CC BY
25СТАНДАРТЫ ЕДИНОЙ ЕВРОПЫ
Основные приоритеты миграционной политики стран западной демократии
Татьяна Васильева
многие страны западной демократии в конце XX века фактически превратились в государства иммиграции, что потребовало внесения определенных корректив в их миграционную политику и деятельность институциональных структур, курирующих ее осуществление. В новых условиях стал использоваться селективный подход к приему мигрантов, основное внимание было уделено поиску оптимальных форм регулирования миграционных потоков и социальной интеграции иностранцев.
Ситуация, связанная с приемом иностранцев, изначально существенно варьировалась в государствах западной демократии. Одни из них представляли собой страны эмиграции1, значительная часть населения которых уехала за границу (Греция, Ирландия, Италия, Португалия, Финляндия). Другие являлись государствами иммигрантов, основное население которых составляли иммигранты или их потомки (Австралия, Канада, США). Третьи могли быть отнесены к странам иммиграции, в которых коренные жители составляли большинство населения, но велика была и доля укоренившихся иностранцев (Великобритания, Люксембург, Франция). Некоторые государства (Австралия, Канада, США) активно рекрутировали иммигрантов, другие (Австрия, Германия, Швейцария) осуществляли организованный набор иностранной рабочей силы, третьи (страны Западной Европы с 80-х годов XX века) столкнулись с массовым притоком нелегальных мигрантов и беженцев из стран третьего мира.
В настоящее время эти страны, как правило, могут быть признаны государствами иммиграции. В 1995—2000 годах развитые страны ежегодно принимали около 2,3 млн мигрантов из развивающихся стран, из них государства Северной Америки — 1,4 млн человек, Европа — 0,8 млн. В некоторых ев-
ропейских странах удельный вес иностранцев увеличился за последние тридцать лет в несколько раз (Нидерланды — с 2 до 10 % общей численности населения, Австрия — с 2,3 до 9,4 %)2. Весьма показательно, что удельный вес жителей, родившихся за пределами государства проживания, в общем составе населения Германии или Швейцарии сегодня выше, чем в классическом государстве иммигрантов — США3.
Некоторые государства Западной Европы приобрели опыт приема иммигрантов еще до Второй мировой войны (Бельгия, Франция, Швейцария), иммиграционная история других государств началась после Второй мировой войны (Австрия, Великобритания, Германия, Нидерланды, Швейцария). Ряд европейских государств, ранее являвшихся государствами эмиграции (Греция, Ирландия, Испания, Италия, Португалия), только в последние десятилетия приобрели иммиграционную привлекательность. Различия между старыми и новыми странами иммиграции4 во многом предопределили особенности миграционной политики, а также разнообразие институциональных структур, курирующих ее осуществление.
Широкомасштабная иммиграция способствовала размыванию культурной и религиозной однородности данных стран, увеличе-
нию числа групп населения с полярно различными ценностными системами, культурной дистанции между старыми и новыми жителями. Согласно данным опросов общественного мнения, с 1984 по 1990 год число французов, считающих иммиграцию «чрезмерной», возросло с 58 до 68 %, число итальянских граждан, рассматривающих иммиграцию как «неприемлемую», с 1987 по 1991 год увеличилось с 49 до 61 %5. В Швейцарии с 1970 года было выдвинуто восемь народных инициатив, связанных с общими вопросами иммиграционной политики, семь из которых преследовали цель ограничения иммиграции и сокращения прав иностранцев. Во многих странах Западной Европы отмечались рост влияния правых националистических партий, возникших на волне движений протеста против иммиграции6, увеличение числа акций устрашения и насилия по отношению к иммигрантам.
В рамках миграционной политики государства определяют приоритеты и основные направления своей деятельности, связанные с въездом и пребыванием иностранцев, регулированием миграционных потоков, интеграцией иностранцев, пребывающих на долгосрочной основе на территории страны, упорядочением положения нелегальных мигрантов. При этом миграционную политику каждой страны необходимо исследовать с учетом интенсивности и характера иммиграционных потоков.
В литературе, посвященной миграции, разграничиваются понятия внешнего и внутреннего миграционного контроля7. Внешний контроль связан с въездом граждан других государств на территорию страны, внутренний контроль — с интеграционной политикой принимающего государства, определяющей возможности доступа иностранцев к трудоустройству, образованию, жилью, социальным льготам, а также участие данных лиц в политической жизни страны пребывания. Эти виды контроля направлены на предотвращение въезда и укоренения в стране нежелательных иммигрантов.
Осуществляя регулирование миграционных потоков, государства устанавливают различные правила. Гражданин другого государства может въехать в классические государства иммиграции (Австралия, Канада, США) в качестве иммигранта, получив разрешение
на постоянное жительство. В европейских странах и Японии получение такого разрешения возможно после определенного периода проживания в стране, а въезд в нее осуществляется только в качестве временно пребывающего лица.
В одних случаях предпочтение отдается личным особенностям лица, ходатайствующего о въезде. Как правило, значимыми являются такие факторы, как профессиональная квалификация и экономическое положение лица, наличие родственников или супруга в государстве въезда, преследование в государстве происхождения. Такие подходы, в частности, характерны для балльной системы, используемой для отбора квалифицированных работников в Канаде с 1967 года, в Австралии с 1989 года, в Новой Зеландии с 1991 года. В соответствии с канадской системой каждый кандидат на иммиграцию оценивается по шести основным показателям: уровень образования (максимальное число баллов — 25), знание официальных языков страны (24), опыт работы (21), возраст (10), наличие предложения о трудоустройстве в Канаде (10), способность к адаптации (10). При этом кандидат на иммиграцию должен набрать не менее 67 баллов. В других случаях существенное значение имеет гражданство, а не личные качества иностранца. Примером такого подхода являлась программа этнического разнообразия иммигрантов, введенная Актом об иммиграции 1990 года в США. В рамках этой программы ежегодно выделялась квота в размере 55 000 так называемых «грин кард» для представителей тех стран, из которых в страну въехало меньше всего иммигрантов за последние пять лет8. В третьих случаях предпочтение отдается культурно-этническому фактору, поскольку особые условия приема устанавливаются для иностранцев, считающихся представителями единого этнического сообщества или культурно близкими лицами (Германия, Греция, Израиль, Испания, Португалия).
Преобладающие основания для въезда иностранцев различаются от страны к стране. В Германии и Испании 80 % разрешений на пребывание выдается в связи с трудоустройством, в Италии такие разрешения составляют половину от общего числа выданных. Сходная ситуация характерна для Великобритании, Ирландии, Португалии. В других
западноевропейских странах картина несколько иная. В связи с образованием или воссоединением семей выдается более 70 % разрешений на пребывание в Швеции, свыше 50 % — в Бельгии и Дании. В Австрии, Финляндии, Франции и Италии по данному основанию в страну въезжает от 20 до 30 % мигрантов9.
В условиях глобализации и возрастания конкуренции на международном уровне довольно четко прослеживается тенденция дифференциации трудовых мигрантов и диверсификации подходов государства к приему различных категорий иностранных граждан, прибывающих в страну с целью трудоустройства. Как правило, речь идет о стимулировании притока высококвалифицированных специалистов и о предоставлении неквалифицированным трудящимся-мигрантам возможности трудоустройства только на временной или сезонной основе. При этом необходимо учитывать, что многие страны западной демократии зависят от иностранной рабочей силы. Так, в Швейцарии в 2005 году иностранцы составляли 25 % от общего числа трудовых ресурсов, в том числе: 33 % — в сфере строительства, 50 % — в сфере гостиничного и ресторанного бизнеса10.
Несмотря на существующие различия в законодательной регламентации, можно выделить ряд общих тенденций, характеризующих политику стран западной демократии в сфере трудовой миграции11. Прежде всего необходимо отметить селективный подход к приему трудовых мигрантов, рассматриваемых как человеческий капитал, который размещается исходя из экономических потребностей и приоритетов принимающего государства. Такие подходы четко прослеживаются не только в заявлениях политиков, но и на законодательном уровне. В соответствии со статьей 13 (Ь) голландского Закона об иностранцах 2000 года ходатайство о выдаче разрешения на пребывание может быть поддержано только в том случае, если присутствие иностранца отвечает насущным интересам страны. Согласно швейцарскому Закону об иностранцах 2005 года, прием иностранцев с целью осуществления трудовой деятельности должен служить интересам швейцарской экономики, надлежащим образом учитываются также научные и культурные потребности страны (ч. 1 ст. 3).
В ряде стран (Австрия12, Италия, Португалия, Швейцария) введено квотирование иностранной рабочей силы. В Испании квоты для въезда иностранных трудящихся ежегодно устанавливает правительство на основании доклада Национального института занятости о состоянии рынка труда и наличии вакансий, которые не могут быть замещены гражданами страны. В 2002 году для иностранной рабочей силы было выделено 32 079 рабочих мест (10 884 постоянных, 21 195 временных), в 2003 году — 24 337 рабочих мест (10 575 постоянных, 13 762 вре-
менных)13.
В последние годы можно отметить возобновление интереса к развитию программ временной трудовой миграции в отдельных странах (Австралия, Великобритания, Испания, Италия, Канада, США). Эти программы могут согласовываться на межгосударственном уровне или осуществляться на негосударственной основе в рамках частного сектора работодателями и агентствами по трудоустройству. Программы временной трудовой миграции позволяют гражданам одной страны получить работу в другом государстве на определенный срок без права получения разрешения на постоянное пребывание. Наибольшее развитие эти программы получили в 60-е годы XX века в США (программа по трудоустройству сельскохозяйственных рабочих из Мексики14) и в Германии (программа привлечения гастарбайтеров из Турции). Недавно в Австрии и Германии были вновь введены программы временной трудовой миграции15. В январе 2004 года Президент США Дж. Буш предложил ввести программу временной трудовой миграции, предполагающую получение трехгодичной рабочей визы с правом ее продления еще на три года.
Второй характерной тенденцией является введение национальных преференций на рынке труда. В настоящее время иностранец может получить рабочее место в западноевропейских странах только в том случае, если на него не претендуют граждане страны, других государств — членов ЕС или государств, входящих в Европейскую экономическую зону. В Германии Федеральное ведомство по трудоустройству должно дать согласие на выдачу разрешения на пребывание с целью трудоустройства и подтвердить, что трудоустройство иностранца не окажет негативное воз-
действие на национальный рынок труда и что нет никакого привилегированного кандидата на данное место (§ 39 Закона о пребывании иностранцев 2004 года). В Швеции разрешение на постоянное пребывание с целью трудоустройства может быть выдано иностранцу, которому предложено постоянное рабочее место в стране, если он обладает специальной квалификацией и если потребность в соответствующих специалистах не может быть удовлетворена за счет лиц, ищущих работу, в стране или посредством рекрутирования работников из стран, входящих в Европейскую экономическую зону, или Швейцарии (ст. 5 гл. 5 Закона об иностранцах 2005 года).
В большинстве стран предусматриваются особые условия приема и трудоустройства высококвалифицированных специалистов. В Швейцарии получить разрешение на пребывание или вид на жительство могут только руководящие кадры, специалисты и квалифицированные рабочие (ч. 1 ст. 23 Закона об иностранцах). В случае выдачи вида на жительство соответствующим лицам презюми-руется, что в силу своей профессиональной квалификации, способности к профессиональной и социальной адаптации, знания языка и возраста они смогут интегрироваться на долгосрочной основе в профессиональном и социальном окружении (ч. 2 ст. 23). В Германии иностранцы, обладающие высокой профессиональной квалификацией, могут получить вид на жительство сразу же после въезда на территорию страны. В данную группу входят ученые, обладающие специальными техническими знаниями, известные преподаватели и ученые, специалисты и руководящий персонал с особым профессиональным опытом, получающие заработную плату, превышающую не менее чем в два раза максимальную сумму дохода в соответствии законодательными схемами медицинского страхования (§ 19 Закона о пребывании иностранцев). В Австрии для высококвалифицированных специалистов предусмотрена не только ускоренная процедура рассмотрения ходатайств, но и специальное разрешение — «разрешение на проживание для ключевых специалистов» (ст. 41 Федерального закона о временном пребывании и проживании в Австрии 2005 года). В Бельгии высококвалифицированный персонал, имеющий ежегодный размер заработной платы не ниже установлен-
ного уровня16 и разрешение на пребывание сроком на четыре года, имеет право на его продление еще на четыре года (ст. 5 Королевского декрета от 6 февраля 2003 года).
Во многих странах усиливается положение работодателя во взаимоотношениях с наемным работником-иностранцем. Так, например, в Швейцарии именно он должен подать ходатайство о выдаче иностранцу разрешения на трудовую деятельность (ч. 3 ст. 11 Закона об иностранцах). Для этого работодатель обращается в кантональные органы, курирующие рынок труда, которые могут выдать соответствующее разрешение только в том случае, если федеральные власти подтвердят, что экономике нужны специалисты данной квалификации. Разрешение выдается, если предлагаемые условия труда и его оплаты отвечают установленным стандартам и если на это место не претендуют граждане страны или государств — членов ЕС.
Несмотря на определенное сближение политики государств — членов ЕС в отношении въезда и пребывания иммигрантов на их территории, существуют и определенные различия, обусловленные национальной спецификой: введением «грин кард»17, специальных программ для трудоустройства высококвалифицированных специалистов и сезонных рабочих18. Кроме того, особые миграционные схемы могут действовать с государствами, подписавшими специальные соглашения о трудовой миграции. В частности, Испания с 2002 года осуществляет наем рабочей силы из-за рубежа в государствах происхождения иммигрантов в рамках двусторонних соглашений, заключенных с Доминиканской Республикой, Колумбией, Марокко, Нигерией, Польшей, Румынией, Эквадором.
Во многих странах на законодательном уровне предпринимаются попытки ограничить процесс воссоединения семей, который в ряде стран становится основным способом увеличения числа иностранных жителей. В Австрии на выдачу разрешения на пребывание с целью воссоединения семьи распространяется система квотирования19 (ч. 1 ст. 46 Федерального закона о временном пребывании и проживании в Австрии). В соответствии с финским Законом 301/2004 об иностранцах, при рассмотрении вопроса о выдаче разрешения на пребывание с целью воссоединения семьи должен учитываться характер се-
мейных связей, продолжительность пребывания спонсора в стране, культурные и социальные связи данного лица и членов его семьи со страной происхождения (ст. 66а). Как правило, иностранец, являющийся спонсором, может воссоединиться с семьей после определенного периода проживания в стране пребывания (в Испании — один год) при условии, что у него есть разрешение на пребывание, постоянный источник дохода (в Греции — не ниже заработной платы неквалифицированного работника), адекватные жилищные условия (в Швейцарии и Германии), медицинская страховка на членов семьи, и он не получает социальную помощь (в Швейцарии). Согласно Закону об интеграции за рубежом от 22 декабря 2005 года, гражданин третьей страны20, который хочет воссоединиться с членом своей семьи в Нидерландах, должен пройти платный тест на знание языка и социально-культурных особенностей страны в голландском посольстве или консульстве на территории своей страны для получения разрешения на въезд. Лицу, не сдавшему тест, может быть отказано в выдаче визы.
Среди европейских стран наиболее суровые требования предусмотрены в законодательстве Дании (ст. 9 Консолидированного акта об иностранцах № 945 от 1 сентября 2006 года). В этой стране ужесточение законодательства в сфере воссоединения семей началось с 1992 года, когда было отменено положение об автоматическом предоставлении права на воссоединение семей, введенное в 1983 году. В настоящее время разрешение на пребывание с целью воссоединения семьи может быть выдано иностранцу, достигшему 24 лет21, проживающему в браке или длительном партнерстве с лицом не моложе соответствующего возраста, которое имеет разрешение на постоянное проживание в Дании в течение последних трех лет. Проживающий в стране спонсор не должен привлекаться к уголовной ответственности за определенные правонарушения в течение последних десяти лет, а также жить на социальное пособие в течение года до вынесения решения, связанного с выдачей разрешения на пребывание члену его семьи. Кроме того, ему необходимо иметь жилье и представить финансовые гарантии в размере 50 000 датских крон на покрытие возможных расходов на помощь члену своей семьи22.
Разрешение на пребывание с целью воссоединения семьи может быть выдано только том случае, если брак заключен добровольно и получение разрешения на пребывание не является основной причиной его заключения. Наряду с этим у супругов должны быть более тесные связи с Данией, чем с каким-либо иным государством. Супруги должны также подписать заявление о том, что будут в меру своих способностей посещать курсы языка и интеграции в датском обществе. Предполагалось, что такие меры предотвратят транснациональные браки, заключаемые женщинами-мигрантами под давлением своей семьи, однако на практике это привело к тому, что коренные датчане стали переезжать со своими иностранными супругами в другие государства ЕС, в первую очередь — в соседнюю Швецию, поскольку на них также распространялись соответствующие положения закона.
В последнее десятилетие XX века иммиграция беженцев приобрела характер доминирующего способа иммиграции в страны либеральной демократии23. В начале XXI века во многих из них прослеживалась тенденция сокращения числа ходатайств о предоставлении убежища. В 2004 году соответствующие цифры снизились по сравнению с 2000 годом на 78 % в Нидерландах, на 76 % в Австралии, на 74 % в Дании, на 59 % в Великобритании24. Определенное значение имело изменение подходов к рассмотрению ходатайств. Дания перестала предоставлять убежище по гуманитарным основаниям и стала рассматривать ходатайства на индивидуальной основе в соответствии с более жесткой трактовкой положений Женевской Конвенции. В 2003 году в Норвегии и Исландии была введена ускоренная процедура рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища для представителей тех государств, которые считаются безопасными (Норвегия — в течение 48 часов). Швейцария перестала рассматривать ходатайства лиц, не имевших действительных проездных документов и документов, подтверждающих гражданскую принадлежность.
В Бельгии сокращение ходатайств о предоставлении убежища (2000 год — 42 500, 2004 — 15 00025) было обусловлено изменением характера предоставляемой помощи. С 2001 года лица, обратившиеся с соответствующим ходатайством, стали получать услуги
в натуральной форме, а не финансовую помощь. Была применена так называемая «bed-bath-bread» формула, то есть соответствующие лица могли рассчитывать на ночлег, питание и базовые гигиенические услуги.
В Австрии из числа получателей помощи (жилье, питание, медицинские услуги) по федеральным социальным программам были исключены многие лица, ищущие убежище. В качестве основного критерия выступала государственная принадлежность лица, претендующего на статус беженца. Согласно распоряжению министра внутренних дел26, с 1 октября 2002 года не могли претендовать на получение соответствующей помощи граждане государств, входивших в Европейскую экономическую зону, являвшихся кандидатами на вступление в состав ЕС, а также граждане Армении, Азербайджана, Грузии, Югославии, Македонии, Нигерии и Турции27, чьи ходатайства о предоставлении убежища были отклонены в ходе первого рассмотрения, даже если соответствующие лица подали апелляцию. Они могли получить федеральную помощь в исключительных случаях, если в силу своего физического состояния особо в ней нуждались. Граждане Индии, Пакистана, Бангладеш, Боснии, Хорватии, Македонии, Югославии, Армении, Азербайджана, Грузии, Рос-сии28 могли получить помощь, если ее получение требовалось для эффективного осуществления процедуры рассмотрения ходатайства или если соответствующие лица были несовершеннолетними. Ужесточение подходов объяснялось тем, что Австрия наряду с Великобританией, Германией и Францией лидировала среди государств — членов ЕС по количеству поданных ходатайств о предоставлении статуса беженца и социальная поддержка данных лиц ложилась серьезным бременем на бюджет страны.
Следует также отметить, что многие страны западной демократии взяли на себя гуманитарную миссию ежегодно принимать лиц, ищущих убежище, по квоте ООН. Такие обязательства взяли на себя шестнадцать государств западной демократии, в том числе Дания, Нидерланды, Норвегия. Так, в частности, Финляндия ежегодно принимает 750 лиц, ищущих убежище, признанных беженцами или нуждающихся в международной защите. Директорат по вопросам иммиграции МВД и Министерство труда этой страны отбирают
соответствующих лиц в лагерях беженцев на основании собеседований, которые проводятся в присутствии представителей полиции безопасности страны. Десятая часть мест резервируется для приема беженцев в чрезвычайных обстоятельствах без проведения собеседования на основании документов, выданных Верховным комиссаром ООН по делам беженцев. В бюджете страны выделяются специальные средства на прием беженцев. Министерство труда по согласованию с МИД и МВД ежегодно представляет правительству предложения по расселению данных лиц на территории страны.
Интеграция мигрантов является одним из важнейших направлений миграционной политики для многих государств западной демократии. В литературе интеграция рассматривается как процесс превращения мигрантов в признанных членов сообщества, предполагающий взаимодействие между институтами принимающего государства и мигрантами, способствующий, в том числе, изменению институциональных рамок и форм социальных связей в стране пребывания29.
В документах Европейского союза интеграция рассматривается как двусторонний процесс, базирующийся на взаимных правах и обязательствах граждан третьих стран, проживающих на законных основаниях в государствах-членах, и принимающего общества. Он предполагает, с одной стороны, обязанность принимающего общества обеспечить формальные права иммигрантов таким образом, чтобы они имели возможность участвовать в экономической, социальной,культурной и гражданской жизни страны пребывания, и, с другой стороны, обязанность иммигранта уважать основные нормы и ценности принимающего общества и активно участвовать в процессе интеграции, не утрачивая свою идентичность30.
Как показывает практика, мигранты наилучшим образом адаптируются в благоприятном социальном и политическом окружении, способствующем более успешному усвоению наиболее значимых правил поведения в принимающем обществе и постепенному отходу от многих прежних социальных и культурных привычек. В качестве благоприятных условий для интеграции иностранцев в литературе выделяют безопасное проживание и облегчение воссоединения семей в стране пребы-
вания, поощрение натурализации и борьба с дискриминацией31.
Необходимость разработки интеграционной политики в отношении мигрантов первыми из европейских государств осознали Швеция (середина 70-х годов XX века) и Нидерланды (начало 80-х годов XX века). Идея интеграции долгосрочных мигрантов первоначально увязывалась в этих государствах с всесторонней реализацией концепции равноправия в условиях достаточно развитой социальной государственности. При этом необходимой составляющей для успешной интеграции иностранцев, проживавших на территории страны, признавалась довольно жесткая иммиграционная политика, ограничивающая приток в страну новых мигрантов. Политика интеграции иностранцев, в частности, предусматривала предоставление данным лицам избирательных прав на муниципальных выборах (Швеция — 1976, Нидерланды — 1985) и упрощение доступа к натурализации. Соответствующие меры рассматривались в качестве средств, способствовавших интеграции иностранцев.
С середины 90-х годов прошлого века интеграция иностранцев превратилась в одну из центральных политических проблем европейской политики. В настоящее время большинство мигрантов, приезжающих в государства Западной Европы, прибывают в связи с воссоединением семей и поиском убежища, то есть у принимающего государства практически нет возможности выбора новых жителей страны. Многие из мигрантов не знают языка той страны, куда они прибывают, и не обладают какой-либо профессиональной квалификацией. В этих условиях главная задача государства — это социально-экономическая интеграция мигрантов, предоставление им минимального набора знаний и инструментов, обеспечивающих их самостоятельность в принимающем обществе и снижение государственных затрат на социальную помощь данным лицам. Государства Западной Европы придают особое значение тому, чтобы иммигранты в процессе интеграции усвоили основные ценности и нормы принимающего общества и выучили язык, поскольку незнание языка государства пребывания является основным барьером для интеграции мигрантов. Согласно швейцарскому закону об иностранцах, интеграция призвана содействовать со-
существованию швейцарского населения и иностранцев на основе конституционных ценностей и взаимной терпимости и уважения (ч. 1 ст. 4). Интеграция невозможна, если иностранец не сближается с швейцарским обществом и не усваивает образ жизни в стране, в особенности — если он не изучает государственный язык (ч. 4 ст. 4).
Ряд государств Западной Европы (Австрия, Дания, Германия, Финляндия, Нидерланды, Франция) на законодательном уровне предусмотрели введение программ интеграции для лиц, прибывающих в страну или уже находящихся в ней. Как правило, принимающее государство предоставляет участнику программы возможность в том или ином объеме пройти интеграционный курс, направленный на обучение государственному языку, ознакомление с историей и традициями страны32, первичную ориентацию на рынке труда и профессиональную подготовку. После проведения индивидуального собеседования, направленного на выявление образовательного уровня, профессиональной квалификации и языковой подготовки иностранца, определяется интеграционный план для конкретного лица и заключается соглашение между заинтересованным лицом и тем муниципалитетом, где оно проживает. В ряде стран выделяются значительные государственные средства на деятельность муниципальных органов и структур в сфере первичной интеграции иммигрантов. В Финляндии, например, размер государственных субсидий муниципалитетам увеличивается в том случае, если органы местного самоуправления оказывают поддержку молодым иммигрантам, говорящим на других языках, предоставляя им возможность обучения на родном языке. В Испании половина средств Государственного фонда по приему, интеграции и образованию расходуется на школы с целью развития программ приема молодых иммигрантов и их семей, оказания им поддержки в течение начального периода обучения, а также с целью приема на работу межкультурных посредников.
Сегодня существует две разновидности интеграционных программ. Наибольшее распространение получили программы первичной адаптации для мигрантов, предусматривающие обязательное прохождение интеграционных курсов (Австрия, Бельгия, Германия,
Греция, Дания, Нидерланды, Франция). В соответствии с Федеральным законом о временном пребывании и проживании в Австрии, интеграционное соглашение заключается с гражданами третьих стран, пребывающими на временной или долгосрочной основе в стране, с целью получения базовых знаний немецкого языка (ч. 1 ст. 14). Лица, получившие первичное разрешение на пребывание или обратившиеся за его продлением, должны выполнить условия соответствующего со-глашения33 (ч. 1 ст. 14). Граждане же третьих стран, заключившие соответствующее соглашение, должны выполнить его в течение пяти лет после получения первичного или дополнительного разрешения на пребывание (ч. 8 ст. 14). Федеральное правительство покрывает расходы на освоение первого модуля интеграционного соглашения (способность читать и писать по-немецки), если он будет завершен в течение первого года после начала выполнения соответствующих обязательств (ч. 1 ст. 15).
Значительно реже встречаются добровольные интеграционные программы, которые являются обязательными только для безработных или лиц, живущих на социальное пособие (Швеция, Финляндия). Так, согласно финскому Закону 439/1999 об интеграции иммигрантов и приеме лиц, ищущих убежище, иммигранты, зарегистрированные в качестве лиц, ищущих работу или получающих социальное пособие, имеют право на индивидуальный интеграционный план. Это соглашение, заключаемое между муниципалитетом, бюро по трудоустройству и заинтересованным лицом, предусматривающее меры по поддержке иммигранта и членов его семьи в процессе получения знаний и навыков, необходимых для успешной адаптации в обществе и в трудовой деятельности (ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 11). Интеграционный план может предусматривать оказание содействия в изучении финского или шведского языков, профессиональное консультирование и реабилитацию, практическую подготовку, тренинги и другие меры, которые будут признаны обоснованными (ч. 2 ст. 11). Интеграционный план должен быть разработан в течение пяти месяцев после утраты работы или начала получения социальной помощи. Максимальный срок действия интеграционного плана — три года после включения лица в число жителей со-
ответствующего муниципалитета (ч. 2 ст. 10). Иммигранты, нуждающиеся в социальной помощи, имеют право на получение интеграционного пособия в течение одного года при условии соблюдения плана (ст. 13, 14). Невыполнение обязательств, предусмотренных интеграционным планом, может повлечь за собой сокращение размеров социальной помощи или лишение пособия (ст. 15). Бюро занятости может принять решение о приостановлении действия плана через месяц после приема иммигранта на постоянную работу, начала предпринимательской деятельности или профессионального обучения на постоянной основе (ч. 3 ст. 10).
В законодательстве государств — членов ЕС наметилась тенденция ужесточения подходов в отношении мигрантов, прибывающих в страну. В 1999 году только Германия предусматривала языковое требование в качестве условия получения одного из разрешений на постоянное пребывание. В настоящее время мигранты должны успешно пройти интеграционный курс для того, чтобы получить право на проживание и доступ к социальным благам в Германии, Нидерландах, Австрии, Дании34. Обычно успешное прохождение интеграционного курса в той или иной мере связано с предоставлением разрешения на пребывание или его продлением. Во Франции прохождение интеграционной программы носит добровольный характер, однако непосещение курсов в случае подписания индивидуального договора может иметь отрицательные последствия при вынесении решения о выдаче разрешения на проживание на длительный срок.
Как отмечается в литературе35, введение иммиграционных программ может преследовать различные цели: не только предоставление мигрантам первичных навыков и инструментов, необходимых для успешной адаптации в принимающем государстве, но и создание определенных предпосылок для их ассимиляции, а также введение механизмов внутреннего иммиграционного контроля для отсева «потенциально нежелательных» мигрантов. Об этом свидетельствует практика использования требований, предъявляемых к интеграции мигрантов, в качестве критериев для отбора потенциальных жителей страны (введение интеграционных тестов для иммигрантов в государстве происхождения, увязывание выдачи разрешения на пребывание
с успешным прохождением интеграционных курсов, ужесточение интеграционных требований при приеме в гражданство). Как отмечается в литературе, гражданская интеграция — это политика, преследующая либеральные цели (достижение автономии личности в принимающем обществе в сжатые сроки) нелиберальными методами36.
В рамках процесса интеграции иностранцев различают два этапа, предполагающих использование различных политико-правовых средств. На первичном этапе адаптации лиц, прибывающих в страну, осуществляется политика гражданской интеграции мигранта, правовые механизмы ее реализации закрепляются в иммиграционном законодательстве. Для второго этапа, предполагающего определенную степень включенности мигранта в общественную жизнь, характерна политика предотвращения и противодействия дискриминации, предоставляющая действенные гарантии реализации прав и свобод мигрантов. Важнейшей юридической составляющей данной политики является разработка и принятие антидискриминационного законодатель-ства37.
Традиционно этот вид законодательства развивался в странах общего права — США, Великобритании, Австралии. Благодаря усилиям Европейского союза по унификации действий в сфере борьбы с дискриминацией, прослеживается тенденция становления антидискриминационного законодательства в государствах — членах ЕС. В последние годы был принят ряд директив, расширяющих защиту личности от дискриминации, в том числе Директива Европейского совета 2000/43/ЕС от 29 июня 2000 года об осуществлении принципа равенства в обращении между людьми независимо от расового и этнического проис-хождения38, действие которой распространяется на сферу занятости, образования, социальной защиты, доступа к товарам и услугам, доступным публике, включая жилье, а также Директива Европейского совета 2000/78/ЕС от 27 ноября 2000 года, устанавливающая общие рамки для равенства в обращении в сфере труда и занятости39. В соответствии с этими документами, государства должны были предусмотреть в 2003 году в своем законодательстве положения о запрете дискриминации по признакам расового и этнического происхождения, религии и убеждений.
Положения директив распространяются на всех лиц, находящихся на территории государства-члена, независимо от их гражданства и характера пребывания. В обеих директивах особо оговаривается, что их действие не охватывает различия в обращении, основанные на гражданстве, и не влияет на условия, касающиеся въезда и пребывания граждан третьих стран на территории государств-членов, и любое обращение, являющееся следствием их правового статуса (п. 2 ст. 3). Вместе с тем в законодательстве ряда государств — членов ЕС (Нидерланды, Португалия, Испания) гражданство признано одним из запрещенных оснований для дискриминации. В отдельных странах (Великобритания) дискриминация по признаку цвета кожи и государственного происхождения рассматривается как один из аспектов расовой дискриминации.
К январю 2007 года 20 из 25 государств — членов ЕС имплементировали положения соответствующих директив в свое законода-тельство40. Таким образом, на большей части территории Европы были созданы юридические механизмы для защиты и восстановления прав лиц, пострадавших от дискриминации, разработаны превентивные меры, направленные на ограничение сферы распространения прямой дискриминации41 и выявление социальных, культурных и политических факторов, способствующих косвенной дискриминации42.
В конце прошлого века сфера услуг, связанная с оказанием содействия мигрантам с целью незаконного въезда в страну, превратилась в прибыльный бизнес. В связи с этим многие страны западной демократии, в первую очередь европейские, предприняли сходные превентивные меры в целях противодействия нелегальной миграции. К таким мерам следует отнести: установление высоких штрафов для компаний, осуществляющих транспортные перевозки, в случае ввоза в страну иностранцев, не имеющих необходимых разрешений на въезд или документов, оформленных надлежащим образом; введение виз для граждан государств, традиционно поставляющих значительное число лиц, ищущих убежище, и мигрантов, не имеющих документов; возложение на компании, осуществляющие транспортные перевозки, обязанности проверять наличие соответствующих виз; ра-
ционализацию процедур рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, предусматривающую исследование формальных оснований для отказа (безопасная страна происхождения, ненадежная информация о пути следования из страны происхождения, прибытие из безопасной третьей страны) до рассмотрения дела по существу; расширение полномочий органов, осуществляющих пограничный контроль; исключение иностранцев, не имеющих законных оснований для пребывания в стране, из числа бенефициари-ев публичных социальных услуг, предоставляемых жителям страны; введение высоких наказаний за нелегальный провоз иностранцев на ее территорию43.
Вместе с тем в последние десятилетия в качестве одного из инструментов миграционной политики в ряде стран стали использоваться программы легализации положения иммигрантов — миграционные амнистии44. Эти программы предполагают урегулирование положения тех лиц, которые уже находятся в стране, в случае обращения в компетентные государственные органы в течение установленного срока (от трех месяцев до одного года). Миграционные амнистии обычно распространяются на иммигрантов, въехавших в страну нелегально или оставшихся в ней по истечении срока действия разрешения на пребывание. При этом речь может идти об упорядочении пребывания соответствующих лиц на территории страны и/или их положения на рынке труда.
Программы легализации могут носить общий характер, то есть распространяться на всех иммигрантов, либо преследовать специальные цели, то есть действовать в отношении определенных групп иммигрантов45. Как правило, соответствующие лица должны подтвердить пребывание в стране в течение определенного срока46, а также выполнить иные установленные требования. В их число могут входить такие, как наличие действительного паспорта, трудоустройства или предложения работы, уплата в течение установленного срока социальных взносов, отсутствие судимостей и болезней, наличие жилья, способность самостоятельно себя обеспечивать и т. д.
Различают два основных подхода к осуществлению программ легализации. Для государств Южной Европы, которые сравни-
тельно недавно превратились в страны иммиграции, характерно широкомасштабное и довольно регулярное использование данного инструмента миграционной политики, предоставление лицам, прошедшим процедуру легализации, разрешений на временное пребы-вание47. В классических государствах иммиграции (США, Австралия, Франция) меры по урегулированию положения нелегальных мигрантов используются крайне редко, но, как правило, в результате их применения иммигранты получают право на постоянное пребывание в стране.
Одна из наиболее широкомасштабных программ легализации статуса иммигрантов была проведена в Испании в 2005 году на основании Регламента об исполнении Органического закона 4/2000 о правах и свободах иностранцев в Испании и их социальной интеграции. Программа была сориентирована на урегулирование положения на рынке труда тех трудящихся-мигрантов, которые уже работали в стране, но не имели легальных контрактов. Соответственно, предусмотренные данной программой мероприятия рассматривались в качестве мер не только миграционной, но и экономической политики.
В течение трех месяцев после вступления в действие Регламента работодатели, которые хотели заключить трудовой контракт с иностранцами, могли обратиться с ходатайством о предоставлении соответствующим лицам разрешений на пребывание и на трудоустройство при условии, что работник был внесен в реестр жителей одного из испанских муниципалитетов48 не менее чем за шесть месяцев до введения в действие Регламента и находился на территории страны на момент подачи ходатайства, работодатель и работник подписали трудовой контракт, который вступал в силу после выдачи соответствующих разрешений. Трудовой контракт должен был быть заключен на срок не менее шести месяцев (три месяца — для сельскохозяйственных рабочих). При этом на работодателя возлагались обязанности, связанные с включением работника в систему социального страхования страны, а также с соблюдением предусмотренных в законодательстве условий для работы данного вида на соответствующей территории. Работодатель должен был также проследить, чтобы заинтересованное лицо не имело судимостей в Испании или в прежней
стране проживания за совершение преступлений, предусмотренных испанским законодательством, и чтобы документы работника о профессиональной квалификации были легализованы.
В случае принятия положительного решения разрешение на пребывание и трудоустройство вступало в силу, если в течение месяца после уведомления работник был включен в систему социального страхования и на его счет поступили первые страховые взносы. Лица, прошедшие процедуру легализации, получали в итоге разрешение на пребывание и на трудоустройство на один год с правом дальнейшего продления. Кроме того, для таких трудящихся-мигрантов сокращался срок, необходимый для воссоединения с членами семьи в стране проживания (с 18—24 месяцев до одного года). При этом в связи с выдачей соответствующих разрешений прекращалось расследование дел и официально отменялись приказы о высылке в том случае, если возбуждение дела или издание приказа было связано с незаконным въездом в страну или с трудоустройством при отсутствии действительного разрешения на пребывание и трудоустройство. В течение месяца после получения разрешения работник должен был подать ходатайство о выдаче удостоверения личности.
На период подачи ходатайств в стране было приостановлено рассмотрение всех иных заявлений, связанных с иммиграцией, в том числе и выдача разрешений на постоянное пребывание. Первоначально проживание на территории страны можно было подтвердить только регистрацией в качестве жителя одного из муниципалитетов страны, однако за месяц до завершения срока подачи ходатайств стали приниматься и иные документы (медицинские карты, приказы о высылке из страны, отказы в выдаче разрешения на пребывание, документы, подтверждавшие подачу ходатайства о признании беженцем и т. д.). В этот же период тем иммигрантам, чьи ходатайства были отклонены по вине работодателя, не уплатившего социальные взносы, было разрешено представлять договоры с новыми работодателями. В рамках миграционной амнистии было подано 690 679 ходатайств о легализации положения трудящихся-мигрантов. К 28 июля 2005 года было рассмотрено 3/4 из них, 89 % — удовлетворено49. Лица, кото-
рым было отказано в легализации статуса, должны были покинуть страну в течение пятнадцати дней после уведомления. При наличии особых обстоятельств срок пребывания мог быть продлен до девяноста дней.
Программы легализации положения иммигрантов позволяют сократить удельный вес теневой экономики, улучшить социально-экономическое положение иммигрантов, создать условия для их интеграции в стране, увеличить размер налоговых поступлений и социальных взносов, предотвратить социальные протесты и массовые выступления. Вместе с тем критики этих программ отмечают, что данный инструмент миграционной политики фактически способствует созданию системы поощрения лиц, нарушающих закон, увеличению неконтролируемой иммиграции, в первую очередь за счет воссоединения се-
мей50.
В странах западной демократии применяются различные подходы в отношении распределения компетенции в сфере иммиграции и интеграции иностранцев в системе органов исполнительной власти. Признание особой политической и социальной значимости данных вопросов способствовало тому, что в ряде государств были сформированы специализированные структуры (Нидерланды — Министерство иммиграции и интеграции, Канада — Министерство гражданства и иммиграции, Дания — Министерство по делам беженцев, иммиграции и интеграции). В других странах учет интересов мигрантов осуществляется в рамках существующих институциональных структур. Действия органов публичной администрации в сфере интеграции иммигрантов, как правило, координируются министерствами внутренних дел (Италия, Греция, Великобритания, Португалия), юстиции (Япония, Исландия) или труда и социальных вопросов (Испания51).
В Финляндии до последнего времени вопросы иммиграции и интеграции иностранцев курировали семь министерств (труда, внутренних и иностранных дел, образования, юстиции52, социального обеспечения и здравоохранения, окружающей среды53), однако наиболее важные полномочия распределялись между двумя из них. К ведению Министерства труда были отнесены вопросы миграционной политики, трудовой миграции и интеграции иностранцев в гражданском об-
ществе и в сфере занятости. Кроме того, это министерство занималось вопросами приема лиц, ищущих убежище, предотвращения этнической дискриминации, расизма и нетерпимости. В компетенцию Министерства внутренних дел входили вопросы въезда и пребывания иностранцев на территории страны, гражданства, координации иммиграционной политики с другими государствами — членами ЕС. Директорат по вопросам иммиграции данного министерства вел реестр иностранцев, занимался вопросами, связанными с выдачей разрешений на пребывание, депортацией и т. д. С 1 января 2008 года вопросы, которыми занималось Министерство труда, были переданы Министерству внутренних дел, а директорат по вопросам иммиграции был преобразован в Финскую иммиграционную службу.
В целях координации деятельности органов публичной власти в сфере миграционной политики в Греции учрежден межминистерский комитет, в который входят представители министерств внутренних дел, публичной администрации и децентрализации и которому оказывает содействие специальный комитет с участием экспертов. В Бельгии действует Межминистерская конференция по вопросам политики в отношении иммигрантов под председательством премьер-министра страны, которая призвана наладить координацию между федеральной, региональной и коммунальной администрацией, курирующей вопросы миграции и интеграции. В Испании сформирован Высший совет по иммиграционной политике, в работе которого участвуют представители центральной власти, автономных сообществ и органов местного самоуправления. Данная структура готовит ежегодный доклад о положении в области трудоустройства и социальной интеграции иммигрантов, содержащий рекомендации по улучшению положения в этих сферах.
В ряде государств были созданы специализированные структуры для защиты прав иностранцев. В 1991 году в Финляндии в соответствии с указом Президента Республики № 447 была учреждена должность омбудсма-на по делам иностранцев при Министерстве здравоохранения и социального благосостояния. Кандидат на эту должность должен был иметь высшее образование, практический опыт по решению задач в сфере управления,
хорошо владеть письменным и устным английским (ст. 1). Соответствующее лицо назначалось на должность указом Президента Республики по представлению Государственного Совета, сотрудники его аппарата — министром (ст. 2). Омбудсман ежегодно представлял доклад о своей деятельности в Министерство здравоохранения и социального благосостояния (ст. 4). В 2001 году эта должность была упразднена и Законом № 660/ 2001 была учреждена должность омбудсмана по делам меньшинств. Первоначально он действовал при Министерстве труда, с 2008 года — при Министерстве внутренних дел. Омбудсмана по вопросам меньшинств уведомляют о любых случаях выдачи иностранцам разрешения на пребывание с целью международной или временной защиты, об отказе во въезде или депортации из страны, а также о всех случаях задержания данных лиц (ч. 1 § 208 Закона об иностранцах). Омбудсман имеет право высказать мнение по любому индивидуальному вопросу, касающемуся ходатайства о предоставлении убежища или депортации иностранца (§ 209). Так, в 2006 году омбудсман высказал свое мнение в отношении 22 случаев предполагаемой депортации иностранца. Как правило, омбудсман заявляет свою позицию в тех случаях, когда речь идет о лицах, имеющих семейные связи в Финляндии или прибывших в страну несовер-шеннолетними54.
В Португалии действует Верховный комиссариат по вопросам иммиграции и межкультурного диалога55, призванный участвовать в разработке, осуществлении и оценке публичной политики, связанной с интеграцией иностранцев и этническими меньшинствами, и развивать диалог между культурами, этническими и религиозными группами. После реструктуризации центральной государственной администрации его статус определяется Декретом-законом 167/2007 от 3 мая 2007 года.
Верховный комиссариат наделен самостоятельными административными полномочиями и интегрирован в государственную администрацию, однако непосредственно не входит в ее систему (ч. 1 ст. 1). Комиссариат состоит из Верховного комиссара по вопросам иммиграции и межкультурного диалога, Консультативного совета по вопросам иммиграции и Комиссии по обеспечению равноправия
и противодействию расовой дискриминации. Верховный комиссар, назначаемый премьер-министром сроком на три года, представляет Комиссариат на международном и национальном уровне, возглавляет и координирует деятельность Совета и Комиссии (ст. 5).
Консультативный совет по вопросам иммиграции, учрежденный в 1998 году, обеспечивает совместное участие объединений иммигрантов, социальных партнеров и институтов социальной солидарности в определении приоритетов политики в сфере социальной интеграции и предотвращении изоляции. В его состав входят, в частности, по одному представителю от сообществ иммигрантов из каждой португалоязычной страны, по одному представителю от трех наиболее крупных иммигрантских сообществ, не принадлежащих к португалоязычным странам, два представителя институциональных структур, оказывающих содействие иммигрантам, а также представители профсоюзов, предпринимательских структур, органов исполнительной власти (представители членов правительства, курирующих вопросы внутренних дел, экономики, труда и социальной солидарности, образования, эмиграции и португальских сообществ за рубежом), автономных областей, Национальной ассоциации португальских муниципалитетов (ст. 6).
Во многих странах на общенациональном уровне создаются консультативные органы с участием иммигрантов, участвующие в разработке приоритетов в миграционной политике. В Швейцарии учрежденная в 1970 году Федеральная комиссия по вопросам иностранцев, в состав которой вошли представители кантонов и муниципалитетов, организаций работодателей и трудящихся, религиозных организаций, объединений иностранцев, проживающих в стране, отвечает за осуществление федеральной интеграционной политики, публикует рекомендации по миграционной проблематике, выражает свое мнение в ходе обсуждения в федеральном парламенте вопросов, связанных с миграционной политикой. Согласно Закону об иностранцах 2005 года, Комиссия, в состав которой входят швейцарцы и иностранцы, рассматривает экономические, культурные, политические, демографические вопросы, вопросы социального порядка, связанные с пребыванием иностранцев в стране (ч. 1 и 2 ст. 58). Данная
структура сотрудничает с федеральными, кантональными и коммунальными структурами, службами, оказывающими помощь иностранцам, комиссиями по делам иностранцев, действующими на кантональном и коммунальном уровне, организациями иностранцев и неправительственными организациями, действующими в сфере интеграции (ч. 3 ст. 58).
В Испании в 1995 году учрежден Форум социальной интеграции иммигрантов, в состав которого входят представители публичной администрации, объединений иммигрантов и организаций, оказывающих содействие данным лицам. В задачу этого консультативного органа входит разработка предложений и рекомендаций по вопросам интеграции иммигрантов в испанском обществе, доведения до сведения государственных органов предложений общественных объединений, действующих в сфере иммиграции и защиты прав иностранцев, а также подготовка заключений в отношении государственных планов, программ и предложений, которые могут оказать воздействие на интеграцию иностранцев. В настоящее время данная структура действует при Министерстве труда и социальных вопросов. Отбор организаций, которые могут представлять интересы иммигрантов в рамках Форума, осуществляется Министерством на основании публичного соперничества соответствующих организаций с учетом определенных критериев (уставные цели и территориальные рамки деятельности, опыт реализации программ для иммигрантов, наличие эффективных управленческих структур, степень охвата иммигрантского населения страны и т.д.). Проведение консультаций с Форумом является обязательным при выдвижении любых правовых и практических инициатив, связанных с интеграцией иммигрантов.
Доступ иммигрантов на рынок труда принимающего государства является одним из важнейших аспектов процесса их интеграции, поэтому в ряде стран создаются специализированные структуры в данной области. В Швеции бюро по трудоустройству иммигрантов создало специальную группу по поддержке иммигрантов в период поиска работы и на первых порах после трудоустройства. В Португалии в рамках Национального центра поддержки иммигрантов была учреждена служба поддержки иммигрантов в сфере трудоустройства и предпринимательства.
Основная работа, связанная с интеграцией иностранцев, осуществляется на местах. В Дании на местном уровне образованы интеграционные советы. В Португалии местные центры поддержки иммигрантов предоставляют данным лицам комплексные услуги с участием социально-культурных посредников56, в том числе синхронный перевод и помощь «SOS службы для иммигрантов». В некоторых государствах (Испания, Италия, Португалия, Австрия) при муниципалитетах созданы консультативные органы по вопросам иммиграции. Кроме того, в ряде муниципалитетов Испании органами местного самоуправления, профсоюзами и некоторыми неправительственными организациями были созданы структуры, осуществляющие мониторинг по миграционной проблематике, с целью обмена информацией об изменении характера иностранного населения, проживающего на соответствующей территории. В частности, такие структуры были сформированы в Барселоне и в Астурии57.
Татьяна Васильева - старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 В статье используется классификация государств, предложенная П. Вейлом. См.: Weil P. Access to Citizenship: a Comparison of Twenty-five Nationality Laws // Citizenship Today: Global Perspectives and Practices / Ed. by A. Aleinikoff, D. Klusmeyer. Washington, 2001. P. 23-24.
2 См.: Гринблат Ж.-А. Иммиграционные сценарии для стареющей Европы // Отечественные записки. 2004. № 4 (19) (http://www.strana-oz. ru/?numid=19&article=914).
3 См.: PenninxR. Introduction // The Dynamics of International Migration and Settlement in Europe: A State of the Art / Ed. by R. Penninx, M. Berger, K. Kraal. Amsterdam, 2006. P. 10.
4 При отнесении страны к той или иной категории учитывается время превращения из государства эмиграции в страну иммиграции, характер и величина миграционных потоков, наличие или отсутствие долгосрочного опыта решения проблем, связанных с трансгосударственной миграцией.
5 Livi-Bacci M. «Nous» et «eux»: l'Europe et les Etats-Unis face à l'immigration // Politique étrangère. 1994. N° 3. P. 669.
6 Франция — Национальный фронт, Австрия — Партия свободы, Дания — Датская народная партия, Бельгия — Фламандский блок, Нидерланды — партия Пима Фортайна, Италия — Лига Севера.
7 Migration and the Regulation of Social Integration / Ed. by A. Bocker, B. de Hart, I. Michalowski. Osnabruk, 2004. P. 8.
8 См. подробнее: Legomsky S. H. Immigration, Equality and Diversity // Columbia Journal of Transnational Law. Vol. 31. 1993. No. 2. P. 319335; Иванов М.М. США: правовое регулирование иммиграционного процесса. М., 1998. С. 342-360.
9 Commission of the European Communities. Communication to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 16 July 2004. First Annual Report Migration and Integration. COM (2004) 508 final.
10 Efionayi D., Niederberger J. M., Wanner P. Switzerland Faces Common European Challenges // Migration Information Source. 2005. February (http://www.migrationinformation.org/Profiles/ display. cfm?ID=284).
11 См.: Carrera S. Legal Migration Law and Policy Trends in a Selection of EU Member States (http://www.libertysecurity.org/article1190.html); Скорый Р. П. Основные направления иммиграционной политики стран Европейского Союза // Меняющаяся Европа: Проблемы этнокультурного взаимодействия / Отв. ред. М. Ю. Мартынов. М., 2006. С. 31.
12 В данной стране предусматривается квотирование ключевых специалистов, то есть квалифицированных кадров, специальная квота существует и для сезонного трудоустройства на срок до шести месяцев.
13 См.: Ortega Pérez N. Spain: Forging an Immigration Policy // Migration Information Source. 2003. February (http://www.migrationinformation. org/Profiles/display.cfm?ID=97).
14 Программа предусматривала упрощенную систему заключения трудовых договоров при найме сезонных сельскохозяйственных рабочих. Наниматель имел право по собственному усмотрению устанавливать им размер заработной платы, определять условия труда, отдыха и питания.
15 См.: Kraler A. The Legal Status of Immigrants and their Access to Nationality // Migration and Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation / Ed. by R. Baubock. Amsterdam, 2006. P. 37.
16 Не менее 31 073 евро в год.
17 В 2000 году в Германии была введена соответствующая программа для привлечения специалистов в области информационных технологий из третьих стран.
18 В Великобритании действует специальная миграционная схема для сезонных сельскохозяйственных рабочих, в 2002 году была запущена пилотная программа, в соответствии с которой специалисты высокой квалификации могут находиться на территории страны в течение года и искать работу без предварительной договоренности с каким-либо работодателем.
19 В 2005 году квота на воссоединение семей для граждан третьих стран составляла 5 460 разрешений на пребывание. Необходимо отметить, что система квотирования не распространяется на членов семьи австрийских граждан, поэтому в этой стране довольно высокие показатели натурализации иностранцев. В 2004 году 23 300 граждан третьих стран получили разрешение на пребывание как члены семей австрийских граждан. См.: König K., Perching B. Austria. Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue / Ed. by J. Nies-sen, Y. Schibel, C. Thompson. Brussels, 2005 (http://www.migpolgroup.com/multiattachments/ 2956/DocumentName/EMD_Austria_2005. pdf).
20 Данное требование не распространяется не только на граждан государств — членов ЕС, но и на граждан других развитых стран западной демократии — Австралии, Канады, США, Японии.
21 Установление возрастного ценза характерно и для законодательства Исландии и Нидерландов. Согласно официальной позиции исландских властей, соответствующая мера была направлена на защиту женщин-иностранок из стран с низким уровнем экономического развития, на которых исландцы женятся с целью приобретения дешевой домашней прислуги, а не с целью создания семьи.
22 Размер финансовых гарантий снижается вдвое после того, как член семьи спонсора сдал экзамен по датскому языку.
23 Hollifield J.F. Immigrants, Markets and States: The Political Economy of Postwar Europe. London, 1992. P. 210.
24 Newland K. Drop in Asylum Numbers Shows Changes in Demand and Supply // Migration Information Source. 2005. April (http://www. migrationinformation.org/Feature/display.cfm? ID=303).
25 См.: Gsir S., Martiniello M., Meireman K., Wets J. Belgium. Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue / Ed. by J. Niessen, Y. Schibel, C. Thompson (http://www.migpolgroup.com/multiattachments/ 2959/DocumentName/EMD_Belgium_2005. pdf).
26 Этот акт был отменен в связи с вынесением в апреле 2003 года решения Конституционного Суда, согласно которому все лица, ищущие убежище, имеют равное право на федеральную помощь См.: Oezcan V. Government Directive on Asylum Sparks Row in Austria // Migration Information Source. 2002. December (http://www. migrationinformation.org/Feature/display.cfm? ID=74).
27 Эти положения не распространялись на турецких курдов и сербов из Косово, поскольку существовала большая вероятность того, что они отвечают необходимым требованиям для признания их беженцами.
28 Исключение составляли турецкие курды, косовские сербы и чеченцы из России.
29 См.: Penninx R. Integration Policies for Europe's Immigrants: Performance, Conditions and Challenges. An expert paper for the Sachverstängenrat für Zuwanderung and Integration. 2004 (http:// dare.uva.nl/document/14073); Bauböck R. Citizenship and Migration — Concept and Controversies // Migration and Citizenship: Legal Status, Rights and Political Participation. P. 11.
30 Commission of the European Communities. Communication to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on immigration, integration and employment of 3 June 2003. COM (2003) 336 final.
31 Niessen J. Immigration, Citizenships and the Benchmarking of Integration in the EU // The Nexus between Immigration, Integration and Citizenship in the EU. Challenge, Liberty and Security. Collective Conference Volume. 2006. April. P. 33 (http://www.libertysecurity.org/IMG/pdf/ The_Nexus_between_Immigration_Integration_ and_Citizenship_in_the_EU.pdf).
32 В Бельгии, Дании, Финляндии, Франции, Германии, Люксембурге и Нидерландах граждан третьих стран — иммигрантов знакомят с основополагающими ценностями ЕС в рамках интеграционных программ для прибывающих в страну.
33 Данное правило не распространяется на тех граждан третьих стран, которые сделают заяв-
ление о том, что в ближайшие 24 месяца срок их пребывания в стране не будет превышать 12 месяцев.
34 В Дании и Нидерландах интеграционный тест должны сдавать даже супруги граждан страны.
35 Michalowski I. Integration Programmes for Newcomers — a Dutch Model for Europe? // Migration and the Regulation of Social Integration / Ed. by A. Bocker, B. de Hart, I. Michalowski. P. 163-164.
36 Joppke C. Immigrants and Civic Integration in Western Europe // The Art of State III: Belonging, Diversity, Recognition and Shared Citizenship in Canada / Ed. by K. Banting, T. J. Courchene, F. L. Seidle. Montreal, 2007. P. 22.
37 Речь идет о принятии специальных законов с целью предотвращения дискриминации и содействия распространению равноправия, а не о включении отдельных положений о запрете дискриминации в нормативные акты, имеющие иной предмет регулирования.
38 Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment of persons irrespective of racial and ethnic origin // OJ. L.180. 19.07.2000.
39 Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation // OJ. L.303. 2.12. 2000.
40 Об особенностях антидискриминационного законодательства см.: Васильева Т. А. Юридическое обеспечение равенства в обращении и борьба с дискриминацией в зарубежных странах // Российский ежегодник сравнительного права. 2007. № 1. С. 210-226.
41 Менее благоприятное обращение с определенным лицом по сравнению с другими лицами, находящимися в аналогичной ситуации, на основании признаков его личного статуса.
42 Формально нейтральное обращение с представителями различных групп, которое для представителей определенной группы имеет более негативные последствия, чем для других лиц.
43 См. подробнее: Baganha M.I., Doomernik J., Fassmann H., Gsir S., Hoffmann M., Jandl M., Kraler A., Neske M., Reeger U. International Migration and Its Regulation // The Dynamics of International Migration and Settlement in Europe: A State of the Art / Ed. by R. Penninx, M. Berger, K. Kraal. P. 27-28.
44 Австралия (1980), Бельгия (2000), Великобритания (1998), Венесуэла (1980), Греция (1998, 2001, 2005), Испания (1985, 1991, 1996, 2000, 2001, 2005), Италия (1986, 1990, 1995, 1998,
2002), Люксембург (2001), Португалия (1992— 1993, 1996, 2001, 2003, 2004), США (1986), Франция (1981-1982, 1997-1998).
45 Трудящиеся-мигранты — Италия ( 1986, 2002), Испания (2005); сельскохозяйственные рабочие — США (1986), Великобритания (1986); домашняя прислуга — Великобритания (1998), Италия (2002); лица, осуществляющие уход за больными и престарелыми, — Италия (2002). В соответствии со специальным соглашением между правительствами Португалии и Бразилии в 2003 году была осуществлена легализация положения трудящихся-мигрантов из Бразилии, проживающих в Португалии, и португальских трудящихся, находящихся в Бразилии.
46 В США при осуществлении общей миграционной амнистии 1986 года в качестве доказательства пребывания на территории страны лицо могло представить свидетельство о найме на работу, налоговые документы, банковские справки, квитанции об оплате коммунальных услуг, школьные журналы, медицинские справки, записи в церковных книгах. См. подробнее: Чернышева О. Законодательные амнистии для незаконных иммигрантов: может ли опыт Западной Европы и США быть полезен для России? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. 43.
47 Так, в Португалии в результате легализации своего статуса в ходе миграционной амнистии заинтересованные лица могли получить разрешение на временное пребывание ( 1992—1993, 1996) или разрешение на пребывание на один год, позволяющее приобрести право на постоянное проживание после четырехкратного продления соответствующего разрешения (2001).
48 Для регистрации в муниципальном реестре лицо должно сообщить свое имя, дату рождения, пол, номер паспорта, место жительства и, если потребуют, свидетельство об образовании. Государственные органы не могут запрашивать у лица подтверждений легальности его пребывания на территории страны.
49 См.: Arango J., JachimowiczM. Regularizing Immigrants in Spain: A New Approach // Migration Information Source. 2005. September (http:// www.migrationinformation.org/Feature/display. cfm?ID=331).
50 См.: Levinson A. Why Countries Continue to Consider Regularization // Migration Information Source. 2005. September (http://www. migrationinformation.org/Feature/display.cfm? id=330).
51 В данной стране министерство, курирующее вопросы иммиграции и правового положения иностранцев, различается в зависимости от партийного состава правительства. В правительстве социалистов эти вопросы относятся к ведению Министерства труда и социальных вопросов, в правительстве, формируемом на базе Народной партии, — к ведению Министерства внутренних дел.
52 К компетенции указанного министерства были отнесены вопросы правовой помощи и защиты от дискриминации.
53 Это министерство курировало вопросы, связанные с обеспечением жильем.
54 Annual Report 2006 of the Ombudsman for Minorities. Helsinki, 2007. P. 21-22.
55 До 2007 года — Верховный комиссариат по вопросам иммиграции и этнических меньшинств.
56 В соответствии с Законом 105/2001 посредники призваны предотвращать и разрешать социально-культурные конфликты, облегчать общение между лицами, предоставляющими определенные профессиональные услуги, и потребителями этих услуг, имеющими различное культурное происхождение. В частности, социально-культурные посредники действуют в школах, институтах здравоохранения и социального обслуживания.
57 См: Moren-Algeret R. Immigrants and Immigration Policy-Making. The Case of Spain. Country Report. Amsterdam, 2005. P. 8-9 (http://dare. uva.nl/document/39854).
