CC BY
16
Рябченко Александр Григорьевич
Особенности организационно-правовых основ деятельности российской полиции
(1762-1782 гг.)
Рассматривается система полицейских органов, которым предоставлялись значительные полномочия в уголовном процессе на основе обновленной политико-идеологической концепции (просвещенного абсолютизма). Исследуется правовой статус органов полиции, получивший в рассматриваемый период достаточно подробное правовое регулирование. Отмечается, что в течение дореформенного периода XIX в., несмотря на достаточно широкие задачи, которые стояли перед полицией, на первый план выходила антикриминальная составляющая, связанная с возложением на полицию функции борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
Ключевые слова: полиция, уголовное судопроизводство, «Наказ», просвещенный абсолютизм, административная реформа, преступность.
Peculiarities of organizational and legal fundamentals of the Russian police activities (1762-1782)
The police authorities system is considered, this system was invested with considerable powers in criminal procedure based on the political and ideological concept (of enlightened absolutism). The legal status of police agencies is being examined, the one that obtained sufficiently detailed legal regulation within the period under examination. It is being noted that during the pre-reform of the XIX century period, despite the sufficiently broad objectives that were determined for the police, the anti-criminal component came to the foreground, associated with imposition of the function upon the police to fight against crime and maintain public order.
Keywords: police, criminal proceedings, "Nakaz", enlightened absolutism, administrative reform, crime.
В условиях сохранения в целом инквизиционного характера судопроизводства в период правления Екатерины II именно тогда в духе просвещенного абсолютизма был принят ряд законов, которые не только упорядочили систему уголовного судопроизводства, но и стали правовой основой для последующих преобразований 1860-х гг.
Почти сразу по воцарении Екатерины II (1762 г.) был издан указ, в соответствии с которым было принято решение о приостановлении назначения полицмейстеров в города на периферии «до будущего рассмотрения в губерниях» [1, с. 647], тем самым полномочия Главной полицмейстерской канцелярии по управлению органами полиции, образованными в иных городах, были прекращены. Это означало (хотя и не сразу), что руководство полицией на местах переходило к губернскому начальству.
Помимо упомянутого указа 1762 г., принятого, как нам представляется, не столько в результате продуманного решения Екатерины II, сколько по инерции в порядке санкционирования решений, подготовленных предшествующим императором, в части полицейского дела
в судопроизводственной сфере специальных актов было принято не много. Это не удивительно, поскольку в первые годы царствования в силу молодости и отсутствия необходимого опыта императрица занималась выработкой концептуальных приоритетов своей политики.
Практически это воплощалось в виде деятельности Уложенной комиссии для разработки проекта нового уложения, первое собрание которой было проведено 30 июня 1767 г. и о которой имеется достаточно обширная литература [2]. Здесь отметим лишь некоторые аспекты. Для Уложенной комиссии Екатерина II написала известный Наказ ея императорского величества Екатерины Вторыя, самодержицы Всероссийския, данный Комиссии о сочинении проекта нового уложения 1767 г. [3], в котором формулировались принципы правовой политики и правовой системы.
Концептуально оценка «Наказа» может быть сформулирована достаточно ясно: это памятник монаршей мысли, написанный в рамках официальной идеологии русского абсолютизма.
Двойственный характер «Наказа» проявляется в том, что, с одной стороны, в его основе
127
лежали положения естественной теории права [4], с другой стороны, с учетом взглядов ряда авторов есть основания полагать, что в политике Екатерины II выделяются как либеральный, так и реакционный этапы. Можно отметить, что «Наказ» 1767 г. - это документ с политическими идеями и программой, в котором вместе с тем содержались чисто юридические предложения, которые, как мы полагаем, повлияли также на полицейское законодательство.
Если иметь в виду административное и уголовно-процессуальное право, то в «Наказе» нормы именно этих отраслей регулировали тогда уголовно-процессуальную деятельность полиции. В документе содержались, например, рассуждения о том, что пытка, используемая при проведении следствия, противна здравому смыслу и должна быть отменена (в этом вопросе императрица была в целом последовательна и приняла меры к ограничению, а затем отмене этой следственной меры).
Но более важным для нас является то, каким образом «Наказ» повлиял на статус полиции, который позже будет закреплен в Уставе благочиния, или полицейском 1782 г. В этом смысле необходимо отметить, что взгляды императрицы на устройство полиции и ее полномочия были включены в «Наказ» в виде специальной главы (гл. XXI) под названием «О благочинии, называемом инако полицией». Предложения, содержащиеся в «Наказе», были направлены на увеличение широкого объема полицейских функций [5, с. 18-21].
Во время заседания Уложенной комиссии обсуждались и иные предложения по совершенствованию полицейской деятельности. В частности, делегаты от Главного Магистрата ставили вопрос об административной подчиненности полиции. Они полагали, что полицейские органы должны находиться в ведомстве магистратов, т.е. под началом городских властей. Основной довод в пользу такого предложения заключался в том, что в гл. X и XIII Главного Магистрата речь шла как раз о том, что полиция управляется на административном уровне города.
В «Наказе Главной полиции» нашли отражение и другие вопросы полицейской деятельности, касающиеся, в частности, решения кадровой проблемы путем использования ресурсов из числа отставных военных. Однако здесь, как видно, ничего нового не было, поскольку такой подход использовался уже давно. Что касается финансирования, предлагались разные схемы -в зависимости от того, какого уровня развития город имеется в виду. Так, для финансирования
полиции в Кронштадте и Шлиссельбурге предлагалось выделять бюджетные средства, а в Санкт-Петербурге и Москве полагалось более целесообразным содержать полицию за счет «квартальных денег», получаемых от налога на соответствующей городской территории.
Эти и другие предложения показывают, что существовавшее положение дел с организацией полицейской службы не устраивало, вероятно, ни одно сословие. И действительно, отсутствовали необходимые регламенты по действиям государственных служб, и прежде всего полиции, в случае совершения общественно опасных деяний; не было достаточной ясности, какие именно подразделения и каким образом должны возбуждать уголовные дела по фактам совершения преступления и вести по ним расследования, какой квалификацией должны обладать следователи. Ситуация в этом смысле еще более ухудшилась в связи с начавшейся в 1768 г. войной с Турцией, которая внесла существенные изменения в текущую организационную структуру многих государственных учреждений.
При таком положении Екатерина II вынуждена была предпринять ряд дополнительных мер по борьбе с преступностью и охране общественного порядка, в частности, она издала Указ «Об искоренении грабежей, разбоев и беспорядков в Москве» [6, с. 322]. Мы полагаем, что принятие акта, предписывающего, в частности, формирование патрулей из числа придворных слуг, следует расценивать как чрезвычайное, показывающее кризисное состояние дел в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка решение.
Совершенно очевидно, что полицейская реформа назревала, и толчком к ее проведению стало пугачевское восстание, показавшее, что правоохранительные органы России не смогли ни предотвратить массовые выступления против существующей власти, ни пресечь совершение в ходе восстания огромного числа общеуголовных преступлений, ни обеспечить охрану жизни, здоровья, собственности от преступных посягательств восставших. И уже в 1775 г. в принятых тогда Учреждениях для управления губерний были закреплены, среди прочего, и основы полицейского дела.
В связи с тем, что многие нормативные положения Учреждений для управления губерний, касающиеся полиции, будут позже включены в Устав благочиния, или полицейский 1782 г., рассмотрим их в рамках анализа полицейских норм Учреждений, поскольку это позволит более ясно представить место полицейских ор-
128
ганов в системе других органов и учреждений губернского правления. К сказанному по этому поводу ранее отметим, что в ведение наместника (губернатора) передавалась городская и земская полиция. Общая задача полиции заключалась в пресечении различного рода злоупотреблений. На уровне уезда исполнение полицейских функций вменялось нижнему земскому суду, состоявшему из капитана-исправника и двух заседателей.
Нижний земский суд был наделен административно-распорядительными и судебными полномочиями.
В данном случае суть реформирования была обусловлена необходимостью замены нижнего земского суда на воеводскую канцелярию, поскольку, как мы отмечали, до этого в сельской местности отсутствовали специальные полицейские подразделения, и полицейские функции в качестве дополнительных выполняли структурные подразделения воеводской канцелярии, деятельность которых для воеводы отнюдь не являлась приоритетной в силу иных, более значимых задач.
Следует отметить и то, что объектами полицейского надзора становились не только крестьяне, но и члены проживающих в уезде дворянских семей.
Что касается непосредственного административного соподчинения, то нижний земский суд находился под двойным подчинением: с одной стороны, он подчинялся наместническому (губернскому) правлению - по всем вопросам, касающимся полицейской деятельности, а с другой стороны, верхнему земскому суду - по вопросам, связанным с судебно-процессуаль-ными действиями. Такой подход следует в целом оценивать позитивно, поскольку он позволял оперативно принимать необходимые меры по выполнению функций охраны общественного порядка, предупреждению и раскрытию преступлений с учетом местных условий. Данный принцип децентрализации правоохранительных структур использовался и в дальнейшем.
Возглавлял нижний земский суд земский исправник (капитан-исправник), который практически по всем вопросам взаимодействовал с наместником, регулярно докладывал ему о состоянии преступности («скопищах воров и беглых» и т.д.) и получал соответствующие указания. В городах создавалась городская полиция во главе с городничим, которому подчинялась полицейская канцелярия (при отсутствии в городе комендатуры). Городничий в отличие от земского исправника назначался и управлял полицией по принципу единоначалия. Кроме
того, городничий свою деятельность должен был координировать с городским магистратом.
Как видно, было осуществлено четкое организационное разграничение городской и сельской (земской) полиции, однако функции и методы деятельности полицейских были одинаковыми и регулировались общеимперскими законами. Соответствующие полицейские учреждения вводились на территории России поэтапно, штат каждого губернского правления, включая расходы на содержание полиции, определялся специальными императорскими указами.
Столичные полицейские учреждения также подверглись изменениям. Так, в 1780 г. была ликвидирована Главная полиция - орган, координировавший всю полицейскую деятельность в государстве, что явилось завершающим этапов децентрализации полиции. Вместе с тем, несмотря на реорганизацию полицейского дела, эффективность его реформирования в целом не отвечала уровню развития в России государственно-правовых отношений, и довольно скоро назрела потребность в углублении полицейской реформы.
Кроме того, не нужно забывать о том, что Учреждения для управления губерний 1775 г., ставшие правовой основой преобразований, касались не только полицейских учреждений, которые были лишь частью местного управления, и обеспечить глубокую их разработку и тем более внедрение при российском неповоротливом бюрократическом аппарате было просто невозможно. Не случайно спустя некоторое время встал вопрос реформирования отдельных направлений государственного управления. Полиция не стала исключением, поскольку практика довольно быстро обнаружила недостатки.
По мнению М.В. Владимирского-Буданова, существенным недостатком екатерининской административной реформы было то обстоятельство, что предложенная форма управления, в том числе в полицейской сфере, не предусматривала необходимого участия «местного элемента» [7, с. 224-225]. По сути, об этом, но в ином формате (в виде предложений, адресованных в Уложенную комиссию) высказывались представители разных сословий, в частности, дворянин Бахмутского гусарского полка А. Рашкович, уполномоченные от городской буржуазии, считавшие, что в руководстве полицией должны быть представлены их интересы. Мы можем предположить, что главный интерес заключался в первую очередь в необходимости более активной защиты полицией их собствен-
129
ности, а для этого нужно было наделить ее реальными уголовно-процессуальными правами, позволявшими более эффективно противодействовать преступным посягательствам против собственности.
В литературе в качестве причин дополнительной полицейской реформы авторы справедливо отмечают рост городского населения, что, в свою очередь, вело к увеличению «городского дна» и росту преступности, а это требовало профилактики преступных деяний. Также в литературе называют и другие причины дополнительной полицейской реформы.
Например, М.И. Сизиков полагает, что, памятуя «трагический опыт Петра III», Екатерина II стремилась создать преданный ей полицей-
1. Записки Екатерины II. СПб., 1907.
2. Самоквасов Д.Я. Курс истории русского права. М, 1908.
3. Наказ ея императорского величества Екатерины Вторыя, самодержицы Всероссийския, данный Комиссии о сочинении проекта нового уложения. СПб., 1891.
4. Рябченко Е.В., Палазян А. С., Рябченко А.Г. Теоретические и методологические особенности «возрожденного» естественного права в России конца XIX - начала XX века. Краснодар, 2006.
5. Рябченко А. Г. Правовой статус должностных лиц полиции, уполномоченных осуществлять дознавательно-следственную деятельность в Российской империи (конец XVIII - середина XIX века) // Общество и право. 2015. № 3(53). С. 18-21.
6. Сборник документов Русского исторического общества. СПб., 1872. Т. 10.
7. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д, 1995.
8. Сизиков М.И. Полицейская реформы Екатерины II. Тюмень, 1997.
ский аппарат, который в случае обострения общественно-политической ситуации в стране помогал бы ей сохранить власть [8, с. 3].
В заключение можно отметить, что в рассматриваемый период правления Екатерины II (1762-1782 гг.) были созданы организационно-правовые основы уголовного судопроизводства в России, которые по ведущим принципиальным позициям сохранились в Своде законов Российской империи 1832 г. и оставались действующими вплоть до известных реформ первой половины 1860-х гг. В значительной мере был усовершенствован правовой статус органов полиции, организационная структура и полномочия которых получили достаточно подробное правовое регулирование.
1. Notes of Catherine II. St. Petersburg, 1907.
2. Samokvasov D. Ya. Course of the Russian law history. Moscow, 1908.
3. Nakaz of the Imperial Majesty Catherine II, the soleruler of all Russia, given to the Commission on Formulating the New Code Draft. St. Petersburg, 1891.
4. Ryabchenko E.V., Palazyan AS., Ryabchenko A.G. Theoretical and methodological peculiarities of the "revived" natural law in Russia of the late XIX - early XX century. Krasnodar, 2006.
5. Ryabchenko A.G. The legal status of police officers authorized to carry out inquiry and investigative activities in the Russian Empire (the end of XVIII - the middle of XIX century) // Society and law. 2015. No. 3(53). P. 18-21.
6. Collection of Documents of the Russian Historical Society. St. Petersburg, 1872. Vol. 10.
7. Vladimirskiy-Budanov M.F. Review of the Russian law history. Rostov-on-Don, 1995.
8. Sizikov M.I. Police reform of Catherine II. Tyumen, 1997.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Рябченко Александр Григорьевич, доктор исторических наук, профессор, доцент кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета имени И.Т. Трубилина; e-mail: ag.ryabchenko@gmail.com
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.G. Ryabchenko, Doctor of History, Professor, Assistant Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: ag.ryabchenko@gmail.com
130
