Научная статья на тему 'Особенности определения цены контракта на выполнение подрядных работ в соответствии с законом о контрактной системе'

Особенности определения цены контракта на выполнение подрядных работ в соответствии с законом о контрактной системе Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
547
71
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ЗАКОН О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ / МЕТОДИКА ОПРЕДЕЛЕНИЯ НАЧАЛЬНОЙ ЦЕНЫ КОНТРАКТА / ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ДОГОВОРА СТРОИТЕЛЬНОГО ПОДРЯДА / ЗАКУПКИ СТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ / ПОНЯТИЕ "ТЕКУЩИЙ РЕМОНТ" / THE LAW ON THE CONTRACT SYSTEM / THE METHOD OF DETERMINING THE INITIAL PRICE OF THE CONTRACT / THE LEGAL NATURE OF THE CONSTRUCTION CONTRACT / THE PROCUREMENT OF CONSTRUCTION WORKS / THE CONCEPT OF "CURRENT REPAIR"

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Аверина Людмила Владимировна, Сутягин А. В.

Авторы анализируют актуальные проблемы, возникающие при определении начальной (максимальной) цены контракта на выполнение подрядных работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Рассматривают риски заказчика при заключении контракта на выполнение подрядных работ. Предлагают пути решения выявленных проблем.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Аверина Людмила Владимировна, Сутягин А. В.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The authors analyze the current problems that arise in determining the initial (maximum) contract price for the contract work for state and municipal needs in accordance with the Federal Law of April 5, 2013 № 44-FZ «About contract system in the procurement of goods, works, services for state and municipal needs». Consider the customer risk when entering into a contract for the performance of contract work. They offer solutions to the problems identified.

Текст научной работы на тему «Особенности определения цены контракта на выполнение подрядных работ в соответствии с законом о контрактной системе»

 Особенности определения цены контракта на выполнение подрядных работ в соответствии с законом о контрактной системе

Л.В. Аверина старший преподаватель кафедры землеустройства и кадастров Самарского государственного экономического университета, старший преподаватель кафедры стоимостного инжиниринга и технической экспертизы зданий и сооружений Самарского государственного архитектурно-строительного университета (г. Самара) А.В. Сутягин заместитель главного врача по экономическим вопросам государственного бюджетного учреждения здравоохранения Самарской области «Самарская городская больница № 7» (г. Самара)

Людмила Владимировна Аверина, [email protected]

В настоящее время российским законодателем особое внимание уделяется методике определения начальной (максимальной) цены контракта, в том числе заключаемого с единственным поставщиком. Такой вывод можно сделать в связи с появлением в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) отдельной статьи, регулирующей порядок ее определения (статья 22) и ряда подзаконных нормативных актов, а также ведомственных документов методического характера (например [4, 7]).

В соответствии с требованиями статьи 22 Закона о контрактной системе начальная (максимальная) цена контракта определяется и обосновывается заказчиком посредством применения одного из названных в ней методов или нескольких методов в совокупности. К ним относят:

• метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

• нормативный метод;

• тарифный метод;

• проектно-сметный метод;

• затратный метод.

Также в указанной статье даны разъяснения, каким образом проводится расчет цены по тому или иному методу и указаны возможности их применения. В частности, частью 6 статьи 22 Закона о контрактной системе установлено, что приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). При этом затратный метод применяется исключительно в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных законом (часть 10 статьи 22 Закона о контрактной системе).

Для строительства и приобретения недвижимости законодателем предусмотрены некоторые особенности определения начальной (максимальной) цены контракта, которые, по нашему мнению, необходимо рассмотреть подробнее.

1. Федеральным законом от 24 ноября 2014 года № 356-ФЗ с последующими поправками, внесенными Федеральным законом от 8 марта 2015 года № 48-ФЗ, в статью 22 Закона о контрактной системе введена часть 21.1, закрепляющая положение о том, что особенности определения цены

контракта, заключаемого с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем, при приобретении жилья экономического класса устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161 -ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».

Эту норму можно расценить как положительное изменение, поскольку на необходимость более подробного регулирования сферы приобретения прав на недвижимость при закупках для обеспечения государственных и муниципальных нужд указывало, в частности, Министерство экономического развития Российской Федерации в своем письме от 30 сентября 2014 года № Д28и-1889.

Вместе с тем сделанный законодателем упор на регулирование Законом о контрактной системе отношений в сфере оборота недвижимости (часть 1 статьи 1) представляется необоснованным в силу ряда особенностей, присущих правовой природе недвижимости как особому объекту гражданских прав [20].

Полагаем, что эти замечания будут справедливы и для работ в сфере строительства, реконструкции, капитального и текущего ремонтов, которые регулируются Законом о контрактной системе, наряду с товарами и услугами. Этот вывод обусловлен следующим.

Правовая природа договора строительного подряда достаточно четко отражена в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) [2]. Согласно статье 740 ГК РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы. Таким образом, строительные работы должны выполняться подрядчиком в строгом соответствии с заданием заказчика. Именно заказчик определяет характеристики работ (в том числе качественные) и итоговый результат, к которому должен прийти подрядчик [18]. Следовательно, ключевым мо-

ментом при проведении закупок строительных работ и составлении документации по закупкам является грамотное техническое задание (задание заказчика) (см. [17, 24]).

В настоящее время одной из основных проблем являются некачественно подготовленные исходные данные для подготовки документации по закупкам, что, в свою очередь, влечет необходимость изменения условий контракта, касающихся цены и объема работ (см. [19, 22]). Однако такая возможность прямо ограничена нормами статьи 95 Закона о контрактной системе (см. [12]). Также эта проблема обусловлена невозможностью учесть на стадии подготовки заказчиком технического задания всех особенностей объекта капитального строительства и предстоящего объема работ в связи с ненадлежащим ведением журнала эксплуатации объекта (см. [1, 19]).

Кроме того, в настоящее время формируется судебная практика о возмещении заказчиком убытков подрядчику и расторжении государственного или муниципального контракта в связи с передачей подрядчику непригодной для строительства объекта технической документации (см., например, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2015 года № 09АП-42455/2015-ГК по делу № А40-37021/15).

Особо отметим законодательный пробел в части определения понятия «текущий ремонт», что требует внесения соответствующих дополнений в нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Все это в совокупности свидетельствует об отсутствии должного правового регулирования закупок строительных работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Законом о контрактной системе (см. [22, 24]).

2. Правительство Российской Федерации вправе определить сферы деятельности, в которых при осуществлении закупок устанавливается порядок определения начальной (максимальной) цены контракта и цены

контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), а также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные устанавливать такой порядок с учетом норм части 22 статьи 22 Закона о контрактной системе.

В настоящее время во исполнение указанной нормы издано лишь постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2015 года № 964 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования)», согласно которому таким органом является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Вместе с тем по состоянию на 18 декабря 2015 года иные сферы деятельности и порядок определения начальной цены контракта в сфере градостроительной деятельности не установлены.

3. Закупки работ по строительству, реконструкции, капитальному и текущему ремонтам объектов капитального строительства должны осуществляться преимущественно через электронный аукцион.

Так, в случае если товары, работы, услуги включены в Перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 года № 2019-р (далее - Перечень), то их закупка должна осуществляться путем проведения аукциона в электронной форме. Закупка таких товаров, работ, услуг путем проведения конкурса не допускается [6].

Указанный вывод подтверждается разъяснениями, данными в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 мая 2015 года № Д28и-1440.

К работам, включенным в Перечень, относятся:

• работы строительные, кроме кода 45.12 «Работы разведочные буровые» и кроме работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 миллионов рублей, а для обеспечения муниципальных нужд - 50 миллионов рублей;

• услуги, связанные с недвижимым имуществом, кроме кода 70.31.15 «Услуги по оценке за вознаграждение или на договорной основе» [6].

Следовательно, при выборе между фактором цены и фактором качества законодатель отдает приоритет цене в расчете на экономию бюджетных средств.

Такой подход вызывает сомнения с точки зрения его обоснованности и эффективности применения, хотя бы потому что выбор подрядчика через процедуру электронного аукциона явно противоречит принципам контрактной системы в сфере закупок, установленным в статьях 6, 10 и 12 Закона о контрактной системе:

• стимулирование инноваций;

• ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд;

• эффективность осуществления закупок.

Кроме того, поскольку аукцион как способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (часть 4 статьи 24 Закона о контрактной системе), не подразумевает конкуренцию участников по критериям качества, опыта выполнения

соответствующих работ и иным нестоимостным критериям, целесообразность и эффективность его применения для заключения контракта на выполнение работ в сфере строительства остается сомнительной.

Дополнительные требования к нестоимостным критериям при оценке предложений участников в рамках проведения закупок отдельных видов товаров, работ, услуг установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2015 года № 99 [5]. В соответствии с указанным постановлением к таким видам работ отнесены лишь работы строительные, включенные в код 45 (кроме кода 45.12) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007, в случае если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 10 миллионов рублей, а также работы по сохранению объектов культурного наследия.

Такое ограничение перечня работ представляется не совсем оправданным в свете указанных нами проблем заказчика при проведении закупок строительных работ в форме электронного аукциона.

Подводя итог изложенному, можно выделить следующие проблемы, пока не нашедшие решения в законодательстве Российской Федерации о контрактной системе и влекущие определенные риски для заказчика:

1) поскольку строительные работы для целей закупки в рамках контрактной системы фактически приравнены законодателем к товарам и услугам, это существенно ограничивает возможности заказчика по учету уникальности каждого конкретного объекта капитального строительства при проведении закупочных процедур и не позволяет ему учесть в полной мере специфику каждого этапа работ и их состава (см. [19, 23]);

2) законодателем установлены жесткие и при этом противоречивые по своей сути требования к заказчику при проведении последним закупки. Например, в статье 10

Закона о контрактной системе закреплена обязанность заказчиков при планировании и осуществлении закупок исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Открытым при этом остается вопрос, как закупить высокотехнологичные работы, продукцию при проведении электронного аукциона, основанного на понижении начальной (максимальной) цены контракта (см. [20, 25, 26]);

3) огромное количество писем (разъяснений) Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы, а также Казначейства России не добавляет ясности в работе заказчика, а зачастую приводит к серьезным осложнениям в ней, так как позиции ведомств могут противоречить друг другу и сложившейся судебной практике. В качестве примера можно сослаться на расхождение в позиции Федеральной антимонопольной службы (см. [18]) и Министерства экономического развития Российской Федерации (см. [11, 13, 15]) по вопросу об установлении в документации по закупкам требования к участникам о наличии свидетельства саморегулируемой организации о допуске к конкретным видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Важно учитывать, что суды не связаны при принятии ими решений документами рекомендательного характера, а разъяснения, даваемые Министерством экономического развития Российской Федерации, не являются официальными и общеобязательными, на что оно прямо указывает в своем письме от 23 февраля 2015 года № Д28и-305 и подчеркивает, что разъяснять нормы закона может только Федеральное Собрание Российской Федерации.

Следует отметить, что разъяснений Федерального Собрания Российской Федерации по спорным моментам применения законодательства о контрактной системе при подготовке настоящей статьи не выявлено.

В связи с этим возможным решением проблемы определения цены контракта на выполнение подрядных работ представляется установление Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности, а также дополнение главы 7 Закона о контрактной системе статьями, регулирующими особенности заключения контракта на выполнение работ в сфере строительства, реконструкции, капитального и текущего ремонтов (подрядных работ).

ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ

ИСТОЧНИКИ

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. URL: http:// consultantplus.ru/

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ. URL: http:// consultantplus.ru/

3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ. URL: http://consultantplus.ru/

4. О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) : постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2015 года № 964. URL: http:// consultantplus.ru/

5. Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев от-

несения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям : постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2015 года № 99 : в редакции от 7 декабря 2015 года. URL: http:// consultantplus.ru/

6. О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме : распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 года № 2019-р. URL: http:// consultantplus.ru/

7. Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 октября 2013 года № 567. URL: http://consultantplus.ru/

8. О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 24 ноября 2014 года № 356-ФЗ : в редакции Федерального закона от 8 марта 2015 года № 48-ФЗ.

9. О содействии развитию жилищного строительства : Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ.

10. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от

30 сентября 2014 года № Д28и-1889. URL: http://consultantplus.ru/

11. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от

31 декабря 2014 года № Д28и-2877. URL: http://consultantplus.ru/

12. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 июля 2015 года № Д28и-2193. URL: http:// consultantplus.ru/

13. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 мая 2015 года № Д28и-1391. URL: http:// consultantplus.ru/

14. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 мая 2015 года № Д28и-1440. URL: http:// consultantplus.ru/

15. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 6 апреля 2015 года № Д28и-893. URL: http:// consultantplus.ru/

16. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 февраля 2015 года № Д28и-305. URL: http:// consultantplus.ru/

17. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2015 года № 09АП-42455/2015-ГК по делу № А40-37021/15. URL: http://consultantplus. ru/

18. Путеводитель по спорам в сфере закупок (44-ФЗ). Установление требования о наличии у участника свидетельства СРО о допуске к конкретным видам работ и отказ в допуске к торгам на основании несоответствия. URL: http:// consultantplus.ru/

19. Дидковская О. В., Ильина М. В., Мамаева О. А., Коновалова М. А., Спирина Е. С. Методические подходы к формированию системы стоимостного инжиниринга в строительстве : монография. Самара : Самарский государственный архитектурно-строительный университет, 2013.

20. Дидковская О. В., Ильина М. В., Мамаева О. А, Коновалова М. А. Сметное ценообразование как основа формирования стоимости строительства: монография. Самара : Самарский государственный архитектурно-

строительный университет, 2012.

21. Публичные закупки: проблемы правоприменения : материалы Третьей всероссийской научно-практической конференции. М. : Юстицинформ, 2015.

22. Аверина Л. В. Актуальные проблемы заключения договора строительного подряда в соответствии с законом о контрактной системе : материалы III Международной очной научно-практической конференции. Самара : Самарский государственный архитектурно-строительный университет, 2015.

23. Аверина Л. В. Особенности государственного или муниципального контракта: новеллы законодательства о контрактной системе. Традиции и инновации в строительстве и архитектуре : материалы 71 Всероссийской конференции по итогам НИР

2014. Самара : Самарский государственный архитектурно-строительный университет, 2015.

24. Аверина Л. В., Печерская Э. П. Актуальные проблемы подготовки специалиста в сфере закупок : материалы международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Социальное поведение молодежи в Интернете: новые тренды в эпоху глобализации». Самара : Самарский государственный архитектурно-строительный университет,

2015.

25. Антропова Т. Ю. Как рассчитать начальную (максимальную) цену контракта // Руководитель бюджетной организации. 2014. № 4.

26. Кришталева Т. И., Орлова О. С. Контрактная система в сфере закупок для обеспечения государственных нужд как способ повышения эффективности расходования бюджетных средств // Бухгалтерский учет и налогообложение в бюджетных организациях. 2014. № 5.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.