CC BY
410
УДК 340.113
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК ЭЛЕМЕНТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
© Тирских М. Г., 2013
Статья посвящена проблемам понимания правового регулирования как элемента государственной управленческой деятельности. Анализируются особенности правового регулирования. Выявляются закономерности детерминации правового регулирования политическим режимом государства.
Ключевые слова: правовое регулирование; государственное управление; политический режим; правовая политика.
Одним из основных направлений деятельности государства является фиксация и обеспечение реализации общеобязательных правил поведения, т. е. правовое регулирование. Зачастую мы не задумываемся о природе данного явления и рассматриваем право как данность. Между тем анализ проблем правового регулирования в контексте реализации государственной власти, а также зависимости правового регулирования от тех методов, средств, способов и приемов, которыми реализуется политическая власть, позволяет лучше понять и природу правового регулирования как такового, и политической власти.
Рассмотрим, что понимается в науке под правовым регулированием. На наш взгляд, можно согласиться с мнением Н. А. Пья-нова, указывающего, что «правовое регулирование — это осуществляемое при помощи норм позитивного права и других правовых средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения» [1].
Отталкиваясь от этого определения, Н. А. Пьянов предлагает выделять пять основных признаков правового регулирования [2].
Во-первых, правовое регулирование — это один из видов социального регулирования, т. е. регулирования, существующего в обществе и связанного с упорядочением общественных отношений. Социальное регулирование осуществляется разными регуляторами, среди которых первостепенную роль играют социальные нормы — право, мораль, обычаи и т. д. Право — один из важнейших социальных регуляторов в условиях государственно-организованного общества, вследствие чего и правовое регу-
лирование — один из важнейших видов социального регулирования.
Во-вторых, правовое регулирование — это в основе своей государственное регулирование, поскольку позитивное право устанавливается или санкционируется государством и, следовательно, является государственным регулятором общественных отношений. Тот факт, что в ряде случаев нормы позитивного права могут устанавливаться негосударственными органами и организациями или непосредственно народом, не меняет существа дела, так как негосударственные органы и организации, а также народ устанавливают нормы позитивного права с согласия или прямого разрешения (санкции) государства.
В-третьих, правовое регулирование — это определенное воздействие на общественные отношения. Право, регулируя общественные отношения, известным образом воздействует на них, в связи с чем правовое регулирование рассматривается в юридической науке обычно в качестве одной из форм воздействия права на общественные отношения.
В-четвертых, правовое регулирование — это воздействие на общественные отношения, осуществляемое при помощи норм позитивного права и других правовых средств. Нормы права и другие правовые средства в совокупности составляют механизм правового регулирования, о котором более подробно мы поговорим при освещении последнего вопроса темы.
В-пятых, по мнению Н. А. Пьянова, правовое регулирование — это такое воздействие на общественные отношения, которое имеет своей целью их упорядочение. Регулировать — значит упорядочивать, при-
водить в систему. Вследствие этого правовое регулирование есть не что иное, как целенаправленное воздействие на общественные отношения, в результате которого они приводятся в систему и в обществе создается определенный порядок [3].
На наш взгляд, можно согласиться с таки подходом к пониманию правого регулирования.
В контексте такого понимания, несмотря на то, что правотворческая деятельность может осуществляться не только органами государственной власти, мы не можем утверждать, что государство каким-либо образом может быть ограничено в реализации своего регулирующего потенциала. Действительно, даже если в том или ином государстве применяется так называемое делегированное правотворчество, государство в лице органов власти играет приоритетную роль в реализации таких предписаний. Ведь именно государство соглашается с необходимостью регулировать те или иные общественные отношения; именно государство определяет, какие негосударственные структуры могут реализовывать правотворческую функцию; именно государство избирает методы обеспечения реализации правовых норм. Таким образом, даже формально не являясь правоустанавливающей структурой, государство сохраняет санкционирующие и реализационные функции. Государство играет приоритетную роль в реализации правового регулирования и является основным субъектом регулятивных отношений.
На наш взгляд, нельзя отождествлять правовое регулирование и государственное регулирование в связи с тем, что данные явления хотя и схожи, однако отличаются ролью в них государства и используемыми механизмами регулирования. Так, в государственном регулировании роль государства как субъекта регулирования становится не только центральной (это можно сказать и о правовом регулировании вообще), но и исключительной, как правило, не допускающей вмешательство иных субъектов в регулятивную деятельность. С другой стороны, государство может использовать и внеправовые методы для регулирования общественных отношений. При этом использование таких внеправовых методов зачастую также зависит от политического режима. Говоря о внеправовых методах государственного регулирования, можно
вспомнить, например, использование методов террора в условиях тоталитарного режима, при этом террор как метод управления зачастую не имел не только конкретного, но и общего правового обоснования.
В рамках понимания государственноправового регулирования можно согласиться с мнением Н. А. Пьянова о том, что «государственно-правовое регулирование — это осуществляемое государством (его органами и организациями) при помощи норм позитивного права и других правовых средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения» [4].
Данное определение в целом согласуется с предлагаемыми в литературе определениями правового регулирования, но отличается от них тем, что в нем акцентируется внимание на позитивном праве, которое является именно государственным регулятором общественных отношений. Поэтому, когда речь идет о регулировании, осуществляемом установленными или санкционированными государством нормами и иными, связанными с ними средствами, такое регулирование точнее называть не правовым, а государственно-правовым или даже государственным.
Каково же влияние политического режима на правовое регулирование? На наш взгляд, влияние политического режима распространяется на такие свойства правового регулирования, как предмет правового регулирования, методы регулирования и способность к регулированию тех или иных отношений.
Анализируя проблематику предмета правового регулирования, стоит отметить, что политический режим во многом определяет степень участия государства в регулировании правил поведения. Если в условиях демократического политического режима значительное число правил поведения может содержаться во внеправовых регуляторах общественных отношений (религиозные нормы, корпоративные нормы и т. д.), то в условиях авторитарного, и тем более, тоталитарного режима государство стремится к наиболее полному и всестороннему регулированию общественных отношений. Более того, зачастую государство пытается регулировать те процессы, которые в принципе не могут быть урегулированы нормами права: демографические процессы, свободу вероисповедания человека и т. д. Таким образом, предмет правового регулирования
с очевидностью детерминируется политическим режимом.
Методы правового регулирования также детерминируются политическим режимом. Так, можно согласиться с мнением Ф. М. Раянова о том, что «тоталитарные государства больше склоняются к разрешительному типу во всех сферах общественной жизни» [5]. Действительно, в условиях тоталитарного политического режима, не допускающего значительную свободу в вопросах права, в качестве метода регулирования избирает разрешительный тип регулирования. В то же время для демократического режима в большей мере характерны диспозитивный метод регулирования, а также более частое применение рекомендательного метода и поощрительного метода правового регулирования. Это не означает, что в авторитарном или тоталитарном государстве такие методы не применяются, однако степень распространенности таких методов значительно ниже, чем в демократическом государстве.
Наконец, политический режим оказывает существенное влияние на подход (модель) правового регулирования конкретных общественных отношений. Одним из наиболее ярких показателей такого специфического воздействия является регулирование свобод средств массовой информации и введение цензуры. Так в условиях демократического или либерального государства введение цензуры в средствах массовой информации практически невозможно, поскольку общество, выступающее за свободу средств массовой информации, не допустит столь явного нарушения свободы печати. В то же время в отдельных авторитарных и во всех без исключения тоталитарных режимах устанавливается либо государственная монополия на средства массовой информации, либо особые правила цензуры, при которой материал, имеющий негативную для государства политическую окраску, не попадет на страницы печатных изданий. Конечно же, даже тоталитарные государства прошлого были далеки от того «идеала» цензуры, который представляется в произведении
Дж. Оруэлла «1984», когда государство специально перепечатывало тиражи газет для того, чтобы они были «в ключе» текущей государственной политики. Однако факт остается фактом: установление цензуры в отношении материалов СМИ и ее пра-
вовое закрепление является, как правило, прерогативой тоталитарных и авторитарных политических режимов.
Еще одним автократическим институтом (находящим все большую реализацию в современных государствах) является введение административного учета граждан по месту их жительства или временного пребывания. По сути это не является ограничением прав и свобод граждан, и не может служить маркером для выявления тоталитарного или авторитарного политического режима, но в условиях демократического государства такие нормы, как правило, не используются.
В качестве специфических институтов, применимых в условиях строго определенных видов политических режимов, может выступать, например, особый правовой статус политического лидера в государствах с тоталитарным политическим режимом. При этом речь идет как об идеологическом подтексте, когда определенные правовые решения идеологически обосновывались следованием политическому курсу конкретного лидера (В. И. Ленина или Мао Дзедуна), так и нормах, устанавливающих особый правовой статус отдельных государственных должностей, занимаемых лидерами тоталитарной партии либо даже отдельных партийных структур (например, СС в национал-социалистической Германии).
Таким образом, очевидно, что правовое регулирование, не являясь, в полном смысле, деятельностью исключительно государственной, детерминируется системой методов, средств и способов политического управления обществом. Это проявляется во всех элементах регулирования, начиная от создания правовой нормы и стадии общего действия правовых норм и завершая реализацией права и правоприменением (в случае необходимости).
Рассмотрим особенности влияния политического режима на правовое регулирование.
Очевидно, что политический режим как совокупность методов, средств, способов и приемов правового регулирования распространяется на все стадии процесса правового регулирования. Не рассматривая излишне подробно данный вопрос, можно отметить лишь то, что политический режим налагает отпечаток на все стадии регулирования.
На стадии создания правовой нормы зависимость права от политического режима характеризуется установлением строгих
правил, определяющих порядок нормотворческой деятельности. Государство или самостоятельно устанавливает правовые нормы, или создает специфический механизм санкционирования правовых норм, принимаемых иными структурами. При этом в условиях различных политических режимов характерны специфические особенности участия отдельных социальных структур в регулировании общественных отношений. Так, в условиях тоталитарного режима, для которого характерно наличие особой роли партийных органов, как правило, единственной тоталитарной партии в стране, функции по правовому регулированию отдельных общественных отношений могут передаваться партийным структурам. Более того, в условиях таких государств сращивание партийного и государственного аппарата приобретает исключительные масштабы.
На стадии общего действия правовой нормы наблюдается специфическое влияние некоторых методов политического управления, присущее отдельным политическим режимам. Так, например, общее действие норм права в условиях тоталитарного государства сопряжено с высокой степенью идеологического воздействия на граждан, подпадающих под действие правовых норм. Граждане «переживают» воздействие на них не только конкретных правовых норм, но и идеологического фона, который существенным образом может деформировать воздействие правовых норм.
Кроме того, можно отметить, что в условиях государств с антидемократическим режимом, в том числе во многих авторитарных государствах, существуют специфические изъятия из круга лиц, на которых распространяются те или иные правовые нормы. Так, изъятия из действия права в отношении лиц отдельных национальностей (в национал-социалистической Германии) или в отношении отдельных социальных групп («бывшие» в Советской России). Такие изъятия существенно деформируют общее действие правовых норм.
На стадии конкретного действия правовой нормы действие политического режима проявляется в наименьшей степени. Пожалуй, на данной стадии правового регулирования нельзя говорить об особой роли политического режима. Исключением являются лишь отдельные особенности регулирования конкретных общественных
отношений. К таким особенностям, например, можно отнести необходимость осуществления отдельных административных действий при реализации тех или иных прав и обязанностей. Такие особые условия проявляются, как правило, в государствах с антидемократическим политическим режимом при осуществлении действий, которые, по мнению государства, требуют дополнительного контроля.
К таким особым действиям, допустим, можно отнести существовавшую в СССР практику получения специального разрешения на обмен валюты при реализации общественных отношений, связанных с обменом валюты в случае зарубежных командировок и поездок. В данном случае введение дополнительных механизмов административного взаимодействия позволяет обеспечить контроль государства за деятельностью граждан, сократить возможность международного экономического взаимодействия, минимизировать возможность пребывания граждан за пределами государства. В условиях авторитарного или тоталитарного государства это является одним из наиболее значимых факторов сохранения политического влияния политических элит.
Наконец, на факультативной стадии — стадии правоприменения, роль политического режима становится очевидной. Так, в условиях отдельных видов политических режимов (тоталитарный режим, военная диктатура и т. д.) допускается создание экстраординарных правоприменительных органов (судов, трибуналов, специальных комиссий). В данном случае можно вспомнить печально известные «тройки», которые в период существования советского тоталитарного государства играли роль особых судебных репрессивных органов.
Для государства с демократическим политическим режимом создание экстраординарных судебных органов недопустимо. Более того, в рамках процессов правоприменения наблюдается активное осуществление специфического общественного контроля за деятельностью правоприменительных органов (деятельность некоммерческих организаций правозащитного направления, общественных советов при правоприменительных органах и т. д.), используется метод активного привлечения граждан к осуществлению правосудия (суд присяжных) и т. д.
В тоталитарных и авторитарных государствах допускается давление на суд с целью побуждения последнего к принятию решения, выгодного органам государственной власти. Так, по мнению К. Е. Солодова, «еще одной особенностью правовой системы тоталитарных государств является давление на судебную практику. Так, высшие нацистские руководители имели право отменять судебное разбирательство и вынесенные судом приговоры, если их они не устраивали» [6]. Полагаем, что такая практика подмены суда административными органами является обыденной для тоталитарных режимов, однако полностью искажает смысл правового регулирования как явления.
Рассмотрев роль политических режимов в процессе правового регулирования, мы можем констатировать факт специфического влияния данного явления на правовое регулирование, проявляющееся в виде воздействия на все стадии процесса правового регулирования. При этом политический режим определяет характеристики предмета правового регулирования, особенности методов правового регулирования и специфические подходы к регулированию определенных общественных отношений. №
1. Пьянов Н. А. Консультации по теории государства и права. Тема «Правовое регулирование и его механизм» // Сиб. юрид. вестн. 2003. № 1. С. 3.
2. Там же. С. 3.
3. Там же. С. 4.
4. Пьянов Н. А. Государственно-правовое регулирование : Понятие и стадии // Сиб. юрид. вестн. 1999. № 2. С. 6.
5. Раянов Ф. М. Проблемы теории государства и права (Юриспруденции) : учеб. курс. М. : Право и государство, 2003. С. 247.
6. Солодов К. Е. Тоталитарный режим как политико-правовое явление XX века / / Молодой ученый. 2012. № 9. С. 213.
The Specifics of the Legal Regulation as Part of Government
© Tirskich M., 2013
The article is devoted to the problems of understanding of legal regulations as an element of state management. The peculiarities of legal regulation. The regularities of determination of the legal regulation of political regime of the state.
Key words: legal regulation; public administration; political system and legal policy.
