CC BY
63
Для цитирования: Федотов Д.А., Довбий И.П. Особенности осуществления государственных закупок в условиях чрезвычайных ситуаций // Управление в современных системах. 2021. №3. С. 29-40.
DOI: 10.24412/2311-1313-31-29-40 УДК 351.712
ББК 65.41 JEL: Ш7
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
Федотов Д.А.1, ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет»
Довбий И.П.2, ФГАОУВО «Южно-уральский государственный университет», ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет»
Аннотация
В статье рассматриваются основные проблемы реализации процесса закупок для государственных нужд в условиях распространения коронавирусной инфекции, а также в различных случаях введения режима чрезвычайных ситуаций. В основу данной работы были положены исследования зарубежных и отечественных авторов в области закупочной деятельности. В представленной работе исследуется влияние срочности и ограниченности ресурсов на принимаемые государственными органами решения. Выявленные в ходе исследования проблемы показывают, что заказчики в большинстве случаев плохо подготовлены для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Промедление государственных органов в части приведении законодательства в соответствие со сложившимися условиями приводят к неэффективности и несвоевременности принимаемых мер. Решения, предложенные авторами в данной статье, призваны снизить уровень влияния негативных последствий и предупредить возможные проявления недобросовестного поведения в будущем.
Ключевые слова: государственные закупки, пандемия, чрезвычайная ситуация, необоснованные выгоды.
Введение
В 2020 г. мировое сообщество столкнулось с пандемией, вызванной коронавирусной инфекцией. На ее фоне в 79 странах3 был введен режим «чрезвычайной ситуации» (далее -ЧС). «Мировой кризис ..., сопровождавшийся беспрецедентными карантинными мерами и массовой остановкой широчайшего спектра предприятий, ускорил процесс развития структурного кризиса, на пороге которого стояла глобальная экономика». В России в целях
1 Федотов Данил Александрович - магистр кафедры учета и финансов, ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет», Россия, 454001, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129; e-mail: [email protected]; SPIN-код РИНЦ: 2911-6786; Author ID РИНЦ: 993581.
2 Довбий Ирина Павловна - доктор экономических наук, профессор кафедры экономической безопасности ФГАОУ ВО «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»; Россия, 454080 г. Челябинск, пр. Ленина, 76; e-mail: [email protected]; SPIN-код: 4587-9248, Author ID: 684759.
3 States of emergencies in response to the covid-19 pandemic. [Electronic resource]. URL: https://datastudio.google.com/reporting/1sHT8quopdfavCvSDk7t-zvqKIS0Ljiu0/page/dHMKB (дата обращения: 30.01.2021).
недопущения резкого сокращения рабочих мест1 законодатель ограничился лишь введением режима «повышенной готовности», предоставив каждому субъекту РФ вводить меры противодействия в зависимости от складывающейся ситуации. Однако уже на конец марта 2020 г.2 имелись основания для введения режима «чрезвычайной ситуации» на федеральном уровне, т. к. более 500 человек получили ущерб здоровью от инфекции3. Режимы ЧС и повышенной готовности несут в себе совершенно различные юридические смысл и последствия4.
В условиях введения режимов ЧС или повышенной готовности страны подвергаются большому числу рисков. В связи с этим появляется необходимость надлежащего использования властями доступных общественных ресурсов при принятии мер по смягчению потрясений, сдерживанию негативных последствий и восстановлению экономики5. Основным негативным последствием введения режима ЧС при осуществлении государственных закупок является существенное сокращение времени для принятия решений. Поэтому, когда на кону стоит жизнь и здоровье граждан, традиционная модель «соотношения цены и качества» уходит на второй план и центральное место занимает срочность заключения государственного контракта [Schultz, 2008].
Срочность обеспечивается предоставлением специальных полномочий заказчикам, в частности права на заключение государственных контрактов без конкуренции [Cray, 2005]. Российский законодатель также предоставил всем заказчикам право на заключение контракта с единственным поставщиком на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (далее именуется - Закон о контрактной системе) для предупреждения (при введении режима повышенной готовности) или ликвидации чрезвычайной ситуации, но при условии обоснования ими причинно-следственной связи между объектом закупки и использованием его для удовлетворения потребностей, возникших в результате обстоятельств непреодолимой силы6. Введенные законодательные послабления привели к резкому росту числа таких контрактов - с 74 контрактов в 2019 г. до 230 тыс. контрактов в 2020 г. При этом общая сумма контрактов, заключенных, на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе превысила 350 млрд рублей7.
Однако быстрая реакция властей создает условия не только для ограничения основополагающего принципа контрактной системы - конкуренции, но и для нарушения принципа добросовестности, выражающегося в получении необоснованных выгод некоторыми хозяйствующими субъектами. Например, заключение контрактов с сомнительными или фиктивными организациями, намеренное завышение фирмами-посредниками цен на необходимые товары или использование заказчиками приобретенных
1 Пункт 7 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ. Собрание законодательства РФ, 2002 г. № 1 (ч. 1). ст. 3.
2 Отчеты Коммуникационного центра Правительства Российской Федерации по ситуации с коронавирусом. [Электронный ресурс]. URL: www.стопкоронавирус.рф/info/ofdoc/reports/ (дата обращения: 30.01.2021)
3 Подпункт «е» пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 21.07.2007 г. № 304. [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_68490/ (дата обращения: 07.05.2021).
4 Пункт 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994 г. № 35. ст. 3648.
5 Public procurement during states of emergency: minimum requirements to ensure the integrity of contracts awarded during crises. Berlin: Transparency International, 2020. pp. 6.
6 Совместное письмо Минфина России № 24-06-05/26578, МЧС России № 219-АГ-70, ФАС России № МЕ/28039/20 от 03.04.2020 «О позиции Минфина России, МЧС России, ФАС России об осуществлении закупок товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV». [Электронный ресурс]. URL: www.minfin.gov.ru/common/upload/library/2020/04/main/MF_MCHS_FAS.pdf (дата обращения: 30.01.2021)
7 Реестр контрактов, заключенных заказчиками. [Электронный ресурс]. URL: www.zakupki.gov.ru/epz/contract/search/results.html (дата обращения: 30.01.2021)
товаров в личных целях его должностных лиц, а также их членов семьи или друзей [Bacio Terracio, 2020].
Теоретический обзор исследуемой проблемы
В зарубежной литературе проблемы чрезвычайных закупок («emergency procurement») широко исследовались на конкретных примерах:
- урагана «Катрина» в США в 2005 г., в результате которого погибло более 1,8 тыс. человек, осталось без жилья более 700 тыс. человек, совокупный экономический ущерб составил более 150 млрд. долл. [Burton & Hicks, 2005]. Величина государственной помощи, направленной на ликвидацию последствий, составила более 200 млрд долл. [Cray, 2005]. Общая сумма государственных контрактов без торгов на экстренные закупки в 2005 г. составила 8,7 млрд долл. на федеральном уровне [Lander et all, 2008]. Среди основных проблем государственных закупок в условиях урагана «Катрина» авторами отмечались запоздалая реакция властей, отсутствие скоординированности действий между федеральным центром и местными органами власти, закупка товаров по существенно завышенным ценам (на 20-30%) [Atkinson, 2012]. Особенности данного вида чрезвычайных закупок состоят, во-первых, в периодическом появлении подобных стихийных бедствий (ураганы «Сэнди» в 2012 г., «Харви» и «Мария» в 2017 г.), во-вторых, в возможности их прогнозирования.
- землетрясения и вследствие него возникшего цунами в Индийском океане в 2004 г., в результате которого пострадало более 15 государств, около 230 тыс. человек погибло, более 450 тыс. жилых домов разрушено, совокупный экономический ущерб составил более 11 млрд. долл.1 Общая сумма финансирования, выделенного на оказание чрезвычайной помощи, составило более 14 млрд долл. Наибольшая доля средств была израсходована на приобретение товаров и услуг для государственных нужд. Основной проблемой для всех государств стали поощрительные выплаты (надбавки) к государственным контрактам в размере более 30%. В отдельных странах отмечались задержка доставки, избыточное количество закупаемых товаров и низкий контроль заказчика за качеством выполняемых работ [Schultz, 2008]. Невозможность прогнозирования одновременно с высокой скоростью наступления катастрофических последствий в большинстве случаев приводит к неэффективности чрезвычайных закупок.
- эпидемия лихорадки Эболы в Западной Африке в 2014-2016 гг., забравшая жизни более 11 тыс. человек2 и нанесшая серьезный экономический ущерб мировой экономике в размере около 53 млрд долл., из которых прямой ущерб составил 2,2 млрд долл. [Huber, 2018]. На ликвидацию последствий было выделено более 3,6 млрд долл.3 Среди наиболее значимых проблем в сфере государственных закупок авторы указали следующие: слабые системы здравоохранения и государственного контроля, закупка поддельных лекарств и вакцин, дефицит товаров первой необходимости [Smith, 2020; Thorp, 2020]. Специфику данных чрезвычайных закупок определяет стихийный характер вспышки новой болезни, постепенное и волнообразное развитие негативных последствий.
В отечественной литературе данный вопрос исследуется в общем, без рассмотрения на конкретных примерах, при этом имея больше юридическую направленность, описывая алгоритм действия в той или иной чрезвычайной ситуации [Ерофеева, 2014; Масалева, 2014; Свининых, 2015]. Поэтому исследование проблем функционирования российской контрактной системы государственных закупок в условиях режимов ЧС и повышенной готовности представляет наибольшую актуальность в современных условиях.
1 Boxing Day tsunami: How the disaster unfolded 10 years ago. [Electronic resource]. URL: www.abc.net.au/news/2014-12-24/boxing-day-tsunami-how-the-disaster-unfolded/5977568 (date of accessed: 01.03.2021).
2 US health worker monitored as DRC Ebola nears 600 cases. [Electronic resource]. URL: www.cidrap.umn.edu/news-perspective/2018/12/us-health-worker-monitored-drc-ebola-nears-600-cases (date of accessed: 01.03.2021).
3 Cost of the Ebola Epidemic. [Electronic resource]. URL: www.cdc.gov/vhf/ebola/pdf/cost-ebola-multipage-infographic.pdf (date of accessed: 01.03.2021).
Результаты исследования
В 2020 г. потери мировой экономики, нанесенные пандемией коронавируса, по оценкам Мирового валютного фонда составили 4,4% мирового ВВП (или 3,8 трлн долл.)1. При этом, следует отметить, что природные катастрофы только за период 1980-2020 гг. нанесли мировой экономике реального ущерба на 5,4 трлн долл.2
В связи с этим правительства многих стран приняли беспрецедентные упреждающие и антикризисные меры для борьбы с коронавирусной инфекцией и преодоления её негативных последствий, таких как остановки целых секторов экономики (туризма и авиаперевозок), резкого увеличения числа безработных, банкротства предприятий, сокращения покупательной способности населения и т. д. В США общая сумма бюджетных средств федеральной помощи составила 3,4 трлн долл., с учетом планируемых выплат («План спасения Америки») - 5,3 трлн долл.3, в Японии - 2,9 трлн долл.4, в Европейском союзе - 2,2 трлн евро5. В России также выделена значительная величина финансовых ресурсов - около 4,5 трлн рублей (61 млрд долл.)6. Часть этих средств в размере порядка 200 млрд рублей (2,8 млрд долл.) была направлена на проведение внеплановых государственных закупок.
Однако незапланированное выделение такого объема бюджетных ресурсов обострило не только давно существующие проблемы контрактной системы государственных закупок, как низкая конкуренция и нарушение порядка обоснования начальной цены контракта, но и породило совершенно новые, среди которых можно отметить следующие.
1. Необходимость срочной поставки определенных категорий товаров (медицинские маски, лекарственные препараты, дезинфицирующие средства для рук, аппараты искусственно вентиляции легких и др.) для исполнения государством своих социальных обязанностей. Для решения указанной проблемы многие страны были вынуждены внести законодательные изменения, которые существенно упростили и ускорили закупочные процедуры [Васю Тегтасю, 2020], в первую очередь, путем определения дополнительных случаев закупки у единственного поставщика. В связи с тем, что пандемия в России была признана обстоятельством непреодолимой силы7, фактически все заказчики также получили право на осуществление закупок неконкурентным способом.
Зарубежные авторы указывают, что заключение крупных контрактов в условиях чрезвычайных ситуаций без проведения торгов (в России - это закупка у единственного поставщика) в будущем создаст для выигравших их подрядчиков чрезмерное конкурентное
1 Coronavirus: How the pandemic has changed the world economy. [Electronic resource]. URL: www.bbc.com/news/business-51706225 (date of accessed: 08.03.2021); World Economic Outlook Database October 2019. [Electronic resource]. URL: www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2019/October (date of accessed: 08.03.2021).
2 Risks posed by natural disasters. [Electronic resource]. URL: munichre.com/en/risks/natural-disasters-losses-are-trending-upwards.html#-1624621007 (date of accessed: 08.03.2021); Record hurricane season and major wildfires - The natural disaster figures for 2020. [Electronic resource]. URL: www.munichre.com/en/company/media-relations/media-information-and-corporate-news/media-information/2021/2020-natural-disasters-balance.html (date of accessed: 08.03.2021).
3 New COVID-19 stimulus bill is half of March's. How else it differs. [Electronic resource]. URL: www.usatoday.com/in-depth/news/2020/12/31/covid-stimulus-how-compares-other-coronavirus-aid/3922144001/ (date of accessed: 08.03.2021).
4 How the $1.9 trillion U.S. stimulus package compares with other countries' Coronavirus spending. [Electronic resource]. URL: www.washingtonpost.com/world/2021/03/10/coronavirus-stimulus-international-comparison/ (date of accessed: 08.03.2021).
5 European Central Bank Says COVID Stimulus Policies. [Electronic resource]. URL: www.voanews.com/europe/european-central-bank-says-covid-stimulus-policies-stay-place (date of accessed: 08.03.2021).
6 Оперативный доклад Счетной Палаты РФ за 2020 год. [Электронный ресурс]. URL: www.ach.gov.ru/audit/12723#expenditures (08.03.2021); Реальный эффективный курс рубля в 2020 году снизился на 14%. - URL: interfax.ru/business/745185 (дата обращения: 08.03.2021).
7 См. пункт 8 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24.03.2016 г. № 7. [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_195783/ (дата обращения: 08.03.2021)
преимущество, которое будет иметь более долгосрочный эффект, чем действие режимов ЧС или повышенной готовности [Cray,2005], При этом, как отмечается, заказчики в данных условиях предпочитают заключить несколько крупных контрактов [Schultz, 2008]. Поэтому в долгосрочной перспективе мелкие местные производители будут менее конкурентоспособны из-за их явно невыгодного положения в условиях чрезвычайных ситуаций.
С учетом введения временного моратория на проверки, проводимые в рамках государственного (муниципального) контроля в сфере закупок (пункт 5 постановления Правительства РФ от 03.04.2020 г. № 438)1, конкуренция, которая является основным преимуществом государственных закупок как наиболее эффективного способа распределения бюджетных средств, может быть полностью нивелирована. В случае проведения контрольных мероприятий после периода моратория, контрольные органы смогут лишь гарантировать принцип неотвратимости наказания. Несвоевременность контроля в будущем приводит к закупке некачественного товара, получению необоснованных выгод недобросовестными хозяйствующими субъектами и разрушению единства закупочного процесса.
В России уже есть примеры негативных последствий принятия срочных решений в виде нарушения принципа единства закупочного процесса. Например, при закупке аппаратов ИВЛ «Авента-М» у одного и того же поставщика (АО «Концерн Радиоэлектронные технологии») разными заказчиками, итоговая цена за единицу у каждого из них существенно разнится. Так, Минпромторг РФ благодаря централизации закупки приобрел аппараты ИВЛ по цене 1,10 млн. рублей за штуку (всего было закуплено 6711 аппаратов)2, Дирекция единого заказчика Московской области - за 1,41 млн рублей за штуку (780 аппаратов)3. Однако не все региональные ведомства успели сорганизовать больничные учреждения - в Волгоградской области приборы закупались каждым заказчиком самостоятельно, что привело к неэффективным государственным закупкам по цене в 2,36 млн рублей за штуку4.
2. Отсутствие необходимых товарных запасов у государственных органов и учреждений [Bacio Terracino, 2020]. Эта проблема усиливается:
- во-первых, наличием небольшого числа продавцов или в худшем случае монополиста;
- во-вторых, отсутствием у них возможности в короткие сроки наладить выпуск необходимого количества продукции;
- в-третьих, приостановкой деятельности данных предприятий по решению властей (как показала практика в условиях распространения коронавирусной инфекции);
- в-четвертых, ограничением экспорта необходимой продукции другими странами, что существенным образом влияет на ее доступность на мировых товарных рынках. Например, основной производитель медицинских масок в мире, Китай, вводил запрет на экспорт медицинских масок в другие страны; его примеру последовали такие страны, как Индия и Кыргызстан5. В России также был введен запрет на экспорт ряда медицинских
1 Письмо Минфина России от 25.06.2020 № 02-09-06/54822 «Об изменениях в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита». [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_355853/ (дата обращения: 08.03.2021).
2Закупка № 1770559633920000050. [Электронный ресурс]. URL:
www.zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/commoninfo.html?reestrNumber=1770559633920000050&backUrl=a7 2e3197-21b7-4fc1-b85f-c163e33281 f9 (дата обращения: 08.03.2021).
3Закупка № 2502406865620000314. [Электронный ресурс]. URL:
www.zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/commoninfo.html?reestrNumber=2502406865620000314&backUrl=8e bbf0c8-ca6e-40b 1-b171 -ceb8f584a532 (дата обращения: 08.03.2021).
4Закупка № 2343800288920000092. [Электронный ресурс]. URL:
www.zakupki.gov.ru/epz/contract/contractCard/commoninfo.html?reestrNumber=2343800288920000092&backUrl=2e 1944f4-91a3-4026-8208-f6e394fc60fe (дата обращения: 08.03.2021).
5 Вывоз медицинских масок из России могут ограничить. [Электронный ресурс]. URL: www.amur.info/news/2020/02/04/167413 (дата обращения: 08.03.2021).
товаров (постановление Правительства РФ от 02.03.2020 № 223). В дальнейшем, запрет был также распространен на их импорт (постановление Правительства Российской Федерации от 23.12.2020 № 2241).
В результате государственные заказчики меняются ролями с производителями, и теперь последние устанавливают цену, а первые начинают конкурировать между собой за определенный товар (например, за медицинские маски или антисептические средства для рук) [Folliot Lalliot, 2020]. Складывается парадоксальная ситуация: побеждает тот государственный орган, который в своей закупке предложит наибольшую цену.
Таким образом, планирование государственных закупок до наступления чрезвычайных ситуаций - это больше рынок покупателя (заказчик выбирает поставщика), а после - рынок продавца [Prokop, 2017]. Поэтому увеличение числа неконкурентных закупок становится жизненной необходимостью и, в конечном итоге, приводит к тому, что государственные заказчики становятся инициаторами появления необоснованных выгод, предлагая поставщикам, в рамках закона, дополнительную плату за получение более привилегированного положения и гарантии поставок.
3. В условиях действия режимов ЧС или повышенной готовности государственные органы должны продолжать выполнение своих планов по заключению текущих государственных контрактов и использовать их, в том числе, как инструмент для преодоления кризиса в наиболее пострадавших отраслях экономики [Bacio Terracino J., 2020]. Например, правительства некоторых стран (Италии, Польши, Бельгии, России и др.) ввели такие исключительные меры, как освобождение от штрафов за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий государственного контракта из-за пандемии1. В России в качестве меры поддержки отечественных производителей максимальная величина авансового платежа была увеличена до 50%2. Однако даже при таких преференциях поставщики иногда начинают диктовать новые условия, требуя ещё большего размера аванса. При этом такая же проблема существует в странах, в которых аванс даже не предусмотрен национальным законодательством [Folliot Lalliot, 2020].
Всё это способствует развитию коррупции и получению необоснованных выгод некоторыми поставщиками. В исследованиях, посвященных закупочной деятельности в условиях чрезвычайных ситуаций, наибольшее внимание уделяется именно коррупционному риску [Cremer, 1998; Schultz, 2008]. Следует отметить, что риски получения необоснованных выгод в государственных закупках присутствуют всегда, но в условиях режима ЧС они существенно повышаются [Bacio Terracino, 2020; Schultz, 2008]. После ураганов «Катрин» в 2005 г. и «Марии» в 2017 г. разросшаяся коррупция в сфере государственных закупок привела к отставке большого числа государственных служащих и к более 1300 судебных преследований по обвинению во взяточничестве, вымогательстве, подачи ложных заявлений о выплате пособий, краже личных данных, подделке списков погибших и др. [Thorp, 2020].
Среди основных негативных последствий получения необоснованных выгод в условиях режимов ЧС и повышенной готовности, влияющих на процесс закупок для государственных нужд, можно отметить следующие:
1 COVID-19 - impact on public procurement around the world. [Electronic resource]. URL: www.twobirds.com/~/media/pdfs/in-focus/coronavirus/covid-19-impact-on-public-procurement-around-the-world.pdf?la=en&hash=352A0E2FB3FAFB4A4E41B52676F60E4C10655672 (date of accessed: 08.03.2021); Public law: What is the impact of the COVID-19 crisis on public contracts? [Electronic resource]. URL: www.dlapiper.com/en/belgium/insights/publications/2020/06/public-law-what-is-the-impact-of-the-covid-19-crisis-on-public-contracts/ (date of accessed: 08.03.2021); Постановление Правительства Российской Федерации от 26.04.2020 г. № 591 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 04.07.2018 г. № 783». [Электронный ресурс]. URL: www.publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202004270042 (дата обращения: 08.03.2021).
2 Постановление Правительства РФ от 30.04.2020 № 630 «О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2019 г. № 1803 и о приостановлении действия отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: www.publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202005030003 (дата обращения: 08.03.2021).
- сокращается значительное количество доступных ресурсов для проведения экстренных операций по спасению жизни людей. Основной инструмент, который используется субъектами закупок - завышение начальных цен. При этом поставщики создают себе условия для получения сверхприбылей, а контрактные управляющие приобретают лишнюю, не соответствующую своим реальным потребностям продукцию (компьютеры, маски, лекарства) в своих личных целях;
- снижается качество закупаемых товаров, работ и услуг (например, лекарства с истекшим сроком годности или разбавленный цемент);
- отвлекается экстренная помощь от тех, кто больше всего в ней нуждается (предметы помощи достаются лицам, не имеющим права на их получение, за плату);
- снижается уровень общественной поддержки различной гуманитарной помощи (зачастую используются СМИ для дискредитации правительственных организаций);
- оказывается несвоевременная помощь в результате отсрочки расходования выделенных средств (например, путем их инвестирования в краткосрочные финансовые активы, что в условиях высоких темпов инфляции и номинальных процентных ставок является крайне прибыльной формой хищения) [Cray, 2005; Schultz, 2008].
Развитию схем получения необоснованных выгод в условиях действия режимов ЧС и повышенной готовности способствует целый ряд факторов. В первую очередь, к их числу следует отнести слабый контроль (сложность представления доказательств коррупции в условиях ограничительных мер; невозможность в срочном порядке опросить субъектов, получающих безвозмездную помощь; ослабление требований к составлению финансовой отчетности), давление со стороны средств массовой информации и высокая текучесть кадров. Существует также и другие факторы, представленные в таблице 1.
Таблица 1
Факторы, увеличивающие риск получения необоснованных выгод в государственных __закупках в условиях пандемии_
Факторы Описание
Местонахождение закупки В большинстве субъектов при проведении закупки конкурсом или аукционом определение поставщика осуществляется по заявкам заказчиков централизованным органом в сфере закупок (например, в Челябинской области таким субъектом является ГКУ «Центр организации закупок Челябинской области»). В случае закупки способами запроса котировок, запроса предложения, закупки у единственного поставщика заказчики самостоятельно определяют поставщика. При этом именно закупки на местах наиболее подвержены коррупции. Однако это не означает, что они совсем нежелательны - иногда они обладают некоторыми преимуществами: как правило, они дешевле за счет снижения транспортных расходов, стимулируют местную экономику, более учитывают местные условия и потребности конечных получателей.
Местонахождение поставщика Наиболее подвержены риску закупки с участием иностранных поставщиков, которые обладают монопольным правом на производство того или иного товара (патент, лицензия, естественная монополия). Например, в Великобритании органы власти не привлекли к ответственности ни одну отечественную компанию за подкуп иностранного должностного лица. Поэтому, в первую очередь, риску получения необоснованных выгод подвержены лекарства иностранного происхождения.
Размер закупки Закупки до 600 тысяч рублей могут быть заключены заказчиками с единственным поставщиком. Данное основание
порождает такое явление, как «дробление» закупок, которое прямо не запрещено российским законодательством, однако противоречит принципам открытости и обеспечения конкуренции. Основная причина применения данной схемы заказчиками в условиях чрезвычайных ситуаций -существенное сокращение сроков закупки.
Виды приобретаемых товаров и услуг Некоторые виды товаров изначально подвержены более высокому риску получения необоснованных выгод: 1) медицинские товары. Поставляются неполные партии, закупаются низкого качества, поддельные или с истекшим сроком годности лекарственные препараты. При этом начинают существенно укрупняться закупки; 2) строительство временных укрытий. Смешивание цемента и песка для увеличения объема поставки, сговор между поставщиками строительной продукции. Включение в объект чрезвычайной закупки работ, которые могут быть выполнены после ликвидации негативных последствий; 3) транспортные услуги. Исполнители необоснованно присваивают топливо на складах, водители и поставщики устраивают сговор (фальсифицируют квитанций, путевых листов); 4) непродовольственные товары первой необходимости, как канистры, ведра, одеяла и др. В результате реализации экономического закона спроса и предложения цена на такие товары, как лекарства, пластиковые емкости, средства индивидуальной защиты и др., также резко увеличивается. Поэтому по мере роста цен становится сложнее выявить факты намеренного завышения цены закупки.
Снижение эффективности государственного финансового контроля Время для проведения контрольных мероприятий и принятия решений существенно снижается из-за необходимости быстрого реагирования заказчиков на возникающие потребности. Это приводит либо к несвоевременности контрольных мер, либо к поверхностному анализу и мониторингу закупок. В результате недобросовестные субъекты имеют большую вероятность избежать административной или уголовной ответственности.
Необходимость срочного израсходования полученного притока финансирования В условиях чрезвычайных ситуаций выделяются или жертвуются значительные средства для ликвидации их последствий. Так как государственным органам и учреждениям необходимо потратить данные средства в срочном порядке и в полном объеме, заказчики предпочитают заключать крупные контракты с несколькими поставщиками, а не множество мелких, которые в дальнейшем будет сложно контролировать.
Запутанные или высокие требования к некоторым объектам закупок Коррупционные явления легче скрыть, когда при производстве объекта закупки используется большое число технологических и инновационных решений, которые создают его уникальные характеристики. Например, особую сложность представляет определение начальной цены химического набора для отбора проб воды или вакцины.
Предоставление широких Чем шире данные полномочия у контрактного служащего, тем проще скрыть факты оказания неправомерного давления на
полномочий для заказчиков («на их усмотрение») него при принятии решений. В условиях чрезвычайных ситуаций, когда совокупный спрос и предпочтения невозможно точно определить, они получают наибольшую свободу действий.
Страна происхождения чрезвычайной ситуации Географическое расположение чрезвычайной ситуации, в том числе, влияет на величину риска получения необоснованных выгод. В некоторых странах считается нормальной практикой предоставлять поощрительные выплаты поставщикам, ликвидирующим последствия ЧС (например, в виде процентной надбавки к его предложению).
Источник: составлено авторами по данным [Cray; 2005; Prokop, 2017]
4. После прекращения активной фазы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций закупленные в срочном порядке товары или услуги в будущем могут оказаться неиспользованными, что в дальнейшем приводит к недостижению цели закупок.
По оценкам Всемирной организации здравоохранения, пандемия завершится к началу 2022 г.1 При этом в России прогнозируют более ранние сроки2. Следовательно, с одной стороны, продолжение осуществления чрезвычайных закупок в таком же объеме может привести к неэффективному использованию бюджетных средств в будущем (например, в виде просроченных лекарственных препаратов). С другой стороны, оценочный характер данных прогнозов в части неопределенности срока окончания пандемии может поставить под угрозу своевременность принимаемых мер в случае ограничения объема чрезвычайных закупок.
При этом дальнейшее внесение товаров, приобретенных в рамках чрезвычайных закупок, в перечень материальных ценностей государственного резерва, не решает в полной мере проблему избыточности чрезвычайных закупок.
В результате, во-первых, в долгосрочной перспективе существенно снижается общая эффективность проводимых мероприятий, во-вторых, другие сектора экономики недополучат необходимые ресурсы, что негативным образом скажется на уровне межотраслевой конкуренции и темпах экономического роста отдельного региона или страны в целом.
Заключение
Рассмотренные проблемы существенным образом влияют на базовый принцип закупочного процесса - эффективности использования бюджетных средств. Однако в связи с системностью проблем чрезвычайных закупок, необходимо вносить изменения не только в закупочное законодательство, но и в смежные отрасли права, в первую очередь, в бюджетное и административное.
Наиболее негативные последствия вызывает именно несвоевременность принимаемых решений на начальном этапе ликвидации ЧС. Для ускорения государство вынуждено временно отступить от длительности и многоэтапности процедуры расходования бюджетных средств, необходимых для обеспечения прозрачности. При этом контрольная функция подвергается временной заморозке. Следовательно, для чрезвычайных закупок целесообразно увеличить срок привлечения к административной ответственности за совершение недобросовестных действий заказчиками до трех лет с нынешних 12 месяцев путем введения соответствующего квалифицирующего признака. В настоящее время, уже по большому числу
1 Es gibt ernst zu nehmende Bedenken beim Impfpass. [Electronic resource]. URL: www.welt.de/politik/ausland/plus227654193/WHO-Experte-Die-Pandemie-ist-Anfang-2022-vorbei.html (date of accessed: 05.05.2021).
2 Гинцбург спрогнозировал завершение пандемии COVID-19 в РФ в ноябре. [Электронный ресурс]. URL: www.iz.ru/1156577/2021-04-25/gintcburg-sprognoziroval-zavershenie-pandemii-covid-19-v-rf-v-noiabre (дата обращения:
05.05.2021).
нарушений в сфере чрезвычайных закупок истек срок привлечения к административной ответственности, что противоречит базовому конституционному принципу неотвратимости наказания.
В условиях ЧС государство начинает активно использовать закупки как фискальный инструмент для преодоления кризиса. Поэтому срочность закупок также оказывает негативное влияние на эффективность принимаемых антикризисных мер. Получение необоснованных выгод определенными поставщиками во время режима ЧС приводит к будущему снижению конкуренции, а также поступление незначительного объема финансовой помощи до наиболее пострадавших субъектов. Так, некоторые зарубежные авторы предлагают доводить достоверную информацию до потребителей (заказчиков). Например, информацию о том, что некоторые виды медицинских препаратов можно приобрести только у определённых поставщиков (у всех остальных - контрафакт) [Thorp, 2020]. В Ирландии централизованный орган в сфере закупок на данный случай издал специальные разъяснения для заказчиков и поставщиков [Bacio Terracino, 2020].
Срочность влияет и на уровень обеспеченности необходимыми товарными запасами государственных органов и учреждений. В подавляющем большинстве случаев начинается тотальный дефицит на товары первой необходимости (в зависимости от ЧС их номенклатура будет различной). Многие страны уже приступили к разработке специальных механизмов, целью которых является предотвращение будущих сбоев в цепочке поставок товаров первой необходимости (медицинских масок, антисептиков для рук и т. д.)1.
В свою очередь, дефицит товаров вызывает скачкообразный рост цен2, который неизбежно приводит к снижению объема предоставляемой помощи. Поэтому на территории штата Флорида заказчиками для фиксации цен заключаются предварительные контракты на поставку топлива, которые вступят в действие при наступлении ЧС [Schultz, 2008].
Другим негативным проявлением срочности закупок становится невозможность точно спрогнозировать объем необходимой помощи. Нахождение золотой середины, а именно -реального объема необходимой помощи, представляет наибольшую трудность. В результате, избыточное выделение бюджетных средств приводит к невостребованности закупленных товаров в будущем (как следствие, нарушение принципа целевого использования), а недостаточный объем бюджетного финансирования - к бездействию органов власти.
Таким образом, в условиях действия режима ЧС или режима повышенной готовности институт государственных закупок сталкивается с большим числом проблем. Срочность принятия решений при одновременном отсутствии необходимых товарных запасов повышают риск мошенничества и получения необоснованных выгод в деятельности государственных заказчиков. Невозможность проведения контроля или его несвоевременность ещё больше снижает эффективность принимаемых мер по ликвидации последствий ЧС. В итоге не только изменяется работа базовых принципов закупочного процесса, как конкуренция, прозрачность и единство закупок, но и сменяется закупочная парадигма, когда государственные заказчики начинают конкурировать между собой за продавца. Результатом неэффективности закупочного процесса становится невосполнимая потеря жизней и здоровья граждан.
Список источников
1. Ерофеева Т.П. Чрезвычайные закупки // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2014. № 9 (141). С. 51-59.
2. Ерофеева Т.П. Готовимся к чрезвычайным закупкам // Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2015. № 2 (122). С. 13-16.
1 COVID-19: Commission creates first ever rescEU stockpile of medical equipment. [Electronic resource]. URL: www.ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_476 (date of accessed: 05.05.2021).
2 Производители медицинских масок в России отмечают подорожание сырья из КНР в 6-17 раз. [Электронный ресурс]. URL: www.tass.ru/ekonomika/8096383 (дата обращения: 05.05.2021).
3. Масалева М.В. Организация закупок товаров и услуг для государственных нужд в условиях чрезвычайных ситуаций на межведомственном уровне // Проблемы обеспечения безопасности при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. 2014. M 1 (3). С. 141-142.
4. Свининых Е.А. Чрезвычайная ситуация военного характера как основание для закупки товаров (работ, услуг) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) // Право в вооруженных силах. 2015. M 4 (214). С. 103-109.
5. Федотов Д.А. Нарушение принципа конкурентности в контрактной системе государственных закупок России // Актуальные вопросы современной экономики. 2019. M 4. С. 775-781.
6. Atkinson C.L., Sapat A.A. After Katrina: comparisons of post-disaster public procurement approaches and outcomes in the New Orleans area // Journal of public procurement. 2012. Vol. 12. No. 3. P. 356-385.
7. Bacio Terracino J. Public integrity for an effective COVID-19 response and recovery // Paris: OECD, 2020. pp. 13.
8. Burton, M. L., Hicks M. J. Hurricane Katrina: Preliminary Estimates of Commercial and Public Sector Damages // Huntington: Center for Business and Economic Research Marshall University, 2005. - 12 p. [Electronic resource]. URL: www.web.archive.org/web/20051017133300/http://www.marshall.edu/cber/research/katrina/Katrin a-Estimates.pdf (date of accessed: 05.05.2021).
9. Cray C. Disaster profiteering: the flood of crony contracting following hurricane Katrina / C. Cray // Multinational Monitor. 2005. Vol. 26, no. 9-10. P. 19.
10. Cremer, C. On the Problem of Misuse in Emergency Aid / C. Cremer // The Journal of Humanitarian Assistance. [Electronic resource]. URL: sites.tufts.edu/jha/archives/131 (date of access: 05.05.2021).
11. Folliot Lalliot L. La concurrence entre Etats sur l'achat de matériel médical et sanitaire aggrave le problème // Le Monde. [Electronic resource]. URL: www.lemonde.fr/idees/article/2020/03/30/la-concurrence-entre-etats-dans-les-chaines-d-approvisionnement-public-aggrave-la-crise-sanitaire_6034848_3232.html (date of access: 05.05.2021)
12. Huber C., Finelli L., Stevens W. The Economic and Social Burden of the 2014 Ebola Outbreak in West Africa // The Journal of Infectious Diseases. 2018. Vol. 218. Is. 5. P. 698-704.
13. Lander G.H., Kimball V.J., Martin K.A. Government Procurement Fraud // The CPA Journal. 2008. Vol. 78. No. 2. P. 16-24.
14. Prokop D.J. Supply Chain Threats and Emergency Management // Canadian Transportation Research Forum 52nd Annual Conference: Canadian Transportation: 150 Years of Progress. Winnipeg, Manitoba: TAC, 2017. P. 1-13.
15. Schultz J., S0reide T. Corruption in emergency procurement // Disasters. 2008. Vol. 32/4. P. 516-536.
16. Thorp T.K. To Defeat the Coronavirus, Stop Corruption // FP News. Washington: FP News, 2020. [Electronic resource]. URL: www.foreignpolicy.com/2020/04/06/defeat-coronavirus-stop-corruption-humanitarian-crisis-disaster-response-emergency-medical-supplies/ (date of access: 05.05.2021).
17. Smith C. What I learned from tackling Ebola: we need to prioritize agile, electronic procurement systems to beat COVID-19 // Open Contracting Partnership. Washington: 2020. [Electronic resource]. URL: www.open-contracting.org/ru/2020/04/28/what-i-learned-from-tackling-ebola-we-need-to-prioritize-agile-electronic-procurement- systems-to-beat-covid-19/ (date of access: 05.05.2021).
THE CHARACTERISTICS OF EMERGENCY PUBLIC PROCUREMENT
Fedotov D.A., Chelyabinsk State University Dovbiy I.P., Chelyabinsk State University, South Ural State University
Abstract
The article discusses the main problems of public procurement in terms of the coronavirus pandemic, as well as in various high alerts. This work was based on researches by foreign and domestic authors in public procurement. The presented work examines impact of urgency and limited resources on the government decisions. The issues identified show that customers are ill-prepared to disaster management in most cases. The delay of government in bringing the legislation in line with the current conditions leads to ineffectiveness and untimely measures taken. The solutions proposed by the authors in this article are designed to reduce the influence of negative consequences and prevent possible manifestations of dishonesty in the future.
Keywords: public procurement, pandemic, emergency, unfounded benefit.
