CC BY
96
Управление образованием
Арутюнян К.В.
Особенности подушевого финансирования общеобразовательных школ Армении
Арутюнян Карине Виликовна — кандидат физико-математических наук, заместитель министра, Министерство образования и науки Республики Армения, Ереван, Республика Армения.
E-mail: khamtvunvan@mail. га SPIN-код РИНЦ: 2279-5866
Аннотация
С 1995 года в Армении начались процессы, направленные на демократизацию и децентрализацию системы государственного управления, которые не могли не затронуть сферу образования. Следовательно, возникла необходимость пересмотра системы управления государственными общеобразовательными школами.
В то же время, постепенное сокращение численности населения страны и, соответственно, учащихся общеобразовательных школ, а также применение все еще советской модели распределения бюджетных средств привели к снижению эффективности общеобразовательной системы и негибкому, неэффективному использованию ограниченных бюджетных средств. В результате возникла необходимость пересмотра старых механизмов финансирования школ и создания новых, в соответствии с международными практиками. Таким образом, в 1999 году был введен принцип подушевого финансирования школ и разработана соответствующая формула финансирования как новый финансовый инструмент управления образованием. Он позволил сделать переход от постатейного финансирования госбюджета на финансирование целой суммой.
В данной статье приведен анализ особенностей процесса внедрения системы подушевого финансирования общеобразовательных школ в Армении, принципы и методология формулы финансирования, а также анализ слабых и сильных сторон формулы в контексте международного опыта. Кроме того, представлены предложения по улучшению формулы, направленные на совершенствование управления организационными и финансовыми вопросами образовательного процесса, повышение эффективности школ и обеспечение более справедливого подхода к распределению средств между отдельными школами.
Ключевые слова
Система общего образования; качество образования; формула финансирования; подушевое финансирование; финансирование, основанное на нуждах; принципы финансирования; общеобразовательная школа; эффективность школы; число учащихся; методология; нормативы; место нахождения школы; малочисленные школы; сумма, выделяемая на одного учащегося; расходы на текущее содержание школ; дети с особыми образовательными потребностями; дети, принадлежащие к национальным меньшинствам; равные возможности.
Введение
Любое государство, в том числе и Армения, должно обеспечивать свои конституционные гарантии равных условий получения бесплатного общего среднего образования за счет государственных средств. Несмотря на свою очевидность, эта задача все еще не решена полностью во многих странах мира и в Армении в частности, особенно в контексте определения необходимых объемов бюджетного финансирования
образования, постоянной недостаточности бюджетных средств в этой сфере, а также принципов финансирования, отражающих общий подход к использованию финансовых ресурсов государства.
Так, еще в 70-х годах прошлого столетия Кумбс и Халлак (1972) рассмотрели вопрос о том, как обеспечить более высокий уровень образования для большего числа учащихся в условиях сокращающихся бюджетов, возрастающих расходов и, одновременно, образовательного консерватизма1. Сопоставляя опыт образовательных систем 27 стран, авторы сделали вывод о необходимости применения более инновационных подходов бюджетирования, которые включают анализ эффективности затрат.
Учитывая сложность задачи повышения уровня образования в условиях бюджетных ограничений, политики и исследователи обеспокоены вопросами, касающимися образовательных расходов в развивающихся странах. С помощью экономических методов Цанг (1988) изучил особенности расходования средств на образование в развивающихся странах, в том числе такие ключевые вопросы, как объем затрат на образование и определение основных детерминант образовательных расходов2.
Международная практика и научные исследования свидетельствуют, что система образования нормально функционирует, когда расходы на образование находятся на уровне 5-7% от ВВП. Согласно показателям мирового развития Всемирного Банка3, общий объем государственных расходов (текущих и капитальных) на образование, выраженный в процентах от ВВП, в 2012 году в среднем составил:
• для стран с очень высоким уровнем человеческого развития — 5,3%;
• для стран с высоким уровнем человеческого развития — 4,6%;
• для стран со средним уровнем человеческого развития — 3,7%;
• для стран с низким уровнем человеческого развития — 3,8%.
По тем же данным, в ряде развитых стран значение этого показателя намного выше его среднего значения для группы стран с очень высоким уровнем человеческого развития. Так, например, в Дании общий объем государственных расходов на образование в 2012 году составил 8,7% от ВВП, в Новой Зеландии — 7,2%, а в Швеции — 7%.
1 Coombs P., Hallak J. Managing Educational Costs. New York: Oxford University Press, 1972.
2 Tsang Mun C. Cost Analysis for Educational Policymaking: A Review of Cost Studies in Education in Developing Countries // Review of Educational Research. 1988. Vol. 58. No 2. P. 181-230.
3 Expenditure on Education, Public (% of GDP) // United Nations Development Programme. Human Development Reports [Official Site]. URL: http://hdr.undp.org/en/content/expenditure-education-public-gdp (accessed: 01.08.2016).
Государственные расходы на образование в Армении после обретения независимости являются низкими «по всем стандартам». Они примерно на 60% ниже доли ВВП, выделяемой на образование в странах ОЭСР, и на 50% ниже среднего значения этого показателя для развивающихся стран и стран СНГ4. Также Перкинс и Емцов (2001) отмечают, что для обеспечения, в соответствии с конституционными обязанностями государства, бесплатного общего образования без серьезного снижения его качества и при соблюдении принципа равных возможностей необходимо найти пути более эффективного использования ресурсов.
После обретения независимости общий объем ежегодных государственных расходов на образование в Армении в среднем колебался от 2% до 2,6% от ВВП, достигнув максимального значения в 3,4% в 2009 году5. В 2014 году общий объем государственных расходов на образование составил всего 2,4% от ВВП (согласно показателям мирового развития Всемирного Банка)6. Таким образом, объем государственных средств, выделяемых на образование в Армении, даже ниже, чем в старнах с низким уровнем человеческого развития, и этот дефицит средств является постоянно действующим фактором. В данных условиях эффективность распределения бюджетных средств на обеспечение финансовыми ресурсами общеобразовательных школ становится чрезвычайно важным вопросом, и рациональное расходование этих средств требует создания специфических механизмов и принципов финансирования.
В Армении с 1999 года финансирование общеобразовательной системы (распределение бюджетных средств на общеобразовательные школы) осуществляется по принципу подушевого финансирования7, который является принципиально новым финансово-экономическим механизмом, позволяющим государству предоставлять школе средства в объеме, соответствующем объему оказываемых ею образовательных услуг, т. е. за ее деятельность.
Анализ международного опыта показывает, что принцип подушевого финансирования общеобразовательных школ применяется во многих странах мира и в
4 Perkins G., Yemtsov R. Armenia: Restructuring to Sustain Universal General Education / World Bank Technical Paper No 498. Europe and Central Asia Poverty Reduction and Economic Management Series. March 2001. P. ix. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/137841468742560065/Armenia-Restmcturing-to-sustain-universal-general-education (accessed: 01.11.2016).
5 Harutyunyan K., Tsaturyan K. Financial and Social Support to Students in Higher Education Institutions of Armenia: Analysis of the Issues and Recommendations // Journal of the European Higher Education Area. 2015. Issue 4. P. 66.
6 World Development Indicators: 2.10 Education Inputs / The World Bank [Official Site]. 2016. URL: http://wdi.worldbank.org/table/2.10 (accessed: 01.08.2016).
7 Арутюнян К., Магакян А., Арутюнян В. Внедрение и применение формулы подушевого финансирования общеобразовательных школ (продолжение) // Педагогика. Ереван. 2012. № 2. С. 7.
основном рассматривается как разновидность финансирования, рассчитываемого по формуле8.
Под формулой финансирования подразумеваются согласованные нормативы и объективные критерии определения размера выделяемых школам государственных или муниципальных средств, применяемые в равной степени ко всем школам и выраженные какой-либо формулой, хотя и не обязательно имеющей алгебраическую форму. Европейским союзом (2014) дано следующее определение формулы финансирования:
«Формула финансирования — это метод финансирования, в котором используются устанавлвнные критерии и применяются общепринятые правила к этим критериям для определения объема средств, получаемых каждой школой»9.
Таким образом, подушевое финансирование — это механизм распределения средств, принципиально отличюшийся от других применямых методов. Эти методы обобщены Найтом (1993)10 и приводятся ниже:
• исторически принятый метод финансирования, или инкрементализм (инкрементализм — аналитический метод принятия решения в общественных администрациях или политических системах, разработанный Чарлзом Линдбломом11 и основывающийся на предположении, что традиционно принятые решения плохо согласуются с реальной ситуацией): объем финансирования, выделяемый школе в данном году, примерно равен объему финансирования предыдущего года, но корректируется, увеличиваясь или уменьшаясь на несколько процентных пунктов;
• метод предложения цены: школа предоставляет основанное на установленных критериях предложение (заявку) относительно финансирования и получает средства в зависимости от соответствия заявки критериям;
• метод, основанный на финансировании в соответствии с решением администрации.
Применение подушевого финансирования стало отличительной чертой управления общеобразовательными системами начиная с 60-х годов XX-го столетия.
8 Alonso J.D., Sánchez A. Reforming Education Finance in Transition Countries: Six Case Studies in Per Capita Financing Systems. Washington, D.C.: World Bank, 2011. P. xvii-xxii.
9 Financing Schools in Europe: Mechanisms, Methods and Criteria in Public Funding. Eurydice Report I European Commission; EACEA; Eurydice. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014. P. 100. URL: http:IIeacea.ec.europa.eu7education7eurydiceIdocumentsIthematic reportsI170EN.pdf (accessed: 01.11.2016).
10 KnightB. Financial Management for Schools. London: Heinemann Educational, 1993. P. 61-67.
11 Lindblom C.E. The Science of "Muddling Through" II Public Administration Review. 1959. Vol. 19. No 2. P. 79-88.
США, Австралия, Великобритания и Франция являются странами, которые первыми начали использовать этот механизм. На начальном этапе формулы финансирования были разработаны для выделения дополнительных ресурсов школам с большим количеством детей из малообеспеченных и социально уязвимых семей с целью повышения успеваемости этих детей.
Например, в 1954 году Верховный суд США провозгласил, что государственное образование является правом, «которое должно быть доступно для всех на равных условиях». В результате в последующие годы как на федеральном уровне, так и на уровне штатов делались усилия, направленные на уменьшение неравенства в распределении выделяемых на образование средств между школьными округами. Кроме того, средства перенаправлялись от более богатых школьных округов к более бедным посредством формулы фиансирования12. Ряд американских исследователей (Гурян (2001)13, Деке (2003)14, Папке(2005)15 и др.) свидетельствует, что последовавшие после конституционного решения реформы финансирования школ имели значительное воздействие на равенство образовательных результатов.
В Австралии социальная повестка федерального правительства, которое пришло к власти в 1972 году, включала в себя обязательство работать в направлении сокращения неравенства в австралийском обществе. Выделение дополнительных ресурсов на образование рассматривалось правительством как важное условие достижения этой цели. В результате было введено подушевое финансирование не только в государственных, но и в негосударственных школах, а сумма, выделяемая на одного учащегося, различалась в зависимости от уровня образования16. Впоследствии неоднократно имели место изменения в финансировании государственных и негосударственных школ, но принцип подушевого финансирования сохранялся.
12 Baker B.D., Welner K.G. School Finance and Courts: Does Reform Matter, and How Can We Tell? // Teachers College Record. 2011. Vol. 113. No 11. P. 2376.
13 Guryan J. Does Money Matter? Regression-Discontinuity Estimates from Education Finance Reform in Massachusetts / NBER Working Paper No 8269. May 2001. P. 1. URL: http://www.nber.org/papers/w8269 (accessed: 01.11.2016).
14 Deke J. A Study of the Impact of Public School Spending on Postsecondary Educational Attainment Using Statewide School District Refinancing in Kansas // Economics of Education Review. 2003. No 22 (3). P. 275.
15 Papke L. The Effects of Spending on Test Pass Rates: Evidence from Michigan // Journal of Public Economics. 2005. No 89 (5-6). P. 821.
16 Wilkinson I.R., Caldwell B.J., Selleck R.J.W., Harris J., Dettman P. A History of State Aid to NonGovernment Schools in Australia / A Project Funded by the Department of Education, Science and Training. Canberra: A.C.T., Australia. Department of Education, Science & Training (DEST), 2007. URL: http://findanexpert.unimelb.edu.au/display/publication89642 (accessed: 01.11.2016).
Исследования показывают17, что финансирование школ на федеральном уровне в Австралии всегда являлось весьма политизированным вопросом. Государственный или негосударственный сектор школ и тип правительства — это два фактора, которые определяли и определяют политику распределения средств между школами. С годами финансирование школ, поступающее от штатов, постепенно увеличивалось, достигнув 77,5% от общего объема финансирования в 2005 году. И лишь менее четверти средств поступает школам из правительства Австралийского Содружества (22,5% в 2005 году). Штаты выделяют большую часть своего финансирования государственным школам (примерно 90%), в то время как правительство Содружества выделяет средства в основном негосударственным школам (примерно 70%).
С 1990-х годов, наряду с процессами децентрализации управления, концептуальные и методические подходы к финансированию школ по формуле быстро совершенствовались и широко внедрялись во многих странах, являясь единственно точным, справедливым и реалистическим методом расчета размера суммы, выделяемой отдельным школам.
В настоящее время наибольшее распространение в мире получила формула финансирования, «основанная на нуждах» (needs based formula)18, которая исходит из реальных потребностей отдельных школ, а также типа и качества образовательных услуг. Она основана на количестве учащихся в школе и сумме, выделяемой на одного учащегося. Однако формула корректируется коэффициентами и дополнительными членами, выражающими особенности отдельных школ с учетом типа, местонахождения и физических условий, характеристики ученического и преподавательского коллектива и т. д.
В работе Росса и Левачича (1999)19 роль формулы финансирования в различных аспектах политики образования определена пятью ценностями (целями), выявленными Свансоном и Кингом (1997)20, которые исторически были важны в западных обществах и одинаково применимы для принятия решений о предоставлении образовательных услуг. Этими ценностями являются свобода, равенство, братство,
17 Dowling A. Australia's School Funding System / Australian Council for Educational Research (ACER). December 2007. P. 2-3. URL: http://research.acer.edu.au/policv analysis misc/1/ (accessed: 31.10.2016).
18 Ross K., Levacic R. Need-Based Recourse Allocation in Education: Via Formula Funding of Schools. Paris: International Institute for Education Planning, 1999. P. 4-9.
19 Ibid. P. 9-23.
20 Swanson A.D., King R.A. School Finance: Its Economics and Politics. 2nd edition. New York: Longman, 1997. P. 22.
эффективность и экономический рост. Они же формируют следующие цели формулы финансирования, «основанной на нуждах»:
• равенство и взаимодействие — предоставление дополнительных ресурсов для повышения образовательных достижений отстающих детей из неблагополучных семей;
• свобода и выбор — свобода выбора школы, общественное участие в управлении школой;
• эффективность — децентрализованное управление, т. е. принятие решений о распределении ресурсов на локальном уровне в зависимости от результатов обучения;
• экономический рост и продуктивность — национальные образовательные стандарты, подотчетность школ для достижения ожидаемых образовательных результатов.
Механизмы распределения бюджетных средств по формуле финансирования основаны на следующих основных принципах21:
• применение подхода «деньги следуют за учеником»;
• повышение прозрачности, справедливости и эффективности процесса распределения бюджетных средств;
• сочетание механизма формульного финансирования с повышением автономии школ;
• фокусирование внимания на школы наиболее уязвимых и бедных районов;
• совершенствование механизмов подотчетности и контроля школ, повышение участия общества;
• повышение самостоятельности и гибкости финансово-экономической деятельности школ и эффективности использования ресурсов на уровне школы;
• осуществление финансирования с учетом выходных (результативных), а не входных показателей, и стимулирование повышения качества образования.
Естественно, повышение качества образования — одна из ключевых функций формулы финансирования. Однако справедливости ради следует отметить, что несколько десятилетий исследований не привели к выявлению четкой связи между количеством финансовых средств, предоставляемых школам, и образовательными результатами учащихся22. Между тем опыт показывает, что внедрение подушевого
21 Арутюнян К., Магакян А., Арутюнян В. Внедрение и применение формулы подушевого финансирования общеобразовательных школ // Педагогика. Ереван. 2012. № 1. С. 7.
22 Hanushek E.A. Assessing the Effects of School Resources on Student Performance: An Update // Educational Evaluation and Policy Analysis. 1997. Vol. 19. No 2. P. 141-164.
финансирования школ заметно повышает гибкость их финансово-экономической деятельности и эффективность использования ресурсов. Так, в Самарской области России переход на подушевое финансирование общеобразовательных школ начался в 1998 году. Анализ накопленного опыта выявил улучшение внутришкольных показателей эффективности, в частности, сократилось количество классов и значительно увеличилось соотношение между учащимися и преподавателями, а также между учащимися и техническим персоналом23.
Компоненты формул финансирования, применяемых в разных странах мира, можно разделить на следующие 4 основные группы24:
• базовое финансирование в расчете на одного учащегося;
• выделение средств на специализированное, углубленное или потоковое обучение;
• средства на дополнительные потребности в обучении;
• средства на потребности, связанные с местоположением и состоянием здания школы.
Для каждого из указанных компонентов устанавливаются соответствующие нормативы, критерии и показатели.
В докладе Европейского союза (2014)25 изучен вопрос эффективного и справедливого распределения средств по формуле финансирования в странах ЕС, исходя из реальных нужд школ. В европейских странах центральные и промежуточные уровни государственного управления определяют объем выделяемых школам средств, основываясь на входных, а не выходных (результативных) критериях. Другими словами, эти критерии основаны на реальных потребностях и затратах школ. Методы, используемые в этих странах для проведения необходимых расчетов, различаются по сложности — в зависимости от числа рассматриваемых показателей. Применяются две основные категории показателей. Первая категория включает ограниченное число показателей — число учащихся или преподавательского и другого персонала, а вторая учитывает их более широкий диапазон — например, индивидуальные характеристики отдельных школ или учащихся, что требует более тщательной оценки потребностей каждой школы.
23 Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы / Всемирный Банк; Национальный фонд подготовки кадров. Серия «Актуальные вопросы развития образования». М.: Алекс, 2004. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/185761468143682980/pdf/385160RU0PerCa1nc ingOOfOEdOlPUBLIC 1.pdf (дата обращения: 01.11.2016).
24 Ross К., Levacic R. Op. cit. P. 11.
25 Financing Schools in Europe: Mechanisms, Methods and Criteria in Public Funding. Eurydice Report. P. 34.
314
Формула финансирования, введенная в Армении, на начальном этапе отличалась своей математической простотой и представляла собой простую линейную функцию, которая устанавливала прямо пропорциональную связь между годовой суммой, выделенной школе, и числом учащихся школы. Простота формулы — важный стратегический фактор, который обеспечил ее легкое применение всеми вовлеченными сторонами и понимание широкой общественностью. В дальнейшем формула пересматривалась с учетом новых факторов и компонентов. Однако, так как механизм финансирования и его принципы были уже хорошо известны и понятны, все последующие изменения были внесены плавно и без потрясений.
Тем не менее, именно простота математического уравнения через некоторое время начала создавать определенные проблемы, так как формула не была гибкой и не исходила из реальных потребностей отдельных школ. В частности, годовая сумма, выделяемая школе, зависела только от числа учащихся и не учитывала многие факторы, такие как тип, размер и физическое состояние здания школы, нужды детей с особыми образовательными потребностями или детей, принадлежащих к национальным меньшинствам, углубленное изучение отдельных предметов или потоковое обучение, социальные потребности учащихся и другие обстоятельства. Тем самым формула создавала некую несправедливость. Учитывая факт, что она является механизмом распределения денежных средств из государственного бюджета школам для покрытия их расходов, а объем государственных расходов на образование в Армении слишком ограничен, то очевидна необходимость усовершенствования формулы. Несмотря на то, что в формулу вносились некоторые изменения, в сущности ее основные проблемы еще не решены. В результате определенные цели и задачи государства, такие как создание равных условий в получении качественного образования, не осуществляются в полной мере.
Целью данной работы является выявление проблем финансирования общеобразовательной системы, слабых и сильных сторон формулы подушевого финансирования школ, а также разработка предложения по ее улучшению. Применение предложенного механизма и формулы позволит обеспечить более эффективный и справедливый подход к распределению бюджетных средств между отдельными школами.
Формула подушевого финансирования в Армении
В Армении внедрение новой системы финансирования началось в 1999 году с пилотного этапа, в который были вовлечены примерно 10% общеобразовательных школ Армении (154 школы)26. После обобщения результатов этого этапа был осуществлен постепенный переход всех школ республики на новую систему финансирования, завершившийся в 2004 году27.
В Армении была установлена следующая формула для расчета средств, выделяемых государственным общеобразовательным школам (далее — школа) из бюджета:
Ос = Уч х Ус + Шс,
в которой:
• Ос — общая сумма, выделяемая школе на один календарный год;
• Уч — число учащихся в школе;
• Ус — сумма, выделяемая на одного учащегося в год;
• Шс — минимальная сумма ежегодных затрат на текущее содержание школы.
Данная формула финансирования была выведена путем выявления
регрессионной зависимости между двумя типами данных по 154 школам, включенным в пилотный проект, — фактическим числом учащихся в каждой школе и фактической суммой, выделенной на каждого учащегося в год по прежней системе финансирования. Как и в любом регрессионном уравнении, в рассматриваемом случае выведенное уравнение представляло собой прямую линию, указывающую на прямую пропорциональную зависимость между выделяемой школе годовой суммой и числом учащихся (то есть, чем больше число учащихся в школе, тем больше предоставляемая школе сумма).
Внедрение нового механизма финансирования школ в Армении происходило в рамках более обширных реформ системы образования в контексте общей
26 Постановление Правительства Республики Армения от 01.06.1999 № 377 «Об утверждении пилотной программы реформирования общеобразовательной системы Республики Армения» // Правительство Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
27 Постановление Правительства Республики Армения от 28.10.1998 № 661 «О дальнейшей децентрализации системы государственных общеобразовательных школ» // Правительство Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016); Постановление Правительства Республики Армения от 12.10.2000 № 634 «О дальнейшей реализации пилотной программы реформирования общеобразовательной системы Республики Армения» // Правительство Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
децентрализации системы государственного управления28 и сопровождалось повышением автономии школ29. В частности, школы получили статус юридического лица — государственной некоммерческой организации, и в них были сформированы коллегиальные органы управления — советы. Кроме того, школам была предоставлена независимость финансово-хозяйственной деятельности. Новый статус позволил школам иметь свой собственный банковский счет, баланс, раздельное имущество, а также формировать годовой бюджет и тратить средства в соответствии с утвержденным советом школы бюджетом.
Были расмотрены два возможных варианта методологии расчета подушевого финансирования:
1. провести расчет годовой суммы, выделяемой на одного ученика, исходя из фактических затрат, необходимых для обеспечения обязательного образования учащихся (подход снизу вверх);
2. исходить из максимальной суммы, предусмотренной госбюджетом для школ, и разработать более справедливый и эффективный механизм распределения бюджетных средств и соответствующую формулу.
Расчеты показали, что в случае применения первого варианта объем необходимых государственных средств, выделяемых общеобразовательным школам, в несколько раз превысил бы возможности бюджета. По этой причине был выбран второй вариант.
На начальном этапе простота формулы определенно являлась преимуществом, так как она была очень легко применимой как на центральном уровне при формировании госбюджета и расчете конкретных сумм, выделяемых отдельным школам, так и на уровне самих школ. Однако через несколько лет назрела необходимость корректировки формулы, так как она применяла единый подход ко всем школам независимо от их особенностей и нужд. В результате на протяжении нескольких лет в формулу вносились изменения, направленные на решение выявленных проблем.
28 Были приняты законы «Об административно-территориальном делении Республики Армения» (1995) и «О местном самоуправлении» (2002): Закон Республики Армения от 07.11.1995 № ¿0-18 «Об административно-территориальном делении Республики Армения» // Национальное Собрание Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016); Закон Республики Армения от 07.05.2002 № ¿0-337 «О местном самоуправлении» // Национальное Собрание Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
29 Арутюнян К. Анализ основных направлений реформ общеобразовательной сферы Республики Армения // Педагогика. Ереван. 2005. № 4. С. 10-31.
Далее приводим анализ основных изменений, внесенных в формулу после ее внедрения:
1. Каждый финансовый год пересчитывалась сумма, выделяемая на одного учащегося в год (Ус), и сумма ежегодных затрат на текущее содержание школы (Шс).
С 1999 по 2009 годы, наряду с увеличением бюджетных средств, выделяемых на общее образование, пересчитывался размер суммы на одного учащегося в год (Ус) и размер суммы ежегодных затрат на текущее содержание школы (Шс). В результате размер данных сумм практически каждый год увеличивался, умножаясь на корректируемый с учетом роста заработной платы коэффициент роста общей суммы, предоставляемой системе общего образования. Однако этот рост в разные годы был неравномерным и колебался в пределах 0%-47%.
В 2009 году глобальный экономический кризис нанес серьезный удар по экономике Армении, что привело к сокращению ВВП приблизительно на 15%. Естественно, сократились как общий объем бюджетных расходов, так и предоставляемые школам средства. В итоге в 2010 году сумма ежегодных затрат на текущее содержание школы (Шс) сократилась на 12,9%, а размер суммы на одного учащегося в год (Ус) остался на уровне предыдущего года.
В течение следующих трех лет (2011-2013) экономическая ситуация в стране несколько улучшилась и сумма, выделяемая на одного учащегося, увеличилась примерно на 5%, а сумма годовых затрат на содержание школы — приблизительно на 9%.
Сумма годовых затрат на содержание школы в 2013 году составила 16 876 тыс. драмов, не достигнув, однако, своего докризисного уровня в размере 18 200 тыс. драмов.
В приведенной ниже Таблице 1 представлена динамика изменений размера суммы, выделяемой на одного учащегося, и суммы ежегодных затрат на содержание школы за 1999-2013 годы.
Как видно из Таблицы 1, в период с 1999 по 2009 годы годовая сумма, выделяемая на одного ученика, (Ус) увеличилась примерно в 7,5 раз, а в 2010-2013 годы — всего в 1,05 раз. Сумма расходов на содержание школы (Шс) в течение 1999-2009 годов выросла в 7 раз, а в период с 2010 по 2013 год сократилась в 1,07 раз.
Таблица 1. Динамика изменений размера суммы, выделяемой на одного учащегося в год, (Ус) и суммы ежегодных затрат на текущее содержание школы
(Шс) в 1999-2013 годах30
Процент роста годовой суммы, выделяемой на одного учащегося к предыдущему году Процент роста ежегодных затрат на текущее содержание школы к предыдущему году
Год Годовая сумма, выделяемая на одного учащегося (в драмах) Ежегодные затраты на текущее содержание школы (в драмах)
1999 14 000 - 2 600 000 -
2000 19 900 35,7% 2 600 000 0%
2001 21 887 10% 2 600 000 0%
2002 24 348 11,2% 2 600 000 0%
2003 26 764 9,9% 3 400 000 30,8%
2004 36 068 34,8% 4 600 000 35,3%
2005 51 202 42,0% 6 600 000 43,5%
2006 56 876 11,1% 9 700 000 47,0%
2007 66 956 17,7% 11 450 000 18,0%
2008 78 890 17,8% 13 500 000 17,9%
2009 105 775 34,1% 18 200 000 34,8%
2010 105 775 0% 15 860 000 -12,9%
2011 105 775 0% 16 708 000 8,2%
2012 106 290 0,5% 16 708 000 0%
2013 111 235 4,6% 16 876 000 1%
Приведенные ниже Диаграммы 1-3 графически представляют изменения годовой суммы, выделяемой на одного учащегося, (Ус) и суммы ежегодных затрат на текущее содержание школы (Шс) в формуле подушевого финансирования школ в период с 1999 по 2013 годы.
Рисунок 1. Изменения годовой суммы, выделяемой на одного учащегося, за 15 лет
(в драмах)31
30 Данные взяты из приказов министра финансов Республики Армения и министра образования и науки Республики Армения за 1998-2012 годы, в которых были утверждены коэффициенты формулы подушевого финансирования.
Рисунок 2. Изменения годовой суммы, выделяемой на содержание школы,
за 15 лет (в драмах)32
Рисунок 3. Изменения годовой суммы, выделяемой на одного учащегося, (в драмах) и суммы ежегодных затрат на текущее содержание школы (в драмах) в формуле подушевого финансирования школ за 15 лет (с 1999 по 2013 год)33
2. С целью обеспечения дифференцированного подхода к отдельным группам школ в формулу были внесены разные коэффициенты по отношению к сумме, выделяемой на одного учащегося.
С помощью данных коэффициентов школам выделяются дополнительные средства с учетом следующих факторов:
31 Составлено автором.
32 Составлено автором.
33 Составлено автором.
• местонахождения школы (горные школы; высокогорные школы; школы, являющиеся единственными в данном населенном пункте и имеющие до 400 учеников);
• уровня (ступени) образовательной программы, осуществляемой школой (начальная, средняя, старшая).
Величины коэффициентов за рассматриваемые годы также подвергались изменениям. Коэффициенты, применяемые в формуле в настоящее время, приведены ниже в Таблице 2.
Таблица 2. Дополнительные коэффициенты, применяемые к выделяемой на одного учащегося сумме в формуле финансирования на 2016 год
Коэффициенты, применяемые к сумме, выделяемой на одного учащегося по ступеням образования
Начальная 0,8075
Средняя 1,1224
Старшая 1,1628
Дополнительные коэффициенты, применяемые к сумме, выделяемой на одного учащегося по местоположению школы
Школы высокогорных населенных пунктов 1,13
Школы горных населенных пунктов 1,04
Школы, являющиеся единственными в данном населенном пункте и имеющие до 400 учеников
1,2
Дополнительный коэффициент, применяемый к сумме, выделяемой на одного учащегося для старших школ
Старшие школы 1,6083
3. Размер ежегодной суммы на текущее содержание школы был поставлен в зависимость от количества учащихся в школе и годового фонда заработной платы непедагогического персонала34.
В частности, для следующих 3-х групп школ расчет размера ежегодных затрат на текущее содержание школы производится с учетом количества штатных единиц непедагогического персонала:
• для школ с численностью 100 и менее учеников — до 9 штатных единиц;
• для школ с численностью от 101 до 300 учеников — до 12 штатных единиц;
• для школ с численностью 301 и более учеников — до 15,5 штатных единиц.
34 Совместный приказ министра финансов Республики Армения № 881-Ъ от 10.12.2014 и министра образования и науки Республики Армения № 1167-Ъ от 17.12.2014 «О коэффициентах формулы подушевого финансирования на 2016 год». Номер регистрации документа Министерством Юстиции Республики Армения № 11814579 от 24.12.2014. URL:http://gortsq.am/uploads/88.pdf (дата обращения: 01.08.2016).
4. Последнее и ключевое изменение в формулу финансирования было внесено в 2016 году: были включены компоненты расходов на покрытие некоторых социальных нужд учащихся.
В частности, формула была дополнена 2-мя новыми компонентами, при помощи которых рассчитываются дополнительные средства, выделяемые школам на следующие цели:
• обеспечение питанием учащихся начальных классов и детей дошкольных
групп;
• обеспечение учебниками учащихся из социально необеспеченных семей. Таким образом, в 2016 году была установлена следующая формула расчета
бюджетных средств, выделяемых школам35:
Ос = Уч х Ус +Шс + УНч х РДк х Пс+ ООУУч х 0.1 х СНсу,
в которой:
• Ос — общая сумма, выделяемая школе на один календарный год;
• Уч — число учащихся в школе;
• Ус — сумма, выделяемая на одного учащегося в год;
• Шс — минимальная сумма ежегодных затрат на текущее содержание школы;
• УНч — среднегодовая численность учащихся начальных классов и дошкольных групп (подлежащая уточнению в начале учебного года);
• РДк — количество рабочих дней в школе в течение одного календарного года;
• Пс — ежедневная сумма на обеспечение питанием учащихся начальных классов и детей дошкольных групп;
• ООУУч — число учащихся (за исключением начальных классов) в начале учебного года;
• СНсу — годовая сумма компенсации затрат на учебники учащимся из социально необеспеченных семей.
Преимущества и недостатки действующей формулы финансирования
Анализ 15-летнего опыта применения фомулы выявил следующие преимущества и недостатки нового механизма фиансирования.
35 Совместный приказ министра финансов Республики Армения № 886-Ъ от 11.12.2015 и министра образования и науки Республики Армения № 1041-Ъ от 17.12.2015 «О коэффициентах формулы подушевого финансирования на 2016 год». Номер регистрации документа Министерством Юстиции Республики Армения № 11815507 от 25.12.2015. URL: http://www.irtek.am/views/act.aspx?aid=83389&m= %27%27&sc=%20 (дата обращения: 01.08.2016).
Преимущества
• Повысились справедливость, объективность распределения бюджетных средств и их целевое использование, поскольку выделяется определенная сумма на обеспечение обязательным образованием каждого учащегося («деньги следуют за учеником»).
• Повысилась автономия финансово-экономической деятельности и подотчетность школ. Подушевое финансирование способствовало формированию и развитию культуры подотчетности общеобразовательной системы, ранее не присущей ей. Школы самостоятельно составляют годовую смету (бюджет), планируют доходы и расходы и представляют отчет о произведенных расходах.
• Значительно повысилась гибкость финансово-экономической деятельности школ, появились стимулы для улучшения внутришкольных показателей эффективности.
• В результате формирования управляющего совета школы повысилась прозрачность деятельности школ.
• Принцип подушевого финансирования школ стимулирует конкуренцию между школами (в основном в городских населенных пунктах), так как у родителей появилась возможность выбирать школу для своих детей, а деньги следуют за учеником.
• Применяется дифференцированный подход к отдельным группам школ с учетом их местонахождения, в частности, предоставляется дополнительное финансирование школам в горных и высокогорных населенных пунктах, а также школам с численностью до 400 учеников, являющимся единственными в данном населенном пункте. Также осуществляется особый подход к малочисленным (^100 учеников) и старшим школам.
• Сумма, выделенная на одного учащегося, различается в зависимости от уровня (ступени) образования (начальная, средняя, старшая) с учетом факта, что стоимость обучения на каждом уровне разная.
• Формула включает также элементы социальной помощи учащимся.
Недостатки
• Формула финансирования все еще не принимает в расчет ряд специфических потребностей отдельных школ. В частности, она не дает возможности учитывать тип, размер и физическое состояние здания школы, нужды детей с особыми образовательными потребностями или детей, принадлежащих к национальным меньшинствам, углубленное изучение отдельных предметов или потоковое обучение,
323
социальные потребности учащихся и другие обстоятельства.
• Выделяемый школе объем средств пропорционален числу учащихся и, следовательно, увеличивается в соответствии с его ростом. Это способствует увеличению числа учащихся в школах без учета проектной мощности школьного здания. Между тем, с точки зрения эффективной организации учебного процесса, желательно не превышать проектную мощность (количество ученических мест).
• Остается серьезной проблема эффективного распределения и использования бюджетных средств.
• Около 90% годового бюджета школ направляется на выплату заработной платы и взносов обязательного социального страхования, а оставшуюся небольшую часть (10%) составляют затраты на текущее содержание школ, что явно не соответствует реальным потребностям по данной расходной статье.
• В основе формулы лежат расчетные нормативы (размер заработной платы, загруженность учебных классов, недельная нагрузка учителей и др.), которые не отражают реальную ситуацию в школах, тем самым снижая степень «достоверности» формулы (реального финансового соответствия).
• В результате применения формулы возникает необходимость перераспределения расходов как между школами одной области (в Армении — марз), так и между разными марзами и городом Ереван, что обусловлено различиями, возникающими при планировании расходов на общее образование по расчетным нормативам на центральном уровне и при расчете расходов отдельных школ с применением формулы на уровне марза или города Ереван.
• Ко всем школам с численностью менее 100 учеников применяется особый подход: выделяемые средства не зависят от количества штатных единиц непедагогического персонала. Это способствует сохранению очень малочисленных не только сельских, но и городских школ, которые являются крайне неэффективными.
Необходимо отметить, что размер фактической суммы36, приходящейся на одного учащегося, резко возрастает при уменьшении числа учащихся. Эта сумма увеличивается от 290 тыс. драмов (около 600 долларов США) для школ со 100 учениками до 17 млн драмов (около 35 400 долларов США) для школ с 1 учеником, то есть примерно в 60 раз. В школах с численностью от 1 до 100 учеников средний размер фактической суммы, приходящейся на одного учащегося, составляет около
36 Размер фактической суммы, приходящейся на одного учащегося, получается путем деления предоставляемой школе общей годовой суммы (Ос) на число учащихся.
3,3 млн. драмов (около 6 800 долларов США), что в 20 раз больше, чем в среднем в школах с численностью более 100 учеников.
На Рисунке 4 представлен размер фактической суммы, приходящейся на одного учащегося, для школ с разным числом учеников, что наглядно демонстрирует разницу в финансировании очень малочисленных ( 5 100 учеников) и остальных школ.
18000,000 16000,000 14000,000 12000,000 10000,000 8000,000 6000,000 4000,000 2000,000 0,000
^ А*0*5 ^ & ^ ^ & ^ ^ & & & & & ф * *
Рисунок 4. Размер фактической суммы, приходящейся на одного учащегося, для школ с разным числом учащихся (в драмах)37
По данным 2015-2016 учебного года, в Армении функционируют 423 школы с численностью менее 100 учеников. Они составляют 31,3% от всех общеобразовательных школ страны. Общее количество учащихся в этих школах — 19 740 человек, т. е. всего 5,5% от общего количества учащихся общеобразовательных школ Армении. Число учителей, преподающих в этих школах, составляет 6 007 человек, или 16% от всех учителей общеобразовательных школ страны. Отношение количества учителей к числу учащихся в этих школах составляет в среднем
1:3, в то время как среднее соотношение по стране — примерно 1:1038. Из этих школ 376, или 89%, являются сельскими, а 47 (11%) — городскими школами.
Очевидно, что эффективность этих школ очень низка, как с точки зрения соотношения числа учителей и учащихся, загруженности классов (среднего количества
37 Источник: составлено автором.
38 Источник данных: Общее образование в Армении: статистический бюллетень 2015-2016 учебного года // Национальный центр образовательных технологий [Сайт]. URL: http://stat.armedu.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
■ Фактическая
сумма, приходящаяся на одного учащегося, в зависимости от числа учащихся в школе (в армя неких драмах)
учеников в классе) и оптимальной эксплуатации школьного здания, так и с позиции использования бюджетных средств и других ресурсов. Однако необходимо также учесть, что 89% этих школ являются сельскими, а сохранение и развитие сельских школ имеет стратегическое значение для государства, тем более что чаще всего они являются единственными в данном населенном пункте или находятся в горных, высокогорных и приграничных местностях.
Таким образом, одинаковый подход к очень малочисленным (^100 учащихся) сельским и городским школам неоправдан. Необходимо разработать конкретную стратегию по отношению к очень малочисленным школам, в которой будут предусмотрены внешние и внутренние механизмы и стимулы для объединения очень малочисленных школ в случаях, когда это целесообразно и возможно, в частности в городах или при наличии более одной школы в данном населенном пункте. С другой стороны, стратегия должна включать в себя целевой план действий по развитию школы и улучшению качества образования — во всех случаях, когда школа может быть сохранена.
Неотъемлемой частью такого стратегического плана должно являться обеспечение необходимым объемом финансирования очень малочисленных школ, имеющих стратегическое значение для государства — путем усовершенствования формулы. В то же время, с целью эффективного использования ограниченных бюджетных средств, финансовый механизм не должен поощрять городские очень малочисленные школы или школы, не являющиеся стратегически важными для государства.
• В процессе распределения бюджетных средств по школам все еще наличествует субъективный фактор, поскольку соответствующие органы управления на уровне марза и города Ереван наделены полномочиями перераспределять средства между подведомственными им школами.
• Утверждение бюджета школы уполномоченными органами управления подрывает политику повышения автономии школ и развития института управляющих советов школ.
Предложения и выводы
Анализ международного опыта и проблем, выявленных в процессе применения формулы подушевого финансирования школ в Армении, приводит к выводу, что формула нуждается в дальнейшем улучшении, и в основе ее совершенствования лежат
следующие новые принципы:
• увеличение эффективности распределения бюджетных средств путем поощрения оптимальной загруженности школ39 и дифференцирования затрат на одного учащегося в зависимости от показателя загруженности школ;
• дифференцирование расходов на содержание школы в зависимости от фактических затрат, осуществляемых на текущее содержание здания школы с учетом типа, технического (физического) состояния здания, типа отопления (электрические обогреватели, котел, печи) и т. д.;
• включение в расчет общей годовой суммы, выделяемой школе, расходы образовательного свойства, такие как: дополнительные расходы на нужды детей с особыми образовательными потребностями и детей, принадлежащих к национальным меньшинствам, использование информационно-коммуникационных технологий в образовательном процессе, повышение квалификации учителей, начисление надбавок (доплаты) учителям, получившим квалификационную категорию, расходы на углубленное изучение отдельных предметов или потоковое обучение и др.;
• предоставление дополнительных финансовых средств школам, находящимся в более тяжелых условиях (школы высокогорных, горных и приграничных населенных пунктов), путем увеличения затрат на одного учащегося;
• содействие развитию сельских и малочисленных школ, имеющих стратегическое значение для государства, и предоставление им дополнительных финансовых средств путем увеличения затрат на одного учащегося;
• внедрение дифференцированного подхода к финансированию школ с численностью учащихся менее 100 человек с учетом различий между сельскими и городскими малочисленными школами;
• в расчет общей годовой суммы, предоставляемой школе, включить расходы на поддержку детей из социально необеспеченных семей;
• с целью поддержания единой политики бюджетного финансирования исключить одновременное финансирование по подушевой формуле и отдельным программам государственного бюджета;
• с целью обеспечения равных прав на образование для всех детей выделить средства из государственного бюджета учащимся негосударственных школ в размере базовой суммы, выделяемой на одного ученика.
39 Загруженность школ — это отношение фактического числа учащихся к количеству ученических мест (проектная мощность).
С учетом данных принципов предлагается новая структура формулы подушевого финансирования, состоящая из четырех основных компонентов — ученического, школьного, специальных образовательных нужд и иных расходов. Предлагаемая формула имеет следующий вид:
в которой:
• Б — общая сумма, выделяемая школе на один календарный год;
• А — ученический компонент;
• В — школьный компонент;
• С — компонент специальных образовательных нужд;
• Б — компонент иных расходов.
Предложенная формула представляет собой механизм финансирования, «основанный на нуждах» и учитывающий особенности школ, а следовательно, он обеспечивает более справедливый подход к распределению средств между отдельными школами. Формула также предполагает гибкое распределение ресурсов, и в случае изменения определенных обстоятельств в школе может быть легко модифицирована путем изменений соответствующих компонентов без нарушения общей схемы, методологии и принципов финансирования.
Каждый компонент формулы имеет свою структуру и механизм подробного расчета, который приведен далее.
1. Ученический компонент (А) формирует ту часть школьного бюджета, которая зависит от расходов в расчете на одного учащегося и от общего числа учащихся школы. Однако данный компонент включает ряд коэффициентов, дифференцирующих расходы на одного учащегося с учетом: ступени образования (начальная, средняя, старшая); показателя загруженности; местоположения школы (школы высокогорных, горных и приграничных населенных пунктов); того обстоятельства, что школа является единственной в данном населеном пункте и имеет менее 400 учеников; особенностей школ с численностью менее 100 учеников. Для расчета ученического компонента предлагается следующая формула:
8 = А + В + С + Б,
3
в которой:
• А — общая сумма ученического компонента;
• Z — сумма, выделяемая на одного учащегося в год;
• Ni (i = 1-3) — число учащихся на данной образовательной ступени в школе, где:
- i = 1 — для начальной ступени (1-4 классы);
- i = 2 — для средней ступени (5-9 классы);
- i = 3 — для старшей ступени (10-12 классы).
• h — коэффициент старшей школы (от слова "high schooF), т. е. коэффициент, применяемый к сумме, выделяемой на одного учащегося, только для отдельно функционирующих старших школ, где:
J 1,2 — для старших школ; h = 1 — для остальных школ.
• gi (i =1-3) — коэффициент образовательний ступени (от слова "grade"), т. е. коэффициент, применяемый к сумме, выделяемой на одного учащегося, в зависимости от образовательной ступени, который имеет следующие значения40:
- g1 = 1 — для начальной ступени (1-4 классы);
- g2 = 1,3 — для средней ступени (5-9 классы);
- g3 = 1,4 — для старшей ступени (10-12 классы).
• p — коэффициент местоположения школы (от слова "place"), т. е. коэффициент, применяемый к сумме, выделяемой на одного учащегося, в зависимости от местоположения школы, который принимает следующие значения:
1,2 — для школ высокогорных населенных пунктов;
1.1 — для школ горных населенных пунктов;
1.2 — для школ приграничных населенных пунктов; 1 — для остальных школ.
• s — коэффициент, применяемый к сумме, выделяемой на одного учащегося, для школ, являющихся единственными в населеном пункте и имеющие менее 400 учеников (от слова "small'), который принимает следующие значения:
г
1,4 — для школ с численностью до 100 учеников, и имеющих стратегическое значение;
^ _ 11,3 — для школ с численностью от 101 до 200 учеников; 1,2 — для школ с численностью от 201 до 300 учеников; 1,1 — для школ с численностью от 301 до 400 учеников; 1 — для остальных школ.
40 Для каждой ступени значение коэффициента предлагается определять исходя из процентного соотношения количества часов в типовом учебном плане для отдельных образовательних ступений. В частности, согласно учебному плану на 2016-2017 учебный год, количество недельных часов для начальной ступени в среднем равно 24,5, для средней ступени — 32,8 (примерно на 30% больше, чем для начальной ступени) и для старшей ступени — 34 (примерно на 40% больше, чем для начальной ступени).
• l — коэффициент загруженности школы (от слова "load"), т. е.
коэффициент, применяемый к сумме, выделяемой на одного учащегося, в зависимости
от загруженности школы (соотношения числа учащихся к количеству ученических
мест), который принимает следующие значения:
0,6 — при загруженности до 25%; 0,8 — при загруженности от 25% до 75%; l = л 1 — при оптимальной загруженности от 75% до 125%;
0,8 — при загруженности от 125% до 175%;
0,6 — при загруженности выше 175%.
Как видно, значение коэффициента загруженности школы предлагается определить исходя из принципа убывания общей суммы ученического компонента как для школ с загруженностью выше оптимальной (75% до 125%), так и для школ с загруженностью ниже оптимальной.
Такой подход неизбежно приведет к тому, что школы не будут заинтересованы в привлечении большего, чем максимальная мощность здания, числа учащихся в ожидании получения дополнительных финансовых ресурсов, а при недогруженности будут стремиться к увеличению числа учащихся. В результате введение коэффициента загруженности будет иметь положительное влияние на эффективность и качество обучения. Данный коэффициент не будет применяться только к школам стратегической важности с численностью менее 100 учеников или к тем школам, которые не могут иметь оптимальную нагрузку из-за определенного количества детей в населенном пункте их местонахождения.
2. Школьный компонент (B) формирует ту часть школьного бюджета, которая предоставляется независимо от числа учащихся и направляется на текущее содержание школы. Однако он варьируется в соответствии с тем, к какой группе школ, классифицированных по числу учащихся (очень малочисленные, малочисленные, средние и большие школы), данная школа относится. Школьный компонент также корректируется в зависимости от размера текущих расходов на содержание школьного здания.
Расчет школьного компонента предлагается производить по следующей формуле:
B = e х M,
в которой:
M — базовая сумма расходов на содержание школы, которая зависит от количества учащихся и годового фонда заработной платы непедагогического персонала
(штатные единицы непедагогического персонала устанавливаются в зависимости от количества учащихся в школе) и, согласно приведенной ниже класификации, имеет следующие значения41:
Г\9 000,0 тыс. драмов (-39 200 долларов США) — для школ стратегической важности с численностью ¿100 учеников, сумма не зависит от штатных единиц;
13 773,3 тыс. драмов (~28 400 долларов США) — для школ с численностью ¿100 учеников, до 9 штатных единиц; М = \ 18 101,7 тыс. драмов (~37 300 долларов США) — для школ с численностью от 101 до 300 учеников, до 12 штатных единиц; 22 581,9 тыс. драмов (~46 560 долларов США) — для школ с численностью от
301 до 700 учеников, до 15,5 штатных единиц; 26 434,5 тыс. драмов (~54 500 долларов США) — для школ с численностью от 701 и более учеников, до 18 штатных единиц.
• е — коэффициент уровня текущих расходов на содержание школьного здания (от слова "expensiveness"), т. е. коэффициент, применяемый к базовой сумме текущих расходов на содержание школы в зависимости от фактического уровня текущих расходов42:
е = ^
е1 — при высоком уровне текущих расходов; е2 — при среднем уровне текущих расходов; е3 — при низком уровне текущих расходов.
3. Компонент специальных образовательных нужд (С) формирует ту часть школьного бюджета, которая выделяется школе для организации обучения детей с особыми образовательными потребностями и детей, принадлежащих к национальным меньшинствам, а также для покрытия расходов по углубленным образовательным программам и потоковому обучению.
Отметим, что государством установлены нормативы сумм, выделяемых на одного учащегося с особыми образовательными потребностями и на одного учащегося, принадлежащего к национальным меньшинствам.
41 Расчеты сделаны исходя из общих объемов государственных расходов на общее среднее образование в 2016 году. Эти расчеты должны пересматриваться каждый год в зависимости от общих объемов государственных расходов на общее среднее образование в данном году.
42 Группировка школ по уровню текущих расходов должна производиться Министерством образования и науки и органами управления марзов (для школ в их юрисдикции) исходя из фактических размеров затрат на текущие расходы по обслуживанию зданий. Расчет коэффициента для каждой группы школ должен быть сделан на основе разницы в процентах между текущими расходами в каждой из групп.
Компонент специальных образовательных нужд должен включать дополнительные суммы, выделяемые школе для организации обучения детей с особыми образовательными потребностями и детей, принадлежащих к национальным меньшинствам. Эти дополнительные суммы должны быть рассчитаны путем умножения числа соответствующих учащихся на установленные государством суммы, выделяемые на одного учащегося с особыми образовательными потребностями и одного учащегося, принадлежающего к национальным меньшинствам.
Если в школе учатся дети с особыми образовательными потребностями или дети, принадлежащие к национальным меньшинствам, то при расчете ученического компонента для данной школы, естественно, необходимо вычесть число учащихся с особыми образовательными потребностями или число учащихся, принадлежащих к национальным меньшинствам, из общего числа учащихся.
Сумма расходов по углубленным образовательным программам и потоковому обучению должна быть рассчитана исходя из типового учебного плана для школ с углубленными программами или потоковым обучением. В частности, предлагается посчитать процентное соотношение количества часов для углубленных предметов к общему количеству часов в типовом учебном плане для школ с углубленными программами или потоковым обучением и, исходя из этого, определить значение коэффициента, применяемого к сумме, выделяемой на одного учащегося.
Если школа осуществляет углубленное изучение отдельных предметов или потоковое обучение, то, как и в предыдущем случае, при расчете ученического компонента для данной школы надо вычесть число учащихся, обучающихся по углубленным программам, из общего числа учащихся школы.
4. Компонент иных расходов (ф) обеспечивает средства, которые в настоящее время предусматриваются отдельными программами государственного бюджета и не включены в формулу подушевого финансирования или не предусматриваются вовсе. В их числе следующие расходы школ: обслуживание сети Интернет и содержание компьютерного оборудования; повышение квалификации учителей и начисление надбавок учителям, получившим квалификационную категорию; приобретение учебно-методической, справочной, художественной литературы и электронных ресурсов, необходимых школе; оказание социальной помощи учащимся и др. Расходы, включенные в данный компонент, будут зависеть от возможностей госбюджета на данный год.
Завершая описание предлагаемого механизма и формулы финансирования, отметим, что нами был также рассмотрен вопрос, покроет ли сумма расходов на общее среднее образование, запланированная государственным бюджетом на 2016 год43 и программой среднесрочных государственных расходов на 2017-2019 годы44, затраты школ, рассчитанные с помощью предлагаемой формулы. С этой целью был проведен расчет расходов государственных общеобразовательных школ на 2017-2019 годы с применением предложенной формулы и с учетом прогнозируемого количества учащихся во всех общеобразовательных школах Армении на 2017-2019 годы (исходя из демографических данных45).
Расчеты показали, что в случае применения предложенной формулы увеличения бюджетных ассигнований в целом не потребуется, а распределение средств будет более справедливым и эффективным. В случае же нехватки бюджетных средств можно будет изменить величину некоторых коэффициентов.
Список литературы:
1. Арутюнян К. Анализ основных направлений реформ общеобразовательной сферы Республики Армения // Педагогика. Ереван. 2005. № 4. С. 10-31.
2. Арутюнян К., Магакян А., Арутюнян В. Внедрение и применение формулы подушевого финансирования общеобразовательных школ // Педагогика. Ереван. 2012. № 1. С. 5-17.
3. Арутюнян К., Магакян А., Арутюнян В. Внедрение и применение формулы подушевого финансирования общеобразовательных школ (продолжение) // Педагогика. Ереван. 2012. № 2. С. 5-16.
4. Закон Республики Армения от 07.11.1995 № ¿,0-18 «Об административно-территориальном делении Республики Армения» // Национальное Собрание Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
5. Закон Республики Армения от 07.05.2002 № ¿0-337 «О местном самоуправлении» // Национальное Собрание Республики Армения [Официальный
43 Закон Республики Армения от 09.12.2015 № ¿ü-170-Ъ «О государственном бюджете 2016 года Республики Армения» // Национальное Собрание Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
44 Программа государственных среднесрочных расходов на 2017-2019 годы Республики Армения. Документ № 773 от 07.07.2016 // Правительство Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.gov.am/files/docs/1603.pdf (дата обращения: 01.08.2016).
45 Результаты переписи населения Республики Армения 2011 года // Национальная статистическая служба Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://armstat.am/am/?nid=542 (дата обращения: 01.08.2016).
сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
6. Закон Республики Армения от 09.12.2015 № ¿,0-170-Ъ «О государственном бюджете 2016 года Республики Армения» // Национальное Собрание Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
7. Общее образование в Армении: статистический бюллетень 2015-2016 учебного года // Национальный центр образовательных технологий [Сайт]. URL: http://stat.armedu.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
8. Постановление Правительства Республики Армения от 28.10.1998 № 661 «О дальнейшей децентрализации системы государственных общеобразовательных школ» // Правительство Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
9. Постановление Правительства Республики Армения от 01.06.1999 № 377 «Об утверждении пилотной программы реформирования общеобразовательной системы Республики Армения» // Правительство Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
10. Постановление Правительства Республики Армения от 12.10.2000 № 634 «О дальнейшей реализации пилотной программы реформирования общеобразовательной системы Республики Армения» // Правительство Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.arlis.am/ (дата обращения: 01.08.2016).
11. Программа государственных среднесрочных расходов на 2017-2019 годы Республики Армения. Документ № 773 от 07.07.2016 // Правительство Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://www.gov.am/files/docs/1603.pdf (дата обращения: 01.08.2016).
12. Результаты переписи населения Республики Армения 2011 года // Национальная статистическая служба Республики Армения [Официальный сайт]. URL: http://armstat.am/am/?nid=542 (дата обращения: 01.08.2016).
13. Совместный приказ министра финансов Республики Армения № 881-Ъ от 10.12.2014 и министра образования и науки Республики Армения № 1167-Ъ от
17.12.2014 «О коэффициентах формулы подушевого финансирования на 2016 год». Номер регистрации документа Министерством Юстиции Республики Армения № 11814579 от 24.12.2014. URL: http://gortsq.am/uploads/88.pdf (дата обращения: 01.08.2016).
14. Совместный приказ министра финансов Республики Армения № 886-Ъ от
11.12.2015 и министра образования и науки Республики Армения № 1041-Ъ от
17.12.2015 «О коэффициентах формулы подушевого финансирования на 2016 год». Номер регистрации документа Министерством Юстиции Республики Армения № 11815507 от 25.12.2015. URL: http://www.irtek.am/views/act.aspx?aid=83389&m=%27 %27&sc=%20 (дата обращения: 01.08.2016).
15. Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы / Всемирный Банк; Национальный фонд подготовки кадров. Серия «Актуальные вопросы развития образования». М.: Алекс, 2004. URL: http://documents.w orldbank.org/curated/en/185761468143682980/pdf/385160RU0PerCa1ncing0Of0Ed01PUBL IC1.pdf (дата обращения: 01.11.2016).
16. Alonso J.D., Sánchez A. Reforming Education Finance in Transition Countries: Six Case Studies in Per Capita Financing Systems. Washington, D.C.: World Bank, 2011.
17. Baker B.D., Welner K.G. School Finance and Courts: Does Reform Matter, and How Can We Tell? // Teachers College Record. 2011. Vol. 113. No 11. P. 2374-2414.
18. Coombs P., Hallak J. Managing Educational Costs. New York: Oxford University Press, 1972.
19. Deke J. A Study of the Impact of Public School Spending on Postsecondary Educational Attainment Using Statewide School District Refinancing in Kansas // Economics of Education Review. 2003. No 22 (3). P. 275-284.
20. Dowling A. Australia's School Funding System / Australian Council for Educational Research (ACER). December 2007. URL: http://research.acer.edu.au/policy_analysis_misc/1/ (accessed: 31.10.2016).
21. Expenditure on Education, Public (% of GDP) // United Nations Development Programme. Human Development Reports [Official Site]. URL: http://hdr.undp.org/ en/conten t/expenditure-education-public-gdp (accessed: 01.08.2016).
22. Financing Schools in Europe: Mechanisms, Methods and Criteria in Public Funding. Eurydice Report / European Commission; EACEA; Eurydice. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014. URL: http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/docu ments/thematic_reports/170EN.pdf (accessed: 01.11.2016).
23. Guryan J. Does Money Matter? Regression-Discontinuity Estimates from Education Finance Reform in Massachusetts / NBER Working Paper No 8269. May 2001. URL: http://www.nber.org/papers/w8269 (01.11.2016).
24. Hanushek E.A. Assessing the Effects of School Resources on Student Performance: An Update // Educational Evaluation and Policy Analysis. 1997. Vol. 19. No 2. P. 141-164.
25. Harutyunyan K., Tsaturyan K. Financial and Social Support to Students in Higher
335
Education Institutions of Armenia: Analysis of the Issues and Recommendations // Journal of the European Higher Education Area. 2015. Issue 4. P. 63-78.
26. Knight B. Financial Management for Schools. London: Heinemann Educational, 1993.
27. Levacic R., Downes P. Formula Funding of Schools, Decentralization and Corruption: A Comparatative Study. Paris: International Institute for Education Planning, 2004.
28. Lindblom C.E. The Science of "Muddling Through" // Public Administration Review. 1959. Vol. 19. No 2. P. 79-88.
29. Papke L. The Effects of Spending on Test Pass Rates: Evidence from Michigan // Journal of Public Economics. 2005. No 89 (5-6). P. 821-839.
30. Perkins G., Yemtsov R Armenia: Restructuring to Sustain Universal General Education / World Bank Technical Paper No 498. Europe and Central Asia Poverty Reduction and Economic Management Series. March 2001. URL: http://documents.worldbank.org/curat ed/en/137841468742560065/Armenia-Restructuring-to-sustain-universal-general-education (accessed: 01.11.2016).
31. Ross K., Levacic R. Need-Based Recourse Allocation in Education: Via Formula Funding of Schools. Paris: International Institute for Education Planning, 1999.
32. Tsang Mun C. Cost Analysis for Educational Policymaking: A Review of Cost Studies in Education in Developing Countries // Review of Educational Research. 1988. Vol. 58. No 2. P. 181-230.
33. Swanson A.D., King R.A. School Finance: Its Economics and Politics. 2nd edition. New York: Longman, 1997.
34. Wilkinson I.R., Caldwell B.J., Selleck R.J.W., Harris J., Dettman P. A History of State Aid to Non-Government Schools in Australia / A Project Funded by the Department of Education, Science and Training. Canberra: A.C.T., Australia. Department of Education, Science & Training (DEST), 2007. URL: http://findanexpert.unimelb.edu.au/display/publicati on89642 (accessed: 01.11.2016).
35. World Development Indicators: 2.10 Education Inputs / The World Bank [Official Site]. 2016. URL: http://wdi.worldbank.org/table/2.10 (accessed: 01.08.2016).
Harutyunyan K.V.
Specific Features of Per Capita Funding of Secondary Schools in Armenia
Karine V. Harutyunyan — Ph.D., Deputy Minister, Ministry of Education and Science of the Republic of Armenia, Yerevan, Republic of Armenia. E-mail: kharutyunyan@mail. ru
Annotation
Since 1995, the process of democratization and decentralization of the public administration system started in Armenia, which naturally affected the education system. Consequently, it became necessary to revise the state secondary schools' management system. At the same time, on the one hand, a gradual reduction of the country's population and, accordingly, the number of secondary school students; and on the other hand, the use of the Soviet budget allocation model led to a decrease in the efficiency of the general education system and inflexible, inefficient use of limited budgetary resources. As a result, it became necessary to revise the old school funding mechanisms and introduce new ones in accordance with international practices. Hence, as an integral part of the general education structural reforms, the principle of per capita funding of public schools and the respective funding formula were introduced in 1999. Basically, it served as a new financial mechanism for management of the education sector. This mechanism allowed for a transition from State Budget's line item funding to a lump sum funding principle.
This article presents an analysis of peculiarities in the process of introducing per capita funding in Armenia, principles and methodology of the funding formula, as well as an analysis of the strengths and weaknesses of the formula in the context of international experience. In addition, recommendations for improving and further developing the funding formula are provided. These recommendations are aimed at improving organizational governance and financial efficiency of the educational process, improving the effectiveness of schools and ensuring a more equitable distribution of funds between individual schools.
Keywords
General education system, quality of education, funding formula, per capita funding, need based funding, funding principles, secondary school, school efficiency, number of students, methodology, normative, school location, small schools, per child allocation, school maintenance costs, children with special educational needs, national minorities, equity.
References:
1. Arutiunian K. Analiz osnovnykh napravlenii reform obshcheobrazovatel'noi sfery Respubliki Armeniia.
Pedagogika. Erevan, 2005, 4, pp. 10-31.
2. Arutiunian K., Magakian A., Arutiunian V. Vnedrenie i primenenie formuly podushevogo finansirovaniia obshcheobrazovatel'nykh shkol. Pedagogika. Erevan, 2012, 1, pp. 5-17.
3. Arutiunian K., Magakian A., Arutiunian V. Vnedrenie i primenenie formuly podushevogo finansirovaniia obshcheobrazovatel'nykh shkol (prodolzhenie). Pedagogika. Erevan, 2012, 2, pp. 5-16.
4. Zakon Respubliki Armeniia ot 07.11.1995 № 3 0-18 "Ob administrativno-territorial'nom delenii Respubliki Armeniia". Natsional'noe Sobranie Respubliki Armeniia [Ofitsial'nyi sait]. URL: http://www.arlis.am/ (data obrashcheniia: 01.08.2016).
5. Zakon Respubliki Armeniia ot 07.05.2002 № 3 0-337 "O mestnom samoupravlenii". Natsional'noe Sobranie Respubliki Armeniia [Ofitsial'nyi sait]. URL: http://www.arlis.am/ (data obrashcheniia: 01.08.2016).
6. Zakon Respubliki Armeniia ot 09.12.2015 № 3 0-170-L "O gosudarstvennom biudzhete 2016 goda Respubliki Armeniia". Natsional'noe Sobranie Respubliki Armeniia [Ofitsial'nyi sait]. URL: http://www.arlis.am/ (data obrashcheniia: 01.08.2016).
7. Obshchee obrazovanie v Armenii: statisticheskii biulleten' 2015-2016 uchebnogo goda. Natsional'nyi tsentr obrazovatel'nykh tekhnologii [Sait]. URL: http://stat.armedu.am/ (data obrashcheniia: 01.08.2016).
8. Postanovlenie Pravitel'stva Respubliki Armeniia ot 28.10.1998 № 661 "O dal'neishei detsentralizatsii sistemy gosudarstvennykh obshcheobrazovatel'nykh shkol". Pravitel'stvo Respubliki Armeniia [Ofitsial'nyi sait]. URL: http://www.arlis.am/ (data obrashcheniia: 01.08.2016).
9. Postanovlenie Pravitel'stva Respubliki Armeniia ot 01.06.1999 № 377 "Ob utverzhdenii pilotnoi programmy reformirovaniia obshcheobrazovatel'noi sistemy Respubliki Armeniia". Pravitel'stvo Respubliki Armeniia [Ofitsial'nyi sait]. URL: http://www.arlis.am/ (data obrashcheniia: 01.08.2016).
10. Postanovlenie Pravitel'stva Respubliki Armeniia ot 12.10.2000 № 634 "O dal'neishei realizatsii pilotnoi programmy reformirovaniia obshcheobrazovatel'noi sistemy Respubliki Armeniia". Pravitel'stvo Respubliki Armeniia [Ofitsial'nyi sait]. URL: http://www.arlis.am/ (data obrashcheniia: 01.08.2016).
11. Programma gosudarstvennykh srednesrochnykh raskhodov na 2017-2019 gody Respubliki Armeniia. Dokument № 773 ot 07.07.2016. Pravitel'stvo Respubliki Armeniia [Ofitsial'nyi sait]. URL: http://www.gov.am/files/docs/1603.pdf (data obrashcheniia: 01.08.2016).
12. Rezul'taty perepisi naseleniia Respubliki Armeniia 2011 goda. Natsional'naia statisticheskaia sluzhba Respubliki Armeniia [Ofitsial'nyi sait]. URL: http://armstat.am/am/?nid=542 (data obrashcheniia: 01.08.2016).
13. Sovmestnyi prikaz ministra finansov Respubliki Armeniia № 881-Ь ot 10.12.2014 i ministra obrazovaniia i nauki Respubliki Armeniia № 1167- Ь ot 17.12.2014 "O koeffitsientakh formuly podushevogo fmansirovaniia na 2016 god". Nomer registratsii dokumenta Ministerstvom Iustitsii Respubliki Armeniia № 11814579 ot
24.12.2014. URL: http://gortsq.am/uploads/88.pdf (data obrashcheniia: 01.08.2016).
14. Sovmestnyi prikaz ministra finansov Respubliki Armeniia № 886- Ь ot 11.12.2015 i ministra obrazovaniia i nauki Respubliki Armeniia № 1041-Ь ot 17.12.2015 "O koeffitsientakh formuly podushevogo fmansirovaniia na 2016 god". Nomer registratsii dokumenta Ministerstvom Iustitsii Respubliki Armeniia № 11815507 ot
25.12.2015. URL: http://www.irtek.am/views/act.aspx?aid=83389&m=%27%27&sc=%20 (data obrashcheniia: 01.08.2016).
15. Finansirovanie shkol'nogo obrazovaniia v Rossiiskoi Federatsii: opyt i problemy / Vsemirnyi Bank; Natsional'nyi fond podgotovki kadrov. Seriia "Aktual'nye voprosy razvitiia obrazovaniia". Moscow: Aleks, 2004. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/185761468143682980/pdf/385160RU0PerCa1ncingQOf 0Ed01PUBLIC1.pdf (data obrashcheniia: 01.11.2016).
16. Alonso J.D., Sánchez A. Reforming Education Finance in Transition Countries: Six Case Studies in Per Capita Financing Systems. Washington, D.C.: World Bank, 2011.
17. Baker B.D., Welner K.G. School Finance and Courts: Does Reform Matter, and How Can We Tell? Teachers College Record, 2011, vol. 113, no 11, pp. 2374-2414.
18. Coombs P., Hallak J. Managing Educational Costs. New York: Oxford University Press, 1972.
19. Deke J. A Study of the Impact of Public School Spending on Postsecondary Educational Attainment Using Statewide School District Refinancing in Kansas. Economics of Education Review, 2003, 22 (3), pp. 275-284.
20. Dowling A. Australia's School Funding System / Australian Council for Educational Research (ACER). December 2007. URL: http://research.acer.edu.au/policy analysis misc/1/ (accessed: 31.10.2016).
21. Expenditure on Education, Public (% of GDP). United Nations Development Programme. Human Development Reports [Official Site]. URL: http://hdr.undp.org/en/content/expenditure-education-public-gdp (accessed: 01.08.2016).
22. Financing Schools in Europe: Mechanisms, Methods and Criteria in Public Funding. Eurydice Report / European Commission; EACEA; Eurydice. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2014. URL: http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic reports/170EN.pdf (accessed: 01.11.2016).
23. Guryan J. Does Money Matter? Regression-Discontinuity Estimates from Education Finance Reform in Massachusetts / NBER Working Paper No 8269. May 2001. URL: http://www.nber.org/papers/w8269 (01.11.2016).
24. Hanushek E.A. Assessing the Effects of School Resources on Student Performance: An Update. Educational Evaluation and Policy Analysis, 1997, vol. 19, no 2, pp. 141-164.
25. Harutyunyan K., Tsaturyan K. Financial and Social Support to Students in Higher Education Institutions of Armenia: Analysis of the Issues and Recommendations. Journal of the European Higher Education Area, 2015, 4, pp. 63-78.
26. Knight B. Financial Management for Schools. London: Heinemann Educational, 1993.
27. Levacic R., Downes P. Formula Funding of Schools, Decentralization and Corruption: A Comparatative Study. Paris: International Institute for Education Planning, 2004.
28. Lindblom C.E. The Science of "Muddling Through". Public Administration Review, 1959, vol. 19, no 2, pp. 79-88.
29. Papke L. The Effects of Spending on Test Pass Rates: Evidence from Michigan. Journal of Public Economics, 2005, 89 (5-6), pp. 821-839.
30. Perkins G., Yemtsov R. Armenia: Restructuring to Sustain Universal General Education / World Bank Technical Paper No 498. Europe and Central Asia Poverty Reduction and Economic Management Series. March 2001. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/137841468742560065/Armenia-Restructuring-to-sustain-universal-general-education (accessed: 01.11.2016).
31. Ross K., Levacic R. Need-Based Recourse Allocation in Education: Via Formula Funding of Schools. Paris: International Institute for Education Planning, 1999.
32. Tsang Mun C. Cost Analysis for Educational Policymaking: A Review of Cost Studies in Education in Developing Countries. Review of Educational Research, 1988, vol. 58, no 2, pp. 181-230.
33. Swanson A.D., King R.A. School Finance: Its Economics and Politics. 2nd edition. New York: Longman, 1997.
34. Wilkinson I.R., Caldwell B.J., Selleck R.J.W., Harris J., Dettman P. A History of State Aid to NonGovernment Schools in Australia / A Project Funded by the Department of Education, Science and Training. Canberra: A.C.T., Australia. Department of Education, Science & Training (DEST), 2007. URL: http://findanexpert.unimelb.edu.au/display/publication89642 (accessed: 01.11.2016).
35. World Development Indicators: 2.10 Education Inputs / The World Bank [Official Site]. 2016. URL: http://wdi.worldbank.org/table/2.10 (accessed: 01.08.2016).
