CC BY
197
УДК 342.25
Т. С. Смирнова Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола
Особенности организации антикоррупционной деятельности
в органах местного самоуправления зарубежных государств
(на примере Швеции)
В статье рассматриваются особенности организации антикоррупционной деятельности в органах местного самоуправления ряда стран, их эффективность, а также возможность внедрения некоторых аспектов антикоррупционной политики в российское законодательство.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционная политика, население.
В настоящее время в мире нет ни одного государства, не пораженного проявлениями коррупции. Одним из способов, способствующих устранению существующих законодательных пробелов в сфере противодействия коррупции в системе местных органов власти Российской Федерации, является анализ положительного зарубежного опыта в указанной сфере. Почти во всех промышленно развитых зарубежных государствах, в том числе и на местных уровнях власти, уже давно сформирован механизм законодательного противодействия коррупции. Кроме того, фактически во всех зарубежных государствах создана административно-правовая и организационная база противодействия коррупции, которая позволила снизить степень коррупционных проявлений до такого уровня, что он практически не представляет угрозу для личности, общества и государства.
Повышенная социальная угроза коррупции в сфере местного самоуправления определяется тем, что, проявляясь в поведении субъектов, призванных исполнять функции интеграции и контроля на местах, она подрывает основы всей общественной власти. Она оказывает разрушительное воздействие на всех людей - особенно, если она связана с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы. Чем больше полномочий имеет муниципальный служащий, тем больший доступ он имеет к местным бюджетным и иным важным ресурсам, тем выше риск, что он может поддаться искушению коррупции или неэтичному поведению.
Борьба с коррупцией ежегодно обходится правительству любой страны огромными затратами денежных средств, в то время как эти средства могли бы быть потрачены на оказание государственных и муниципальных услуг. Коррупция на местном уровне означает, что отдельные лица получают несправедливое преимущество, потому что они имеют возможность позволить себе давать взятки долж-
ностным лицам местных органов власти, чтобы получить особые привилегии.
На эту тему написано немало трудов, поэтому нелегко выделить какие-либо конкретные советы в сфере противодействия коррупции, тем более что пакет мер по борьбе с этим явлением зависит, прежде всего от статуса муниципального образования -уровня его экономического благополучия, институциональных, исторических, географических, культурных факторов. По нашему мнению, необходимо рассмотреть опыт тех стран, в которых стратегия по борьбе с коррупцией оказалась наиболее действенной, с тем чтобы часть его можно было применить в российской практике.
В настоящее время в нашей стране нет конкретизированных, хорошо разработанных и адаптированных методик, способов пресечения и профилактики коррупции в местных органах власти и управления, поэтому особо значимым становится исследование вопросов борьбы с этим негативным явлением в зарубежных государствах, где анализируемая деятельность носит достаточно обширный характер.
В таких странах, как Нидерланды, Швеция или Дания, которые относятся к наименее коррумпированным, в общественном сознании чиновник местных органов власти - это человек, который выполняет политику высших государственных органов страны на местном уровне, не нарушая закон. И это вызывает уважение. Основная задача чиновника -сохранить благонадежность, лояльность муниципалитету, где он служит, а в итоге - государству, а не конкретному лицу.
Некоторые индивидуальные особенности организации антикоррупционной деятельности на местном уровне в вышеуказанных странах сводятся к следующему. Коррупция осознается органами управления данных стран как острейшая проблема национальной безопасности государства, коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза.
Т. С. Смирнова
101
При этом четко разделяются два аспекта проявления коррупции: общественно-политический и экономический. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет опасность для демократии и ее институтов, а также и балансу ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно то, что предпринимаемые усилия по снижению и сдерживанию коррупции в этих государствах, в том числе и на местном уровне, как правило, институциализированы и впечатляют по своим масштабам.
Можно попробовать разъяснить предпосылки коррупции недостаточным уровнем оплаты труда должностных лиц органов местного самоуправления, монополией на предоставление услуг всеобщего пользования, большей волей действий, слабой системой денежного контроля, чрезмерным регулированием и излишеством процедур, неимением внутренней культуры и этических правил сотрудников муниципальной службы.
Местные органы власти всех стран, в которых работают миллионы людей, зачастую имеют огромные бюджеты, заключают миллионные сделки каждую неделю. В связи с этим местные органы самоуправления по своей природе подвергнуты различным коррупционным рискам. Должностные лица получают значительные управленческие полномочия и монополию в таких сферах общественной деятельности, как здравоохранение, образование, жилье, землеустройство, жилищно-коммунальная сфера и так далее. Высокий уровень бюрократического регулирования в сочетании с тесным взаимодействием при предоставлении услуг населению муниципальных образований является благоприятной почвой для коррупции, взяточничества и вымогательства. Структуры местной власти, партийные представительства и социальные структуры в совокупности образуют многочисленные точки взаимодействия между государственным и частным сектором, абсолютно не зависимые от организованной преступности, тем не менее создают благодатную почву для коррупционного давления на граждан.
Степень политической и финансовой автономии, находящейся в распоряжении местных органов власти, является крайне непостоянной в различных странах. Полномочия по принятию решений могут быть полностью переданы местным органам власти, но они могут принимать форму делегирования ответственности, в результате местные органы остаются подотчетными центральным (федеральным) органам власти.
Аналогичным образом многие органы местного самоуправления (особенно в развивающихся странах)
в основном существуют на средства, которые отпускаются из бюджетов центрального правительства, в то время как в других странах муниципалитеты наслаждаются увеличением полномочий, в том числе имеют возможность устанавливать и взимать местные налоги и плату за оказание коммунальных услуг. Например, согласно данным, с начала 2000-х годов, от 85 до 90 процентов финансирование муниципалитетов в Танзании происходит от субсидий центрального правительства местным органам власти, а в Южной Африке муниципальные образования существуют на более чем 90 процентов своих собственных доходов. В связи с этим местные политические лидеры, занимающие руководящие посты в местных органах власти, часто имеют больше возможностей, чтобы взять на себя ответственность, но и больше оснований для злоупотребления своим положением.
Эта ситуация может способствовать укреплению управления. Но это может также увеличить потенциал взятки - предлагать и потребовать за предоставление таких услуг, чтобы все происходило более эффективно, выгодно или быстро, как, например, выдача лицензий или предоставление снижения налоговых сборов для каких-либо предприятий или коммерческих лиц.
В то же время именно на местном уровне представляются уникальные возможности для проведения антикоррупционной политики: возможна активная пропаганда, инициатива местного руководства и деятельность различных общественных объединений для решения выявленных проблем. Повышение осознания необходимости перемен среди общественности может происходить гораздо легче там, где коррупция напрямую влияет на жизнь отдельных муниципальных служащих и воздействует на отдельных местных жителей или организаций, создавая им определенные трудности. Имеющиеся общие проблемы, переживания и опасения на местном уровне можно искоренить более легко.
Следует согласиться с Д. С. Михеевым, по мнению которого муниципальные органы, сформированные населением, решающие вопросы жизнеобеспечения муниципальных образований в интересах жителей, обязаны информировать граждан о своей деятельности, обеспечивать полную и достоверную информацию о вопросах, решаемых ими, принятых решениях [6, с. 69]. Данная открытость в деятельности местных органов власти также является составляющей антикоррупционной политики.
Одна из стран, в которой наблюдается достаточно низкий уровень коррупционных проявлений в настоящее время, - Швеция. До середины XIX века в ней коррупция процветала. В процессе модернизации страны был выработан комплекс мер, нацеленных
на устранение меркантилизма. С тех пор государственное регулирование в муниципалитетах (в Швеции 290 муниципалитетов) стало касаться в основном домашних хозяйств, чем компаний и предприятий, и было основано больше на стимулах (через налоги, льготы и субсидии), нежели на запретах и разрешениях. На государственном уровне был открыт доступ к внутренним государственным и муниципальным документам и создана независимая и действенная система правосудия, тогда и на местном уровне был открыт доступ к внутренним документам, регламентирующим деятельность муниципальных законодательных собраний (Советов муниципалитетов), принимающих решения на местном уровне. Советы муниципалитетов назначали исполнительные советы, которые возглавляли и координировали работу муниципалитетов.
Шведский парламент и правительство установили высочайшие этические стандарты для администраторов и начали добиваться их выполнения. Спустя некоторое время честность стала общественной нормой среди бюрократии. Зарплаты высокопоставленных чиновников и чиновников в муниципалитетах поначалу превосходили заработки рабочих в 12-15 раз, но с течением времени эта разница была снижена до двукратной.
Анализируя способы противодействия коррупции в местном самоуправлении, нельзя не видеть, что огромную роль играет и уголовное законодательство. Например, уголовный кодекс Швеции 1962 г. [7, с. 186] содержит гл. 20 «О злоупотреблении служебным положением и т. п.», в которой сформулированы следующие составы должностных преступлений: злоупотребление служебным положением, получение взятки, нарушение профессиональной конфиденциальности. Состав дачи взятки, традиционно включаемый в должностные преступления уголовным законодательством России, в УК Швеции содержится в гл. 17 «О преступлениях против, общественной деятельности». Уголовной ответственности по данным статьям подлежат и муниципальные чиновники. Тем не менее следует обратить внимание на то, что в Швеции уголовная ответственность за коррупционные преступления содержит не соизмеримые с опасностью данного преступления мягкие меры наказания. Например, даже за наиболее тяжкие должностные преступления, совершенные местными чиновниками, максимальный срок наказания -6 лет лишения свободы. Вышеизложенное подтверждает вывод о том, что относительно невысокий уровень преступности должностных лиц и служащих органов местного самоуправления в Швеции на протяжении многих лет достигался не репрессивными методами, поэтому уголовное законодательство, предусматривающее наказание за коррупционные
деяния, в данной стране не приоритетно и занимает совсем не первое место в антикоррупционной политике Швеции.
Отличительной особенностью в этой сфере является система стимулов, которые побуждают население к антикоррупционному поведению. К ним относятся налоги, льготы и субсидии, наличие свободного доступа к внутренним государственным документам, наличие высоких этических стандартов для чиновников, эффективная судебная система, высокая оплата труда госслужащих.
Результатом этой политики является тот факт, что Швеции присвоен первый ранг в Corruption Perception Index. Секрет стратегии кроется в исполнении следующих задач: повышение экономического благополучия, достижение общественного социального равенства, борьба с бедностью и, что также важно, -восприятие честности как нормы поведения муниципального чиновника, поэтому и сейчас Швеция имеет один из самых низких уровней коррупции в мире.
Подводя итог рассмотрения вопроса об особенностях организации противодействия коррупции в местных органах власти зарубежных государствах, можно сделать вывод о том, что указанный опыт может сыграть позитивную роль в разработке и внедрении ряда методик по пресечению и профилактике коррупции в местных органах власти нашего государства. Потенциал ряда государств, где данная деятельность носит обширный и эффективный характер, позволит нашей правовой системе, с учетом национальных особенностей, сократить временной путь по устранению существующих правовых пробелов в сфере противодействия коррупции на местном уровне.
Ш
1. Буравлев Ю. М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государство и право. 2008. № 11. С. 102.
2. Денисов С. А. Анализ коррупционного юридического климата страны и выработка на его основе программ противодействия коррупции. URL: http://www.transparency.org.ru
3. Доценко И. А. Возможности применения в России зарубежных и международных антикоррупционных механизмов: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2011. 29 с.
4. Качкина Т. Б., Качкин А. В. Коррупция и основные элементы стратегии противодействия ей: учебное пособие. Ульяновск: ОАО «Областная типография «Печатный двор», 2010. 80 с.
5. Михеев Д. С. Доступ граждан к информации как способ реализации принципа гласности местного самоуправления // Российская юстиция. 2014. № 1. С. 10.
6. Михеев Д. С. Принцип гласности местного самоуправления: теоретический ракурс // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 69.
Т. С. Смирнова
103
7. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сб. док. / под ред. В. С. Овчинского. М.: ИНФРА-М, 2004. 120 с.
В. Уголовный кодекс Швеции. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2001. С. 186.
1. Buravlev YU. M. Korruptsiya v gosapparate. Pravovye i organizatsionnye problemy sistemnogo protivodeystviya etomu zlu // Gosudarstvo i pravo. 2008. № 11. S. 102.
2. Denisov S. A. Analiz korruptsionnogo yuridicheskogo klimata strany i vyrabotka na ego osnove programm protivodeystviya korruptsii. URL: http://www.transparency.org.ru
3. Dotsenko I. A. Vozmozhnosti primeneniya v Rossii zarubezhnykh i mezhdunarodnykh antikorruptsionnykh mekhaniz-mov: avtoref. dis. ... kand. ekon. nauk. M., 2011. 29 s.
4. Kachkina T. B., Kachkin A. V. Korruptsiya i osnovnye elementy strategii protivodeystviya ey: uchebnoe posobie. Ul'yanovsk: OAO «Oblastnaya tipografiya «Pechatnyy dvor», 2010. В0 s.
5. Mikheev D. S. Dostup grazhdan k informatsii kak sposob realizatsii printsipa glasnosti mestnogo samoupravleniya // Rossiyskaya yustitsiya. 2014. № 1. S. 10.
6. Mikheev D. S. Printsip glasnosti mestnogo samoupravle-niya: teoreticheskiy rakurs // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2014. № 9. S. 69.
7. Mezhdunarodno-pravovye osnovy bor'by s korruptsiey i otmyvaniem prestupnykh dokhodov: sb. dok. / pod red. V. S. Ovc-hinskogo. M.: INFRA-M, 2004. 120 s.
В. Ugolovnyy kodeks SHvetsii. SPb.: YUridicheskiy tsentr «Press», 2001. S. 186.
T. S. Smirnova Mari State University, Yoshkar-Ola
Especially organizations of anti-corruption activities
in local governments of foreign countries (on the Swedish)
In the article considers the peculiarities of the organization of anti-corruption activities in the local governments of some countries, their effectiveness, and the possibility of introducing some aspects of anti-corruption policy in the Russian legislation.
Keywords: local self-government, local authorities, corruption, anti-corruption, anti-corruption policy, local authorities, population.
