CC BY
76
Особенности политики Дании по интеграции мигрантов Features of Denmark's policy on the integration of migrants
Коробущенко В.Ю.
студент 2 курса, Гуманитарный факультет, Санкт-Петербургский государственный экономический университет (СПбГЭУ),
РФ, г. Санкт-Петербург e-mail: parkkeva@gmail.com
Korobushchenko V.Y.
2nd year student, Faculty of Humanities, Saint Petersburg State University of Economics (UNECON),
Russia, Saint Petersburg e-mail: parkkeva@gmail.com
Научный руководитель Гаврилова К. С.
старший преподаватель кафедры региональной экономики и природопользования, Санкт-Петербургский государственный экономический университет (СПбГЭУ),
РФ, г. Санкт-Петербург
Scientific Adviser Gavrilova K.S.
Senior Lecturer at the Department of Regional Economics and Environmental Management,
Saint Petersburg State University of Economics (UNECON),
Russia, Saint Petersburg
Аннотация.
В статье рассматривается подход Дании к интеграции мигрантов, оцениваемый международным сообществом как один из наиболее строгих в ЕС. Даётся общая характеристика миграционной политики, выделяются основные направления деятельности и реализуемые программы, формулируются характерные особенности датского подхода в сравнении с иными странами, среди которых — децентрализация миграционной политики, направленность на полную ассимиляцию мигрантов и иные.
Annotation.
The article examines the Danish approach to the integration of migrants, considered by the international community as one of the strictest in the EU. A general description of the migration policy is given, the main directions and measures are highlighted, the features of the Danish approach in contrast with other countries are formulated, among which are the decentralization of migration policy, the focus on the complete assimilation of migrants, and others.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, интеграция мигрантов, Дания.
Key words: migration, migration policy, integration of migrants, Denmark.
На сегодняшний день система управления миграцией в Дании является многоуровневой и включает как национальное, так и наднациональное и международное регулирование.
Система управления миграционными потоками на международном уровне подчинена Международной организации труда, цель которой состоит в обеспечении социальной справедливости и общепризнанных прав человека в трудовой сфере, и ООН, ведущей деятельность в сфере предоставления мигрантам защиты со стороны государства. Данией были ратифицированы Международная конвенция о статусе беженцев (1951 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.) и иные нормативно -правовые акты, утверждённые структурными подразделениями ООН.
Юридическую основу политики стран-членов ЕС в области управления миграционными процессами на наднациональном уровне составляют Шенгенская конвенция и Дублинский регламент. Особое значение имеет
Лиссабонский договор, усиливший роль институтов ЕС в процессе принятия решений по вопросам регулирования миграции.
Обязательная координация национальных политик в области интеграции мигрантов на уровне ЕС, однако, исключается, и данный вопрос является компетенцией стран, сохраняющих, помимо прочего, право на установление квот на въезд трудовых мигрантов. Более того, Дания, в отличие от иных стран-членов, не сотрудничает с ЕС в области юстиции и внутренних дел и не участвует в программах Фонда убежища, миграции и интеграции, целью которого, помимо прочего, является повышение солидарности между странами -членами путём пропорционального распределения в них мигрантов.
Таким образом, юридически Дания не обязана выполнять законы и рекомендации ЕС в области миграционной политики, что привело к реализации более жёсткой, чем у большинства стран-членов ЕС, миграционной политики.
Национальная миграционная политика Дании, как любой другой страны, может рассматриваться с нескольких точек зрения, в то время как сам процесс интеграции мигрантов, согласно социологу и политологу Г. Фриману, определяется взаимодействием институтов принимающего общества, с одной стороны, и ожиданий приезжего населения — с другой. Под институтами в данном случае понимаются институты права, рынка, социальной защиты и культуры, а под ожиданиями мигрантов — характер миграции, ориентированность приезжего населения на временное пребывание в стране или на постоянное жительство. [1]
Первой сферой, в которой протекает процесс интеграции мигрантов, является административно-правовая. В неё входят законодательные акты и институты, от деятельности которых напрямую зависит жизнь мигрантов в новом обществе. Основу миграционного законодательства Дании составляют Закон об интеграции и Закон об иностранцах, Закон о гражданстве, Закон о запрещении дискриминации на рынке труда, Закон об этническом равном обращении и Закон о запрещении дифференцированного обращения по признаку расы. [2]
Решением миграционных вопросов на национальном уровне в Дании занимаются несколько органов. Парламент и правительство Дании совместно определяют основные цели и направления миграционной политики, в то время как Датская иммиграционная служба занимается первоначальным рассмотрением всех случаев пребывания иностранцев в Дании.
Другой важный орган — Датское министерство иммиграции и интеграции — был создан в 2015 г. в результате реорганизации министерств и состоит из трёх департаментов.
В задачи административного департамента входит координация международного сотрудничества в сфере иммиграции и помощи беженцам. Задачей департамента интеграции является разработка общей политики интеграции иммигрантов, её координация с действиями властей на местном уровне и организаций, оказывающих помощь беженцам, и проведение аналитических и статистических работ. Департамент иммиграции определяет правила и процедуры, подпадающие под иммиграционное законодательство, рассматривает конкретные обращения, касающиеся вопросов выдачи виз и разрешений на пребывание, занимается рассмотрением апелляций решений Датской иммиграционной службы по вопросам воссоединения семей, выдачи разрешений на пребывание с целью трудоустройства или получения образования, отказов во въезде, административного задержания иммигрантов и беженцев.
Апелляции решений Датской иммиграционной службы также рассматриваются Советом по делам беженцев, занимающимся в первую очередь вопросами предоставления убежища.
Несмотря на децентрализованную систему управления миграцией, функционирует единый интернет-портал New to Denmark (URL: www.nyidanmark.dk), предоставляющий подробную информацию об условиях получения вида на жительство для всех категорий мигрантов — беженцев, трудовых, получающих образование
в Дании, перемещающихся в рамках программы «аи ра1г» или программ культурного обмена, желающих работать в религиозной сфере. Отдельные разделы посвящены миграции из стран ЕС и Великобритании, Северного паспортного союза и внеконтинентальных регионов Дании.
В то время как государство несёт ответственность за все расходы, связанные с просителями убежища, ответственность за расходы, связанные с беженцами, несут муниципалитеты. Квоты принятия определённого количества беженцев каждой из коммун определяются путём многостороннего соглашения на основе оценки профильными учреждениями количества беженцев, ожидаемого в следующем году, при этом решения в каждом конкретном случае принимаются с учётом личных обстоятельств беженца, возможности его трудоустройства и условий в муниципалитете.
Подобная система квот направлена на обеспечение равномерного географического распределения беженцев с целью достижения лучших условий для успешной интеграции и обеспечения участия большего числа коммун. Подход показывает себя успешным, о чём свидетельствует низкое значение коэффициента географической концентрации (таблица 1), при этом его незначительное увеличение в 2015 г. связано с миграционным кризисом 2015-2017 гг. и необходимостью принятия большого числа беженцев, к которой многие муниципалитеты не были готовы.
Таблица 1. Квоты по распределению беженцев по регионам Дании (составлено по материалам [3, 5])
Регион Площадь, 2 км2 Квоты Коэффициент географической концентрации
2009 2015 2021 2009 2015 2021
Ховедстаден 2561 113 1850 70 0,053 0,095 0,057
Зеландия 7241 190 2164 111 0,022 0,012 0,017
Южная Дания 12242 280 3015 155 - 0,005 - 0,034 - 0,026
Центральная Ютландия 13047 245 3208 183 - 0,058 - 0,036 0,002
Северная Ютландия 7899 172 1763 81 - 0,012 - 0,037 - 0,049
Дания 42990 1000 12000 600 0,075 0,106 0,074
Муниципалитеты отвечают за обеспечение беженцев жильём. До изменения законодательства коммуны были обязаны предоставить беженцу постоянное место жительства, в случае отсутствия возможности — временное. Начиная с марта 2019 г. муниципалитеты больше не имеют обязательства предоставлять постоянное жилище. Если беженец не имеет возможности самостоятельно найти дом, он имеет такой же доступ к помощи со стороны коммуны, как и другие граждане, нуждающиеся в жилье. Однако беженец имеет право остаться во временном месте жительства на неизменных условиях до тех пор, пока не сможет найти жильё или муниципалитет не назначит другое жилище. Кроме того, муниципалитет не может назначать жилище, которое находится в особо уязвимой жилой зоне, во избежание геттоизации пространства и образования этнических анклавов.
Именно на муниципальные власти возлагается основная ответственность за интеграцию беженцев, начиная с конца первого полного месяца с момента принятия решения о размещении мигранта в конкретной коммуне. Однако существуют механизмы, позволяющие коммунам взять на себя ответственность за лицо до истечения этого срока с согласия самого беженца.
Коммуны реализуют вводные программы и программы по самообеспечению, предназначенные для беженцев и других категорий мигрантов соответственно, которые обеспечивают процесс интеграции в сфере рынка труда и трудовых отношений. Программы ориентированы в первую очередь на трудоустройство посредством предоставления помощи в форме повышения квалификации, стажировок, трудоустройства с субсидией на заработную плату и направлены на как можно более быструю интеграцию, благодаря чему организованы таким образом, чтобы иностранец мог получить обычную работу в течение года. Первые предложения по трудоустройству должны быть предоставлены муниципалитетом, насколько это возможно, в
течение первых двух недель пребывания беженца в коммуне и не позднее, чем через месяц. Для иммигрантов, приезжающих по «Зелёной карте», эти программы не являются обязательными, но доступны для прохождения.
Отдельного внимания заслуживает программа IGU, реализуемая муниципалитетами и бизнесом совместно с 2016 г. и ориентированная на беженцев и воссоединённых членов семей в возрасте 18-40 лет, проживающих в Дании менее 5 лет. Программа реализуется на протяжении двух лет, в течение которых беженец работает по трудовому контракту, заключённому с работодателем, участвующим в инициативе IGU, получает субсидированную заработную плату и проходит обучение, включающее языковую подготовку. [4]
Для каждого из муниципальных образований разработано семь бизнес-кейсов, которые демонстрируют финансовые преимущества и перспективы инвестирования в различные усилия по интеграции для бизнес-организаций. Особый акцент они делают на трудоустройстве женщин-мигранток незападного происхождения как на одной из наиболее уязвимых категорий населения, зачастую отличающихся низким уровнем занятости вследствие культурных, этнических, гендерных и семейных традиций относительно как мужчин-мигрантов из идентичных стран исхода, так и мигранток из западных стран. Схожую цель имеет проект «Больше женщин -иммигранток в сфере занятости», проводящийся Министерством по делам иммиграции и интеграции совместно с 15 муниципалитетами по всей стране.
Муниципалитетами Фредериксхавн, Греве, Грибсков и Хорсенс был разработан и позднее введён в действие проект, направленный на устранение или уменьшение негативных последствий психологических травм беженцев, что может быть отнесено к социальной сфере интеграции: были подготовлены руководства для работы индивидуально и с семьями, разработан инструмент для отслеживания и идентификации беженцев с травмами.
С 2018 г. четырьмя муниципалитетами ведётся проект, на который предварительно было выделено 73,2 млн датских крон (11,6 млн долларов США по валютному курсу на 09.07.2021). Его целью является разработка мер по предотвращению вербовки детей и молодёжи для совершения преступных действий. Успешная его реализация приведёт к созданию модели сотрудничества, позволяющей муниципалитетам действовать гибко, быстро и согласованно при оказании помощи мигрантским семьям, что обеспечит повышение доверия между семьями и коммунами, рост благосостояния и снижение преступности. Окончательные результаты инициативы вместе с оценкой стоимости будут опубликованы в конце 2021 г. [6]
В рамках системы социальной защиты коммуны обязаны проводить медицинское освидетельствование беженцев, цель которого состоит в как можно более раннем выявлении проблем с физическим и психическим здоровьем и оказании квалифицированной помощи. Проводятся программы, направленные на развитие родительских компетенций в иммигрантских семьях и позитивных отношений между родителями и детьми, усиление родительской ответственности, повышение благополучия детей, их социальных навыков и готовности к школе.
С реализацией вводных программ тесно связан договор о пребывании и самостоятельном обеспечении, подписание которого необходимо для получения постоянного вида на жительство и датского гражданства. Подписание договора относится к мерам по идентификационной интеграции и связано с проверкой лояльности мигрантов принимающему обществу, их готовности разделять базовые социальные и культурные ценности, подчиняться законодательству Дании, оказывать усилия при трудоустройстве и изучении языка.
В сфере идентификационной интеграции со стороны принимающего общества муниципалитетами и неправительственными некоммерческими организациями при финансовой поддержке государства проводится проект «Friends Pave the Way». На данный момент инициатива реализуется почти во всех муниципалитетах Дании. В её рамках волонтёры помогают беженцам при интеграции в социокультурной сфере, что имеет очевидные преимущества не только для мигрантов, но и для самого датского общества, поскольку способствует
взаимодействию и взаимопроникновению культур, пониманию датчанами причин вынужденной миграции, повышению доверия к мигрантам. [4]
Посредством предоставления муниципалитетами возможностей для изучения датского языка вводные программы и программы по самообеспечению вносят вклад не только в структурную интеграцию мигрантов на рынке труда, но и в социокультурную интеграцию. Языковая часть программ функционирует отдельно от части, направленной на трудоустройство, вследствие чего может быть продлена на срок до пяти лет до тех пор, пока мигрант не сдал экзамен по датскому языку. Языковые школы, подготавливающие мигрантов к экзамену, должны предлагать обучение, которое возможно совмещать с работой. Им, в свою очередь, предлагаются рекомендации, основанные на передовом опыте курсов датского языка. За функционированием каждой из школ осуществляется муниципальный надзор.
Большое внимание в языковом плане уделяется обучению детей мигрантов. Разработаны программы, способные помочь билингвальным детям быстрее освоить датский язык, а также инструкции и рекомендации по взаимодействию и сотрудничеству муниципалитетов, образовательных учреждений (в первую очередь начальных школ) и родителей билингвальных детей.
С точки зрения региональных исследований внимания заслуживает проект «Et Danmark uden parallelsamfund — Ingen ghettoer i 2030» (Единая Дания без параллельных сообществ — никаких гетто к 2030 г.), цель которого — к 2030 г. полностью интегрировать мигрантов, в той или иной степени изолированных от общества в данный момент, посредством повышения уровня образования и занятости, владения датским языком, проживания вне компактных этнических анклавов, условия в которых могут приближаться к условиям гетто, участия в политических, социальных и культурных институтах. [7]
По оценкам, около 15% иммигрантских семей незападного происхождения находится в изоляции от датского общества. Под нахождением в изоляции в данном случае подразумевается проживание в районе, большую часть населения которого составляют мигранты незападного происхождения, посещение ребёнком образовательного учреждения с повышенной концентрацией в нём детей мигрантов из незападных стран либо экономическая неактивность родителей семьи и их нахождение на социальном обеспечении.
Данный проект предполагает реализацию 22 инициатив, распределённых в четыре группы: реновация социального жилья, контроль над условиями жизни и структурой проживающих, активизация усилий полиции и интеграция детей мигрантов. Среди более узких мер возможно выделить денежное вознаграждение муниципалитетам с наиболее успешными усилиями по интеграции, более строгие наказания для борьбы с преступностью, контроль за распределением детей в организациях дошкольного ухода и образовательных учреждениях, штрафы за безответственную работу начальных школ вплоть до перевода их в статус государственных и закрытия, целевые языковые тесты при поступлении в первый класс, курсы по борьбе с насилием в семье, раннее выявление уязвимых детей.
На проект выделено как минимум 21 млрд датских крон (3,3 млрд долларов США по валютному курсу на 09.07.2021), из них 12 млрд (1,9 млрд долларов США по валютному курсу на 09.07.2021) субсидированы на реновацию социального жилья. Ответственность за выполнение инициатив, как и основная часть обязательств по интеграции мигрантов, возложена на муниципалитеты, которым оказывается поддержка со стороны государства и специально учреждённых целевых фондов.
Таким образом, миграционная политика Дании носит принципиально региональный характер, при этом коммуны активно сотрудничают с государством и сектором бизнеса. Интеграционные программы страны являются комплексными, однако в первую очередь направлены на наискорейшее трудоустройство мигрантов и обязательное содействие при изучении датского языка, подчёркивая необходимость ответственного отношения
со стороны самого приезжего населения при интеграции. Таковы особенности датской ассимиляционной модели интеграции мигрантов.
Критика в её отношении высказывается со стороны многих акторов. Вместе с тем исследования показывают, что мультикультурная модель в действительности не способствует интеграции и, более того, замедляет её, так как влечёт за собой слабое знание иммигрантами национального языка и повышенную географическую сегрегацию, в то время как модель ассимиляции препятствует нахождению мигрантов на нижних ступенях социальной лестницы, стимулируя их собственные усилия по интеграции. С этой точки зрения датский подход выглядит более прогрессивным, чем подходы иных европейских стран, в настоящее время обсуждающих переход к ассимиляционной модели.
Список используемой литературы:
1. ПостНаука [Электронный ресурс] / Главы: Национальные контексты. - Режим доступа: https://postnauka.ru/longreads/54694, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. рус.
2. Шадрина О. Н. Современное состояние миграционной политики Дании в зеркале статистики (20152020 гг.) / О. Н. Шадрина, Е. А. Матвеева // Гуманитарный научный вестник. - 2020. - №7. - C. 1-10.
3. Danmarks Statistik [Электронный ресурс] / Areal 1. januar efter om-rade. - Режим доступа: https://www.statbank.dk/statbank5a/SelectVarVal/Defme.asp?Maintable=ARE207&PLanguage=0, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. дат.
4. Thomassen H. The integration of refugees in Denmark / H. Thomassen. - European Parliament, Policy Department for Economic, Scientific and Quality of Life Policies. - 2019. - 40 pp.
5. Udlsndingestyrelsen [Электронный ресурс] / Visiteringskvoter. - Режим доступа: https://www.nyidanmark.dk/da/Tal-og-statistik/Visiteringskvoter, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. дат.
6. Udlsndinge- og Integrationsministeriet [Электронный ресурс] / Indsatser til sarbare familier. - Режим доступа: https://uim.dk/arbejdsomrader/indsatser-til-sarbare-familier, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. дат.
7. 0konomi- og Indenrigsministeriet [Электронный ресурс] / Et Danmark uden parallelsamfund - Ingen ghettoer i 2030. - Режим доступа: https://www.regeringen.dk/media/4937/publikation_et-danmark-uden-parallelsamfund.pdf, свободный. - Загл. с экрана. - Яз. дат.
