65; Сб. документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР (19531991 гг.). Ч. 1: Законодательство СССР. Казань, 1992.
19. Загородников Н.И. Советское уголовное право. Общая и Особенная части. М., 1975.
Южно-Российский государственный технический университет 8 сентября 2005 г.
