CC BY
67
Такмакова Елена Валерьевна
Takmakova Elena Valerevna ФГБОУ ВПО «Орловский государственный университет»
Orel state university Доцент / Docent E-Mail: [email protected]
08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика; экономика труда)»
Анализ процессов социальной стандартизации в регионах России
Analysis of the processes of social standards in the regions of Russia
Аннотация: В статье анализируются проблемы формирования и использования социальных стандартов в управлении социальной сферой. Исследовано состояние процессов социальной стандартизации в разрезе регионального развития России.
The Abstract: The paper analyzes the problem of the formation and use of social standards in the management of the social sphere. The state of the processes of social standards in the context of regional development of Russia.
Ключевые слова: Социальный стандарты, социальное государство, регион,
прожиточный минимум.
Keywords: Social standards, social state, region, subsistence minimum.
***
Острота проблемы исследования роли социальных стандартов в формировании доходов населения обусловлена недостаточным вниманием к данной тематике в условиях современных социально-экономических трансформаций. Важность такого инструмента, как государственные минимальные социальные стандарты, с точки зрения регулирования отношений в социально-экономической сфере общества нередко недооценивается.
Существенное место в социальной политике государства занимает политика доходов населения. Осуществление социальной политики государства требует формирования научно обоснованной концепции социальной стандартизации, определения сущности и выработки подходов и требований к государственным минимальным социальным стандартам (ГМСС).
Необходимость проведения активной социальной политики, направленной на поддержание уровня жизни населения и обеспечение социальной защиты нуждающихся граждан, определяет широкое использование социальных нормативов. С их помощью определяются масштабы решения жизненно важных вопросов, обеспечивающих более полное удовлетворение потребностей людей. Нормативы являются критериями эффективного распределения ресурсов потребления, социальными гарантиями в области доходов, цен, потребления и при индексации доходов населения. Они могут применяться в качестве базы при обосновании мероприятий по повышению уровня жизни и его выравниванию в региональном разрезе.
В настоящий период времени активно обсуждается необходимость установления государственных социальных стандартов в качестве экономических и правовых механизмов обеспечения борьбы с бедностью, выравнивания социальной обеспеченности граждан
Главный редактор - д.э.н., профессор К.А. Кирсанов тел. для справок: +7 (925) 853-04-57 (с 1100 - до 1800) Опубликовать статью в журнале - http://publ.naukovedenie.ru
различных социально-демографических групп и граждан различных регионов страны, реализации конституционного права граждан на достойный уровень жизни.
Во многих регионах России в настоящее время разработаны и приняты законодательные акты о государственных минимальных социальных стандартах. К началу 2000 г. примерно 30 регионов России имели собственные системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов.
Уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ существенно дифференцируется. Значительная степень бюджетной обеспеченности дает основание регионам относительно независимо решать конкретные задачи в социальной сфере. Такие регионы должны активно стимулировать работу по нормированию социальных расходов, тем самым обеспечивая формирование системы социальной стандартизации в целом по России. Субъекты Федерации с низкой бюджетной обеспеченностью вынуждены регулировать социальные расходы с помощью механизма бюджетного регулирования.
Рассмотрим процессы социальной стандартизации, происходящие на уровне отдельных регионов.
Так, в Республике Карелия в 1999 г. был принят Закон о социальных и финансовых нормативах, имеющий более 20 табличных приложений по основным направлениям социальной политики. В соответствии с данным законом составляются бюджеты республики.
Заслуживает внимания использование социальных норм и финансовых нормативов в Ямало-Ненецком автономном округе, опирающегося на региональный законодательный акт «Об установлении государственных минимальных социальных стандартов и финансовых нормативов для формирования окружного бюджета и бюджетов муниципальных образований» (от 8 декабря 1997 г.), а также методика расчёта финансовых нормативов.
Закон Самарской области №6-ГД от 17 февраля 2000 года «О государственных минимальных социальных стандартах в Самарской области» определяет государственные минимальные социальные стандарты так: «государственный минимальный социальный стандарт Самарской области - минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных услуг, пособий и выплат, выражаемый в нормах и нормативах и обеспечиваемый за счёт финансирования из консолидированного бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов»[1].
Но разработка и внедрение системы социальных стандартов в Самарской области выявили такие проблемы как: социальные нормы в натуральном выражении, в разрезе статей затрат экономической классификации расходов бюджета, недостаточно учитывают региональные особенности и специфику конкретного учреждения; применение в качестве единиц нормирования финансовых норм не стимулирует повышения эффективности использования предоставляемых средств и поиск оптимальных методов работы отраслей, порождая склонность к увеличению числа работающих, числа учреждений; социальные стандарты охватывают далеко не все области социальной сферы.
Следует отметить, что в некоторых субъектах РФ (Нижегородской, Ленинградской, Екатеринбургской областях, Ханты- Мансийском АО) в настоящее время законодательные акты о социальных стандартах утратили силу. В других регионах, вопросы разработки социальных стандартов на региональном уровне вообще не рассматривались, но имеются некоторые правовые акты на уровне муниципальных образований.
Самой развитой в стране является система социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетов, созданная в Республике Татарстан. С 1995года социальная политика в республике реализуется с применением региональных социальных стандартов. Эти стандарты отражают совокупность социальных потребностей населения, бюджетных потребностей финансирования социальной сферы, сгруппированных по трём уровням обеспеченности - минимальному, среднему и рациональному; причём только минимальный уровень бюджетных потребностей финансировался под гарантию государства. Эти уровни потребностей рассчитывались путём определения натуральных социальных норм и финансовых социальных нормативов.
Содержательную часть расчетов социальных стандартов формировали положения законодательного акта «О прожиточном минимуме в республике Татарстан», принятого в конце октября 1993 г. Он определял состав, структуру и стоимостную величину прожиточного минимума населения республики. При этом устанавливалось, что МРОТ и минимальный размер трудовой пенсии не может быть ниже стоимостной величины прожиточного минимума.
Величина прожиточного минимума основывалась на показателе «потребительская корзина», который дифференцировался по категориям населения. На показателе прожиточного минимума построены модели оплаты труда, расчёты потребности бюджетного финансирования социальных отраслей, ценовая политика, определение ставок ряда налогов и оценка уровня жизни населения. Утвержденная структура прожиточного минимума является базой для расчетов структуры дотаций социальным отраслям.
Почти во всех регионах речь идёт только об отдельных направлениях социальной стандартизации, а в Татарстане социальные стандарты оформлены в виде системы (имеются социальные нормы и нормативы, финансовые нормы, нормативно - правовая база). При этом перед региональной системой социальных стандартов стоит двойственная задача: обеспечивать социальные потребности населения и обеспечивать бюджетные потребности финансирования отраслей социальной сферы.
В качестве одного из заметных недостатков системы социальных стандартов в Татарстане следует отметить положение о нескольких уровнях обеспеченности: минимальной, средней и рациональной. Более верным подходом является соответствие социального стандарта уровню минимальной бюджетной обеспеченности, хотя минимальная бюджетная обеспеченность может рассчитываться исходя из разных социальных норм и нормативов[2, С. 102].
В систему социальных стандартов Татарстана встроен и социальный стандарт прожиточного минимума[3,4]. Прожиточный минимум в Татарстане - это один из важнейших индикаторов в системе социальных стандартов. Использование прожиточного минимума в качестве одного из средств управления социальной сферой является существенным фактором разработки отраслевых систем оплаты труда, влияет на оценку потребностей бюджетного финансирования отраслей социальной сферы, оценку уровня жизни населения и имеет значение при определении налоговых ставок.
Ежегодно производится обновление социальных и финансовых норм и нормативов на основе исследования уровня жизни, который определяется как интегральный показатель таких параметров, как: доход, обеспеченность жильём, потребительские расходы.
Для оценки состояния социальной стандартизации на региональном уровне в 2004 году В. Тупчиенко был проведен мониторинг правовых баз данных субъектов РФ[5, С. 139-144].
В 2012 году нами было проведено обновление полученных ранее данных[6, С.216-227] и получены следующие результаты.
В состоянии региональной базы социальной стандартизации в динамике (в 2012 по сравнению с 2004 годом) наблюдается ряд изменений. В 2004 году из проанализированных субъектов Федерации в 42-х в той или иной степени затрагивались вопросы социальной стандартизации. В большинстве субъектов все вопросы в области стандартов не выходили за пределы ЖКХ. Только в 5 субъектах РФ (Республика Карелия, Республика Татарстан, Самарская область, Тульская область, Ямало-Ненецкий АО) социальная стандартизация рассматривалась в контексте, приближенном к проекту Федерального закона.
В результате исследования В. Тупчиенко было установлено, что к 2004 году в 35 субъектах из 78 (43%) отсутствует какое-либо законодательство по проблемам социальной стандартизации; в 8 из оставшихся43 субъектов нормативно-правовые акты есть только на уровне местного самоуправления вотдельных районах и городах; в28 из43 субъектов, где есть нормативно-правовые акты, посвященные социальной стандартизации, речь идёт только о сфере ЖКХ, что объясняется наличием федерального стандарта в этой области.
К 2004 году только в 4-х субъектах Федерации: Самарской области, Республике Карелии, Республике Татарстан и Ямало-Ненецком автономном округе были приняты законы субъектов Федерации в области ГМСС.
В настоящее время ситуация несколько изменилась. Сгруппируем информацию по федеральным округам страны (таблица 1).
Таблица 1
Характеристика федеральных округов по наличию (отсутствию) законодательства регионов по вопросам социальной стандартизации
Федеральный округ Число субъект ов Численность населения (по состоянию на 01.01.2012) Наличие правовых актов по социальной стандартизации
тыс. чел. в % к итогу всего субъектов из них - в сфере социального обслуживания населения
Центральный 18 38539,6 27,0 16 13
Северо-Западный 11 13652,5 9,6 8 6
Южный 6 13880,7 9,7 5 4
Северо- Кавказский 7 9494,2 6,6 5 5
Поволжский 14 29808,7 20,8 12 10
Уральский 6 12136,9 8,5 6 4
Сибирский 12 19254,2 13,5 12 11
Дальневосточный 9 6263,2 4,4 9 8
Итого 83 143030 100 73 61
В 2012 году из проанализированных 83 субъектов Федерации в 73 (по сравнению с 42 в 2004 году) в той или иной степени затрагивались вопросы социальной стандартизации, то есть 88% регионов Российской Федерации вовлечены в сферу социальной стандартизации.
В большинстве субъектов Федерации (83,5%) все вопросы в области стандартов не выходили за пределы социального обслуживания населения. Стандарты социального обслуживания были приняты регионами в целях реализации статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».
Главный редактор - д.э.н., профессор К.А. Кирсанов тел. для справок: +7 (925) 853-04-57 (с 1100 - до 1800) Опубликовать статью в журнале - http://publ.naukovedenie.ru
Только в 5 субъектах РФ в 2012 году (Республика Карелия, Республика Татарстан, Самарская область, Тульская область, Ямало-Ненецкий АО) социальная стандартизация рассматривалась в контексте, приближенном к проекту Федерального закона, то есть с 2004 года ни в одном дополнительном регионе соответствующих нормативно-правовых актов принято не было и ситуация не изменилась. По-прежнему имеются регионы, где нормативноправовые акты есть только на уровне местного самоуправления в отдельных районах и городах.
Обобщая региональный опыт социальной стандартизации, можно отметить следующее:
1) в основу разработки ГМСС положен нормативный подход, который предполагает разработку и создание системы минимальных социальных и финансовых норм и нормативов (соответственно в натуральном и денежном выражении), характеризующих уровень минимально необходимой обеспеченности населения основными социальными услугами;
2) система ГМСС является нормативной базой разработки проектов бюджетов и определения размеров финансовой помощи муниципальным образованиям;
3) некоторые регионы имеют достаточно развитую правовую базу в области социальной стандартизации, но оценка данных правовых актов обнаруживает, что в условиях отсутствия утверждённых федеральных минимальных социальных стандартов в регионах наблюдается разнобой в областииспользования стандартов, в методических подходах к их определению;
4) перечень сфер социальной стандартизации в отдельных регионах заметно шире, чем предусмотрено концепцией федерального законопроекта.
Создание института социальных стандартов в России в настоящее время осуществляется на региональном уровне. Наблюдаемые в ряде субъектов РФ процессы социальной стандартизации показывают, что существенной их характеристикой можно назвать отсутствие системности при разработке социальных стандартов. Проблема состоит в том, что формируются и частично реализуются отдельные социальные стандарты, но не региональные системы социальных стандартов, которые могут выполнять функцию механизма управления социальным развитием региона.
Только в 5 субъектах РФ (Республика Карелия, Республика Татарстан, Самарская область, Тульская область, Ямало-Ненецкий АО) социальная стандартизация рассматривалась в контексте, приближенном к проекту Федерального закона. В 2012 году в 73 из 83 проанализированных в нормативно-правовых актах субъектов Федерации в той или иной степени затрагивались вопросы социальной стандартизации. В большинстве субъектов Федерации все вопросы в области стандартов не выходили за пределы социального обслуживания населения.
Одновременно с этим формирование социальных стандартов носит бессистемный характер, что требует участия федерального центра в формировании системы социальных стандартов. Выявленная закономерность содержит одно исключение - Республика Татарстан, где сложились не отдельные стандарты, а их система.
С принятием федерального закона о ГМСС будет необходимо привести региональные законы в соответствие с федеральным законодательством. До сих пор в России не создана государственная система социальной стандартизации. Вместе с тем только с помощью государственных социальных стандартов можно точно оценить социальные обязательства государства в натуральных и стоимостных величинах. Такие стандарты являются, с одной стороны, расчетной величиной, используемой в планировании расходов бюджетов, а с другой - нормой социальных благ, гарантированной каждому.
ЛИТЕРАТУРА
1) Закон Самарской области №6-ГД от 17 февраля 2000 года «О государственных минимальных социальных стандартах в Самарской области» // СПС «Консультант+» по состоянию на 23.08.2012г.
2) Зарипова И.Р. Экономические основы формирования государственных социальных стандартов на региональном уровне: дисс. ... докт. экон. наук: 08.00.05. - М., 2009. -303 с.
3) Закон Республики Татарстан №1332 от 28.02.2002 «О потребительской корзине по Республике Татарстан»
4) Закон Республики Татарстан №92-ЗРТ от 20.07.2005 «О порядке определения величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социальнодемографическим группам населения в Республике Татарстан»
5) Тупчиенко В. А. Развитие социально-экономической стандартизации в сфере государственных услуг: на примере услуг населению: дисс. ... докт. экон. наук: 08.00.05. - М., 2004. - 274 с.
6) Такмакова Е.В. Роль социальной стандартизации в формировании доходов населения.- Орел: ПФ «Картуш», 2012.- 228 с.
Рецензент: Спасская Наталия Владимировна, зав. кафедрой теории и истории экономики, ФГБОУ ВПО «Орловский государственный университет», к.э.н., доцент
