CC BY
58
УДК 327.3:314.745.22
Чжан Шуи аспирант
Санкт-Петербургского государственного университета https://orcid.org/0000-0002-4228-6962
ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИКИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО ОКАЗАНИЮ ПОМОЩИ БЕЖЕНЦАМ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ
Zhang Shuyi
PhD student, International Relations Department, Saint Petersburg State University https://orcid.org/0000-0002-4228-6962
PARTICULARITIES OF INTERNATIONAL REFUGEE ASSISTANCE POLICIES IN THE CONTEXT OF THE COVID-19 PANDEMIC
Аннотация:
В современных условиях проблема беженцев становится одной из самых важных среди глобальных вызовов. Разразившаяся пандемия COVID-19 вынудила государства к принятию жестких мер защиты от распространения инфекции, в частности к закрытию границ. Данное обстоятельство привело к тому, что международным организациям, оказывающим помощь беженцам, стало очень сложно регулировать трансграничные перемещения людей. К этому надо добавить и такие факты, как проявления ксенофобии на фоне пандемии по отношению к беженцам, что только осложняет гуманитарную ситуацию в мире. Для исследования данной проблемы в статье используется методология неолиберального институционализма в качестве теоретической основы. Целью работы является изучение кризисного положения беженцев и ограниченных возможностей оказания им помощи со стороны международных организаций в условиях COVID-19, а также тех контрмер, которые международному сообществу необходимо принять, чтобы избежать гуманитарной катастрофы.
Ключевые слова:
проблема беженцев, COVID-19, гуманитарный кризис, помощь беженцам, международные организации, УВКБ ООН, МОМ, ВОЗ
Summary:
The refugee issue has become one of the most important global challenges of our time. The COVID-19 pandemic has forced states to take stringent protective measures against the spread of infection, in particular by closing their borders. These circumstances have made it very difficult for international institutions assisting refugees to regulate cross-border movements of people. Added to this are such facts as manifestations of xenophobia against refugees in the context of the pandemic, which only complicates the humanitarian situation globally. The paper uses the methodology of neoliberal institu-tionalism as a theoretical framework to investigate this problem. The aim of the paper is to examine the refugee crisis and the limited capacity of international institutions to assist them in the context of COVID-19, and the countermeasures that the international community needs to take to avoid a humanitarian disaster.
Keywords:
refugee issue, COVID-19, humanitarian crisis, refugee assistance, international institutions, UNHCR, IOM, WHO
В современных условиях проблема беженцев становится одной из наиболее важных среди глобальных вызовов, потому что имеет многофакторный характер. Гражданские войны, изменение климата, экономические кризисы, межэтнические столкновения и политические противоречия в мировом сообществе - все это ведет к увеличению потока лиц, покидающих свое постоянное место жительство в силу чрезвычайных обстоятельств.
Для исследования данной проблемы в качестве теоретической основы мы посчитали целесообразным использовать методологию неолиберального институционализма. Согласно ей основное направление международных отношений - это игра с ненулевой суммой. Следовательно, суть их сводится к сотрудничеству, а не конфликтам [1]. Необходимо найти способ гармонизировать интересы беженцев и тех стран, где они оказались в условиях пандемии.
Целью статьи является изучение кризисного положения беженцев и ограниченных возможностей оказания им помощи со стороны международных организаций в условиях COVID-19, а также тех контрмер, которые международному сообществу необходимо принять, чтобы избежать гуманитарной катастрофы.
Разразившаяся пандемия COVID-19 вынудила государства к принятию жестких мер защиты от распространения инфекции, в частности к закрытию границ. Данное обстоятельство привело к тому, что международным организациям, оказывающим помощь беженцам, стало очень сложно регулировать трансграничные перемещения людей. Мировое гуманитарное сотрудничество оказалось наиболее уязвимым звеном в системе международных отношений. Согласно аналитическому докладу Международной организации по миграции, по состоянию на 8 мая 2020 г.,
в 219 странах и регионах в срочном порядке были приняты 60711 специальных ограничительных мер по борьбе с распространением эпидемии [2]. Они оказали беспрецедентное влияние на миграционные проблемы. Согласно данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) в мире насчитывается около 1,44 млн переселенцев, которые срочно нуждаются в помощи, а в прошлом году ее получили только 22 770 человек [3].
В связи с резким ограничением транспортных сообщений некоторые страны приостановили действие системы предоставления убежища, что также означает, что механизм международной защиты, созданный в течение последних десятилетий, объективно находится в недееспособном состоянии.
Из-за односторонней политики государств по сдерживанию эпидемии в 2020 г. международные организации по помощи беженцам оказались в условиях жестких ограничений и не имели возможности выполнять свои функции по поддержке переселенцев. 10 марта 2020 г. Международная организация по миграции (МОМ) и УВКБ ООН объявили о приостановке мероприятий, касающихся глобального переселения беженцев. Из-за логистических трудностей, вызванных эпидемией, поисково-спасательные операции в центральном Средиземноморье, которые не прекращались с 2015 г., также были свернуты [4].
Все сказанное свидетельствует о том, что необходимо разработать единую платформу, на которой смогут взаимодействовать различные международные структуры (УВКБ ООН, МОМ и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ)) для координации действий по оказанию помощи беженцам и развития общественного здравоохранения в условиях пандемии.
Сегодня все больше и больше стран осознают, что требуется пересмотр положений проводимой ими политики в отношении беженцев в контексте целей устойчивого развития, предполагающих выполнение ряда задач до 2030 г. (ЦУР-30), в том числе подчинение миграционной политики государства необходимости защиты здоровья населения в условиях пандемии. В этом вопросе странам важно развивать сотрудничество с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Международной организацией по миграции и Всемирной организацией здравоохранения, которые призваны координировать все мероприятия, касающиеся беженцев в глобальном масштабе. Однако на практике в условиях пандемии государства тормозят работу этих международных структур, вводя всевозможные ограничительные меры в отношении беженцев на своей территории и игнорируя принятые еще в середине прошлого века (после Второй мировой войны) международные документы - «Конвенцию о статусе беженца» и «Протокол о статусе беженцев» [5, с. 65]. Положения указанных законных актов являются правовой основой для деятельности УВКБ оОн, определяя международные нормативы защиты беженцев: их квалификацию и права, обязанности и обязательства стран исхода и приема переселенцев. В рамках «Конвенции...» государства-подписанты могут самостоятельно решать, кого наделять статусом «беженец» и как оказывать помощь имеющим его лицам в соответствии с собственным законодательством. Таким образом, расплывчатость концептуальных положений дает возможность странам трактовать международный статус вынужденных переселенцев, исходя из своих национальных интересов.
В настоящее время понятие «беженец» значительно расширилось с содержательной точки зрения, поскольку появилось много разновидностей перемещенных лиц как внутри стран, так и за их границами. При этом многие переселенцы не имеют статуса беженца, но нелегально находятся на территории тех или иных государств. Важно подчеркнуть, что именно эта часть лиц без гражданства представляет наибольшую проблему в плане опасности заражения вирусной инфекцией, поскольку такие люди зачастую проживают в антисанитарных условиях, имеют ослабленное здоровье и мало шансов на вакцинацию.
В отчете об исследовании распространения COVID-19 в районе сосредоточения беженцев рохинджа в Бангладеш четко указано, что почти 600 000 человек живут в лагере для переселенцев Кутупалонг-Барукали, где проживает столько же людей, как и в городе Лионе, третьем по величине во Франции. Недоедание и ослабленное здоровье беженцев могут способствовать вспышке инфекционных заболеваний, поскольку система здравоохранения страны перегружена, не хватает кадров и средств [6].
В рассмотренных условиях основная тяжесть решения проблем беженцев ложится на плечи УВКБ ООН и МОМ, которые с 2016 г. стали официально взаимодействовать в рамках ООН, что значительно усилило эффективность принимаемых ими решений [7]. Можно сказать, что в области защиты беженцев они дополняют друг друга: УВКБ ООН - это организация, которая действует на основе модели управления «снизу вверх», а МОМ координирует межправительственное сотрудничество для решения иммиграционных проблем, то есть реализует модель управления «сверху вниз».
На данном этапе основной проблемой является поиск путей включения беженцев в международную систему общественного здравоохранения. В этой связи крайне важно объединить
усилия УВКБ ООН и МОМ с ВОЗ, так как, только координируя совместную деятельность, эти международные структуры смогут предотвратить гуманитарную катастрофу среди переселенцев.
Как уже отмечалось, беженцы, как правило, живут в тесноте, им сложно получить элементарные санитарно-профилактические средства. Отсутствие доступа к официальной медицинской помощи и программам вакцинации делает социальную группу вынужденных переселенцев особенно уязвимой. Поэтому многие государства с надеждой смотрят на международные структуры и в первую очередь - на Всемирную организацию здравоохранения, которая является руководящим и координирующим агентством по международным вопросам общественного здравоохранения. В условиях XXI века, когда стала очевидна опасность пандемий, именно ВОЗ призвана стать центральной системообразующей структурой по управлению международным сотрудничеством в сфере глобального здравоохранения.
В мае 2016 г. в Стамбуле (Турция) прошел Всемирный саммит по гуманитарным вопросам, где был распространен доклад ВОЗ о необходимости реструктуризации системы оказания гуманитарной помощи. Именно вопросы здравоохранения должны стать приоритетными для международных организаций и отдельных государств [8]. За последние десятилетия значительное распространение (из-за процессов экономической глобализации и миграции) получили различные болезни (например, лихорадка Эбола), что создает огромные риски для здоровья людей во всем мире.
В настоящее время около 80 млн человек по всему миру нуждаются в помощи. Большинство из них - беженцы, которые сталкиваются с административными, финансовыми, правовыми и языковыми барьерами при получении необходимой медицинской помощи. ВОЗ прилагает усилия, чтобы включить этих людей, не имеющих гражданского статуса, в глобальную систему здравоохранения и безопасности. Сегодня многие регионы с недостаточным медицинским потенциалом полагаются на гуманитарную помощь, предоставляемую ВОЗ. В ситуации с пандемией многие развивающиеся страны видят именно в ВОЗ ту международную структуру в области глобального здравоохранения, которая способна им помочь. Однако для комплексного решения вопроса с беженцами необходима ее кооперация с УВКБ ООН и МОМ, что позволит аккумулировать финансовые поступления, особенно для обеспечения переселенцев вакцинами. В ноябре 2015 г. в ответ на поток беженцев с Ближнего Востока ВОЗ, УВКБ ООН и ЮНИСЕФ (детский фонд ООН) в срочном порядке опубликовали совместные рекомендации в отношении общих принципов вакцинации беженцев, лиц, ищущих убежища, и мигрантов в Европейском регионе [9]. Сегодня, через год после начала пандемии COVID-19, все еще не удалось выработать общую позицию государств по вопросу вакцинации таких категорий населения. Европейские страны, принимающие беженцев, имеют богатый опыт в области медицины и здравоохранения, а также мощные фармацевтические производственные резервы. Однако разработка и использование вакцины от COVID-19 все еще находятся в зачаточном состоянии.
Странам, где проживает большинство беженцев в мире, сложно оказывать им должную медицинскую помощь. Согласно сведениям о доходах и расходах УВКБ ООН, опубликованным в 2019 г., почти 90 % источников финансирования здравоохранения зависят от государственных пожертвований, в то время как вклады ООН составляют только 1 %. Очевидно, что расходы превышают доходы [10]. Подобный экономический дисбаланс и нестабильность источников финансирования затрудняют дальнейшее расширение помощи нуждающимся через УВКБ. Денежная проблема стоит достаточно остро и у ВОЗ, что сдерживает рост объемов помощи в области общественного здравоохранения. Так, малые финансовые возможности негативно отразились на борьбе с эпидемией геморрагической лихорадки Эбола. В итоге был принят «План действий в чрезвычайных ситуациях в области здравоохранения» в 2016 г., согласно которому организация сосредоточилась на оказании финансовой поддержки в области здравоохранения странам и регионам с серьезными проблемами, касающимися беженцев, таким как Демократическая Республика Конго, Ливан, Судан, Сирия и т. д. На основе этого плана был создан фонд пожертвований, который используется для быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации в области здравоохранения. Однако в связи с пандемией COVID-19 расходы значительно превысили суммы пожертвований фонду, и по состоянию на ноябрь 2020 г. дефицит финансирования составил почти 13 миллионов долларов [11].
Международная организация по миграции также имеет значительные проблемы с финансированием, причем большая часть ресурсов, получаемых МОМ, предназначена строго для конкретных проектов, а нецелевые взносы составляют лишь небольшую часть поступлений, поэтому возможности данной структуры реагировать на чрезвычайные ситуации ограничены. В 2019 г. МОМ получила 2,1 млрд долларов в виде добровольных взносов, из которых только 28,5 млн долларов были нецелевыми, что на 5 % меньше, чем в 2018 г., когда в организацию поступило до 30 млн долларов нецелевых взносов [12].
Таким образом, можно сделать вывод, что все три рассмотренные нами важнейшие международные структуры, которые задействованы в решении проблем беженцев в условиях пандемии, не имеют достаточно средств для адекватного реагирования на вызовы времени. Недостаток финансирования приводит к ряду последствий, которые напрямую влияют на скорость предоставления помощи беженцам в чрезвычайной ситуации с COVID-19.
В современных условиях для того, чтобы переломить кризисную тенденцию, необходимо реальное взаимодействие государств, способных осознать необходимость помощи беженцам, для того чтобы в мировом масштабе остановить эпидемию.
Однако глобальное распространение COVID-19 усугубило тяжелое положение беженцев, поскольку государства стали активно применять ограничительные меры, что привело к усложнению кризисной ситуации. К этому надо добавить и проявление ксенофобии на фоне пандемии по отношению к вынужденным переселенцам. Опасность заражения смертельной инфекцией усилила недоверие к беженцам и мигрантам, их дискриминацию. Поэтому многие из переселенцев боятся заявлять о каких-то признаках заболевания у себя и не спешат обращаться за медицинской помощью, что, естественно, приводит к повышенному риску распространения вируса. Кроме того, в таких условиях вообще становится трудно отслеживать и контролировать вспышки каких-либо новых инфекционных заболеваний в среде беженцев.
Правительствам принимающих стран потребуется немало усилий, чтобы снизить уровень взаимного недоверия, страха и ненависти среди людей в условиях пандемии, а после ее окончания - реанимировать программы интеграции и социализации вынужденных переселенцев в долгосрочной перспективе.
В настоящее время все больше стран начинают отменять ограничения на передвижения, поэтому можно ожидать оживления процессов перемещения беженцев.
В заключение нужно сделать ряд выводов. Во-первых, устойчивое развитие человеческого сообщества неотделимо от мобильности населения, поэтому после завершения пандемии международным организациям предстоит проделать большую работу по восстановлению гуманитарных коридоров для перемещения переселенцев. Во-вторых, беженцы в условиях распространения вируса COVID-19оказались в положении исключенных из системы общественного здравоохранения, что может привести к затяжной форме развития пандемии. В-третьих, международным организациям, занимающимся вынужденными переселенцами, необходимо обеспечить более стабильные источники финансирования, чтобы иметь возможность эффективно оказывать помощь в чрезвычайных ситуациях, таких как, например, пандемия COVID-19. В-четвертых, современная ситуация гуманитарного кризиса должна способствовать налаживанию долгосрочных кооперативных действий УВКБ ООН, МОМ и ВОЗ в вопросах управления потоками беженцев и обеспечения безопасности в сфере международного здравоохранения.
Ссылки:
1. Qin Yaqing. Rights, Institution and Culture: Collection of Research on Theory and Methodology of International Relations. M., 2005. 273 p.
2. COVID-19 Analytical Snapshot №23: Travel Restrictions and Mobility Update [Электронный ресурс] // IOM Migration. URL: https://www.iom.int/sites/default/files/documents/covid-19_analytical_snapshot_23_-_travel_restrictions_and_mobility_-_update.pdf (дата обращения: 09.11.2020).
3. With Refugee Resettlement at a Record Low in 2020, UNHCR Calls on States to Offer Places and Save Lives [Электронный ресурс] // UNHCR. URL: https://www.unhcr.org/news/press/2021/1/600e79ea4/refugee-resettlement-record-low-2020-un-hcr-calls-states-offer-places-save.html (дата обращения: 09.02.2021).
4. Baker T., Schell C.O., Petersen D.B., Sawe H., Khalid K., Mndolo S., Rylance J., McAuley D.F., Roy N., Marshall J., Wallis L., Molyneux E. Essential Care of Critical Illness Must not be Forgotten in the COVID-19 Pandemic // Lancet. 2020. Vol. 395, iss. 10232. Р. 1253-1254. https://doi.org/10.1016/s0140-6736(20)30793-5.
5. Локова Э.Э. Статус беженцев в современном международном праве // Научные записки молодых исследователей. 2013. № 2-3. С. 64-67.
6. Truelove S., Abrahim O., Altare C., Lauer S.A., Azman A.S., Spiegel P. The Potential Impact of COVID-19 in Refugee Camps in Bangladesh and Beyond: A Modeling Study // POLS Medicine. 2020. Vol. 17, iss. 6. P. e1003144. https://doi.org/10.1101/2020.03.27.20045500.
7. Миграция [Электронный ресурс] // Организация Объединённых Наций. URL: https://www.un.org/ru/sections/issues-depth/migration/ (дата обращения: 14.02.2021).
8. Health: At the Heart of Humanitarian Action. WHO position paper for the WHS. 29 July 2015 [Электронный ресурс] // Reliefweb. URL: https://reliefweb.int/report/world/health-heart-humanitarian-action-who-position-paper-whs-29-july-2015 (дата обращения: 17.03.2021).
9. ВОЗ - УВКБ. ООН - ЮНИСЕФ. Совместные технические рекомендации в отношении общих принципов вакцинации беженцев, лиц, ищущих убежища, и мигрантов в Европейском регионе ВОЗ Ноябрь 2015 г. [Электронный ресурс] // Всемирная организация здравоохранения. Европейское региональное бюро. URL: https://www.euro.who.int/ru/health-topics/communicable-diseases/influenza/news/news/2015/11/who,-unicef-and-unhcr-call-for-equitable-access-to-vaccines-for-refugees-and-migrants/who-unhcr-unicef-joint-technical-guidance-general-principles-of-vaccination-of-refugees,-asy-lum-seekers-and-migrants-in-the-who-european-region (дата обращения: 24.02.2021).
10. Financia Reports of UNHCR. 2019 [Электронный ресурс] // UNHCR. URL: https://www.unhcr.org/hk/financial-reports (дата обращения: 20.02.2021).
11. Contingency Fund for Emergencies (CFE) [Электронный ресурс] // World Health Organization. URL: https://www.who.int/emer-gencies/funding/contingency-fund-for-emergencies (дата обращения: 02.03.2021).
12. 2019 Annual Report on the Use of Unearmarked Funding [Электронный ресурс] // IOM Migration. URL: https://www.iom.int/sites/de-fault/files/our_work/ICP/DRD/2019-report-use-of-unearmarked-funding-final.pdf (дата обращения: 21.02.2021).
Редактор: Ситникова Ольга Валериевна Переводчик: Ханмамедова Виктория Рамизовна
