CC BY
26
ОСОБЕННОСТИ ПОДХОДА К РЕГУЛИРОВАНИЮ КАЧЕСТВА СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫХ УСЛУГ
Г.Н. Дробышев
Drobyshev G.N. Peculiarities of an approach to regulation of quality of socially significant services. The article emphasizes that application of minimal and other norms will allow defining basic directions of regional policy in the field of regulation of service market and producing strategy of development of territorial sphere of service.
В последние годы государство в социальной политике все большее внимание уделяет незащищенным слоям населения в части их доступа к жизненно необходимым видам услуг. Однако в большинстве случаев устанавливаемые социальные нормативы имеют слабое научное обоснование, заключающееся в отсутствии единой методологической основы формирования территориальных и отраслевых социальных норм и нормативов в сфере бытового обслуживания, механизма их использования и финансирования реализации.
Бесплатное и частично платное обслуживание не закреплено законодательным образом на уровне Федерации. Финансовые нормативы слабо увязаны с обеспечением натурально-физических норм оказания бытовых услуг и часто пересматриваются в сторону понижения в зависимости от темпов инфляции и имеющихся бюджетных финансовых ресурсов. Существует тенденция к расширению круга льгот и относительному снижению уровня их финансового обеспечения. Все это приводит к некоторой хаотичности в реализации социальных гарантий населению в части бытового обслуживания.
Большое значение для обеспечения гарантированной социальной защиты малообеспеченных слоев населения в области бытового обслуживания имеет разработка специальных нормативов. Наиболее значимыми из таких нормативов являются минимальные социальные стандарты.
По определению, государственные минимальные социальные стандарты (ГМСС) -это социальные старты федерального уровня. Использование понятия «минимальные» указывает на возможность государственного финансового обеспечения социальных гарантий только на минимально необходимом уровне. Кроме того, использование слова
«минимальные» в термине ГМСС подчеркивает, что в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях могут быть установлены региональные и местные социальные стандарты, превышающие и дополняющие ГМСС, при условии их обеспечения за счет собственных финансовых и других ресурсов. Кроме того, объекты социальной сферы, в том числе и бытовое обслуживание, могут дополнительно финансироваться и за счет других различных источников.
ГМСС в области бытового обслуживания необходимы для:
- обеспечения удовлетворения важнейших потребностей человека в первоочередных бытовых услугах;
- укрепления единого социального пространства и относительного выравнивания уровня социального развития, на территории субъектов Федерации;
- нормативного обеспечения, формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды;
- концентрации ресурсов для реализации приоритетных направлений региональной социальной политики;
- оценки уровня социального развития на территории субъектов Российской Федерации.
При построении ГМСС в области бытового обслуживания принципиальным методологическим положением является недопустимость их определения, исходя из современных критических уровней финансирования социальной сферы и обеспечения финансовой поддержки малообеспеченных граждан. Основой формирования ГМСС в бытовом обслуживании населения должны стать минимальные жизненно необходимые потребности в бытовых услугах.
Основными типами государственных минимальных социальных стандартов в об-
ласти бытового обслуживания населения могут стать:
- минимальные размеры массовых, социальных пособий и выплат на получение льготными категориями граждан первоочередных бытовых услуг;
- номенклатура, перечни и наборы бесплатных и частично платных бытовых услуг установленного качества, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы РФ;
- перечни контингентов населения, имеющих право на получение бесплатных и частично платных бытовых услуг;
- стандарты содержания и технологий предоставления бытовых услуг на бесплатной и льготной основе;
- нормы обеспечения населения бесплатными и частично платными бытовыми услугами;
- нормы кадрового и материального обеспечения при оказании бесплатных и частично платных бытовых услуг.
На основе ГМСС оказания первоочередных бытовых услуг определяются нормативы бюджетного финансирования по текущим расходам (затратам) на их предоставление: по отдельным видам услуг и в целом по отрасли - подушевые нормативы. Кроме того, необходимы нормативы удельных затрат на организацию и ввод в действие рабочих мест и предприятий по оказанию льготных и бесплатных бытовых услуг.
Система ГМСС является базой для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней и межбюджетных отношений, а также формирования и использования государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, занятости населения).
При определении бюджетного финансирования отраслей социальной сферы на очередной год каждому распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению -получателю бюджетных средств на основе ГМСС и нормативов их финансового обеспечения необходимо устанавливать государственные и муниципальные задания по предоставлению социальных услуг. При этом следует использовать программы, прогнозы и схемы социально-экономического развития, а также планы и схемы развития отраслей
социальной сферы на соответствующей территории.
Предлагается следующий порядок государственной поддержки финансового обеспечения ГМСС в области бытового обслуживания. Органы местного самоуправления при разработке местного бюджета на очередной год оценивают соответствие отчетных показателей развития сферы бытового обслуживания населения в части социального обслуживания государственным минимальным социальным стандартам (а также региональным социальным стандартам), нормативам их финансового обеспечения и определяют потребность в текущих и капитальных расходах, возможность их собственного покрытия. При недостаточности местных финансовых ресурсов на эти цели предоставляется обосновывающая заявка на дополнительное финансирование в органы исполнительной власти субъекта РФ.
Для оказания финансовой поддержки обеспечения реализации ГМСС в бытовом обслуживании в муниципальных образованиях может использоваться бюджет субъекта Федерации и создаваемый в его составе фонд финансовой поддержки муниципальных образований, другие муниципальные фонды и внебюджетные источники финансирования. Органы исполнительной власти субъекта Федерации, используя ГМСС, региональные социальные стандарты и нормативы их финансового обеспечения обобщают, уточняют и согласовывают представленные заявки с органами местного самоуправления, определяют общую потребность в бюджетном финансировании сферы бытового обслуживания для оказания услуг в рамках минимальных социальных норм и в области социальной защиты населения на очередной год и его приоритеты.
При недостаточности собственных финансовых средств органы исполнительной власти субъектов РФ должны предоставлять обосновывающую заявку в органы исполнительной власти страны - министерства и ведомства, ответственные за развитие отраслей социальной сферы и социальную защиту населения. Министерства и ведомства обобщают, уточняют и согласовывают представленные заявки с органами исполнительной власти субъектов Федерации, определяют совместно с Министерством экономического
развития РФ и Министерством финансов РФ общую потребность в бюджетном финансировании на очередной год и его приоритеты, обосновывают соответствующие предложения для включения в федеральный закон о государственном бюджете на очередной год.
В соответствии с новой системой меж-бюджетных отношений государственная поддержка социального развития регионов проходит через два фонда - Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) и Фонд регионального развития (ФРР).
Нами предлагается следующий методический инструментарий определения социальных стандартов и нормативов в области бытового обслуживания населения на региональном уровне.
В качестве государственных минимальных социальных стандартов в области бытового обслуживания рассмотреть следующие показатели:
- перечни континтентов населения, имеющих право на оказание социальной помощи в области бытового обслуживания;
- перечень оказываемых предприятиями бытового обслуживания населения бесплатных услуг, а также услуг, оказываемых на частично возмездной основе;
- нормы обеспеченности населения бесплатными услугами, установленного качества оказываемыми предприятиями бытового обслуживания населения;
- нормы обеспечения населения бытовыми услугами на частично возмездной основе.
- нормы материально-технической и кадровой обеспеченности по оказанию бесплатных услуг и услуг на частично возмездной основе.
На основании государственных минимальных социальных стандартов в области бытового обслуживания должны определяться:
- нормативы текущих затрат на предоставление бытовых услуг на бесплатной и частично возмездной основе на одного человека в расчете на год;
- нормативы текущих финансовых затрат на обеспечение функционирования рабочих мест, оказывающих населению бытовые услуги на бесплатной и частично возмездной основе;
- нормативы удельных капитальных затрат на организацию муниципальных рабочих мест по оказанию населению бытовых
услуг на бесплатной и частично возмездной основе.
Для реализации системного подхода решения проблемы разработки социальных нормативов предлагается алгоритм, структура которого состоит из следующих семи этапов.
Этап 1. Определение целей разработок нормативов и установления периода нормирования.
Целью разработки минимальных нормативов потребления является определение нормативных показателей минимального потребления услуг населением региона.
Период нормирования определяется особенностями действующего в регионе механизма планирования бытового обслуживания населения.
Этап 2. Утверждение состава рабочей группы и срока разработки нормативов.
В состав рабочей группы по разработке нормативов должны входить как сотрудники структурного подразделения при администрации региона, выполняющие функции по планированию бытового обслуживания, так и работники предприятий, оказывающих те виды услуг, потребность в которых нормируется.
Срок разработки нормативов зависит от продолжительности предпланового периода; количества нормативов, которые предстоит построить; объема информации, необходимой для данного построения.
Этап 3. Установление объектов и предметов нормирования.
В число объектов нормирования входят.
1. Отдельные сегменты потребителей услуг.
2. Среднестатистический потребитель услуг.
В первом случае необходимо проведение сегментации потребителей услуг (на льготной основе), проживающих в регионе. При этом в качестве анализируемой совокупности потребителей должно выступать все население региона, относящееся к льготным категориям. Так как данная методика предусматривает нормирование лишь индивидуальных потребностей в бытовых услугах, в роли критерия сегментации должны выступать социальные и доходные характеристики населения.
Предлагаемый перечень критериев сегментирования должен соответствовать общепринятой классификации выделения из населения социально незащищенных категорий.
Предметами нормирования являются перспективные минимальные потребности в бытовых услугах. Прежде всего встает задача выявления видов данных потребностей. Решение этой задачи выражается в определении перечня услуг, получение которых будет обеспечивать удовлетворение минимальных потребностей и которые будут включены в государственный минимальный социальный стандарт в области бытового обслуживания.
В перечень бытовых услуг, предоставляемых незащищенным слоям населения на бесплатной и частично возмездной основе, по нашему мнению, должны войти услуги, которые являются жизненно важными и не могут быть выполнены самостоятельно или требуют для этого больших материальных и трудозатрат или особых специальных навыков. К ним могут относится:
1. Ремонт обуви.
2. Ремонт бытовых машин и приборов.
3. Ритуальные услуги.
4. Парикмахерские услуги.
5. Услуги бань и душей.
6. Фотоуслуги.
Однако не все из представленных видов услуг можно безоговорочно и полностью отнести к категории социально значимых с точки зрения социальной защиты определенных категорий граждан. В каждом из данных видов услуг, за исключением ремонта обуви, можно выделить именно ту номенклатуру услуг, которая отвечает требованиям социальной значимости и может предоставляться льготным категориям граждан на бесплатной и частично возмездной основе.
При построении нормативов для конкретного региона количество и состав разрабатываемых показателей может варьироваться в зависимости от особенностей потребления услуг.
Этап 4. Разработка методик по расчету нормативов.
Реализация этапа имеет свою специфику. В качестве государственного минимального стандарта (т. е. на федеральном уровне) могут быть даны значения, средние по России. Однако вследствие значительного влияния географическо-климатических факторов на потребление бытовых услуг целесообразнее устанавливать данные нормативы на региональном уровне в соответствии с учитывающей специфику регионов методикой с помо-
щью поправочных коэффициентов для отдельных регионов. В данной работе ограничимся рассмотрением именно методики, применяемой на региональном уровне, так как такой подход является более универсальным и его использование менее зависит от меняющихся социально-экономических условий функционирования рынка бытовых услуг.
В настоящее время существует несколько методик расчета потребления бытовых услуг. Для расчета объема оказания услуг на бесплатной и частично платной основе льготным категориям населения в качестве основы более всего подходит методика разработки минимальных нормативов потребления бытовых услуг, предлагаемая А.В. Колгушкиной [1].
Данная методика основывается на ежегодной среднестатистической минимальной потребности в конкретной услуге на одного потребителя в натуральном выражении.
Этап 5. Определение перечня необходимой информации для разработки нормативов и способов ее получения.
Необходимая для расчетов нормативов информация может быть получена в ходе проведения маркетингового исследования потребностей населения региона в бытовых услугах с помощью экспертной оценки, производимой специалистами в сфере бытового обслуживания, специалистами метеослужбы региона. Также недостающие данные возможно получить в результате бюджетных обследований населения органами госстатистики. Предметом обследования в этом случае является семейный бюджет различных групп населения. Единицей наблюдения является отдельная семья, которая определяется как совокупность совместно проживающих лиц, связанных родством или свойством и имеющих общий бюджет. В результате бюджетных обследований определяется фактический уровень доходов по источникам и расходов семьи по назначению, темпы изменения этих уровней и воздействующие на них различные социально-экономические факторы, а также структурные сдвиги в потреблении материальных благ и культурнобытовых услуг. Также с помощью бюджетного обследования могут быть получены данные о:
- жилищных условиях, в которых проживает семья;
- показателях, характеризующих степень благоустройства жилища;
- наличии предметов культурно-бытового назначения, их сроке службы, степени износа.
Этап 6. Сбор необходимой информации.
Сбор информации может производиться перечисленными выше способами силами:
- отделов, лабораторий и др. специальных структур при администрациях региона, выполняющих исследовательские функции;
- рабочей группы по разработке нормативов;
- статистическими и социальными службами в регионе.
При этом рабочая группа уже до начала нормирования может обладать частью необходимой информации, полученной в ходе более ранних исследований в сфере услуг. В остальных же случаях необходима организация специальных исследований.
Этап 7. Расчет финансовых нормативов в системе государственных минимальных социальных стандартов.
В субъектах Российской Федерации с использованием государственных минимальных социальных стандартов и методик расчета их показателей определяются региональные социальные стандарты с учетом экономических, социальных, демографических особенностей, национальных традиций
и природно-климатических условий. Региональные социальные стандарты устанавливаются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.
В муниципальных образованиях с использованием государственных минимальных социальных стандартов, региональных социальных стандартов и методик расчета их показателей определяются местные социальные стандарты не ниже уровня региональных социальных стандартов с учетом местных особенностей и условий.
Нормы материально-технической и кадровой обеспеченности должны определяться исходя из полученных значений годовых минимальных региональных потребностей в бытовых услугах и в соответствии с существующими методиками расчета пропускной способности рабочих мест по каждому виду услуг.
В настоящее время основным направлением совершенствования механизма регулирования сферы бытового обслуживания населения на региональном уровне является доведение уровня фактического потребления услуг до рационального норматива (при наличии расчетных региональных нормативов), увязанных с задачами комплексного и высококачественного удовлетворения потребностей населения региона в бытовых услугах.
Таблица
Объем бытовых услуг (в рублях) в среднем на одного жителя по Тамбовской области и России за 2004 г.
Виды услуг Тамбовская область Норматив (в среднем по России) Отклонение от норматива (руб.)
в том числе: ремонт и пошив обуви ремонт 28,0 36,9 -8,9 24,1
и пошив швейных изделий 45,7 125,9 -80,2 63,7
ремонт бытовых машин 82,0 98,8 -16,8 17,0
транспортных средств 279,3 288,1 - 8 3,0
мебели химчистка и крашение 2,4 24,8 -22,4 96,8
3,2 9,9 -6,7 67,6
ремонт и строительство жилья услуги 0,1 12,5 -12,4 99,2
фотоателье 533,6 345,8 187,8 54,3
услуги бань и душевых 6,4 25,1 -18,7 74,5
услуги парикмахерских 65,6 86,6 -21,0 24,2
услуги проката 2,1 6,7 -4,6 61,2
ритуальные услуги 119,8 101,3 18,5 18,2
прочие виды услуг 189,4 101,5 87,9 86,6
Таким обобщающим нормативом является объем реализации (в рублях) бытовых услуг на одного жителя региона в целом и по отдельным видам бытовых услуг (табл.). Поскольку таких нормативов пока еще не существует, то представляет интерес сравнение расчетного норматива по Тамбовской области с условным нормативом (в среднем по России). Хотя можно предположить, что еще пока низкий уровень доходов населения России на данный момент не позволяет говорить о рациональном потреблении бытовых услуг. Но, тем не менее, данный показатель (по России) целесообразно использовать в качестве стратегического ориентира развития сферы услуг в регионе по тем видам, где обозначено большое отставание.
Как видно из таблицы, по подавляющему количеству видов услуг потребление бытовых услуг населением Тамбовской области значительно отстает от среднероссийского показателя.
Применение минимальных и других нормативов позволяет определить основные направления региональной политики в области регулирования рынка услуг, выработать стратегию развития территориальной сферы сервиса. Кроме того, указанные нормативы могут быть использованы при расчете емкости потенциального рынка сбыта услуг для конкретного предприятия сферы сервиса.
Таким образом, применение минимальных и других нормативов позволит определить основные направления региональной политики в области регулирования рынка услуг, выработать стратегию развития территориальной сферы сервиса.
1. Колгушкина А.В. Информационное обеспечение планирования развития бытового обслуживания на региональном и внутрифирменном уровне. М., 1997.
Поступила в редакцию 25.06.2007 г.
