CC BY
73
Особенности определения цены контракта на выполнение подрядных работ в соответствии с законом о контрактной системе
Л.В. Аверина старший преподаватель кафедры землеустройства и кадастров Самарского государственного экономического университета, старший преподаватель кафедры стоимостного инжиниринга и технической экспертизы зданий и сооружений Самарского государственного архитектурно-строительного университета (г. Самара) А.В. Сутягин заместитель главного врача по экономическим вопросам государственного бюджетного учреждения здравоохранения Самарской области «Самарская городская больница № 7» (г. Самара)
Людмила Владимировна Аверина, [email protected]
В настоящее время российским законодателем особое внимание уделяется методике определения начальной (максимальной) цены контракта, в том числе заключаемого с единственным поставщиком. Такой вывод можно сделать в связи с появлением в Федеральном законе от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) отдельной статьи, регулирующей порядок ее определения (статья 22) и ряда подзаконных нормативных актов, а также ведомственных документов методического характера (например [4, 7]).
В соответствии с требованиями статьи 22 Закона о контрактной системе начальная (максимальная) цена контракта определяется и обосновывается заказчиком посредством применения одного из названных в ней методов или нескольких методов в совокупности. К ним относят:
• метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
• нормативный метод;
• тарифный метод;
• проектно-сметный метод;
• затратный метод.
Также в указанной статье даны разъяснения, каким образом проводится расчет цены по тому или иному методу и указаны возможности их применения. В частности, частью 6 статьи 22 Закона о контрактной системе установлено, что приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). При этом затратный метод применяется исключительно в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных законом (часть 10 статьи 22 Закона о контрактной системе).
Для строительства и приобретения недвижимости законодателем предусмотрены некоторые особенности определения начальной (максимальной) цены контракта, которые, по нашему мнению, необходимо рассмотреть подробнее.
1. Федеральным законом от 24 ноября 2014 года № 356-ФЗ с последующими поправками, внесенными Федеральным законом от 8 марта 2015 года № 48-ФЗ, в статью 22 Закона о контрактной системе введена часть 21.1, закрепляющая положение о том, что особенности определения цены
контракта, заключаемого с единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем, при приобретении жилья экономического класса устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161 -ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».
Эту норму можно расценить как положительное изменение, поскольку на необходимость более подробного регулирования сферы приобретения прав на недвижимость при закупках для обеспечения государственных и муниципальных нужд указывало, в частности, Министерство экономического развития Российской Федерации в своем письме от 30 сентября 2014 года № Д28и-1889.
Вместе с тем сделанный законодателем упор на регулирование Законом о контрактной системе отношений в сфере оборота недвижимости (часть 1 статьи 1) представляется необоснованным в силу ряда особенностей, присущих правовой природе недвижимости как особому объекту гражданских прав [20].
Полагаем, что эти замечания будут справедливы и для работ в сфере строительства, реконструкции, капитального и текущего ремонтов, которые регулируются Законом о контрактной системе, наряду с товарами и услугами. Этот вывод обусловлен следующим.
Правовая природа договора строительного подряда достаточно четко отражена в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) [2]. Согласно статье 740 ГК РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы. Таким образом, строительные работы должны выполняться подрядчиком в строгом соответствии с заданием заказчика. Именно заказчик определяет характеристики работ (в том числе качественные) и итоговый результат, к которому должен прийти подрядчик [18]. Следовательно, ключевым мо-
ментом при проведении закупок строительных работ и составлении документации по закупкам является грамотное техническое задание (задание заказчика) (см. [17, 24]).
В настоящее время одной из основных проблем являются некачественно подготовленные исходные данные для подготовки документации по закупкам, что, в свою очередь, влечет необходимость изменения условий контракта, касающихся цены и объема работ (см. [19, 22]). Однако такая возможность прямо ограничена нормами статьи 95 Закона о контрактной системе (см. [12]). Также эта проблема обусловлена невозможностью учесть на стадии подготовки заказчиком технического задания всех особенностей объекта капитального строительства и предстоящего объема работ в связи с ненадлежащим ведением журнала эксплуатации объекта (см. [1, 19]).
Кроме того, в настоящее время формируется судебная практика о возмещении заказчиком убытков подрядчику и расторжении государственного или муниципального контракта в связи с передачей подрядчику непригодной для строительства объекта технической документации (см., например, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2015 года № 09АП-42455/2015-ГК по делу № А40-37021/15).
Особо отметим законодательный пробел в части определения понятия «текущий ремонт», что требует внесения соответствующих дополнений в нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Все это в совокупности свидетельствует об отсутствии должного правового регулирования закупок строительных работ для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Законом о контрактной системе (см. [22, 24]).
2. Правительство Российской Федерации вправе определить сферы деятельности, в которых при осуществлении закупок устанавливается порядок определения начальной (максимальной) цены контракта и цены
контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), а также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные устанавливать такой порядок с учетом норм части 22 статьи 22 Закона о контрактной системе.
В настоящее время во исполнение указанной нормы издано лишь постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2015 года № 964 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования)», согласно которому таким органом является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
Вместе с тем по состоянию на 18 декабря 2015 года иные сферы деятельности и порядок определения начальной цены контракта в сфере градостроительной деятельности не установлены.
3. Закупки работ по строительству, реконструкции, капитальному и текущему ремонтам объектов капитального строительства должны осуществляться преимущественно через электронный аукцион.
Так, в случае если товары, работы, услуги включены в Перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 года № 2019-р (далее - Перечень), то их закупка должна осуществляться путем проведения аукциона в электронной форме. Закупка таких товаров, работ, услуг путем проведения конкурса не допускается [6].
Указанный вывод подтверждается разъяснениями, данными в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 мая 2015 года № Д28и-1440.
К работам, включенным в Перечень, относятся:
• работы строительные, кроме кода 45.12 «Работы разведочные буровые» и кроме работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 миллионов рублей, а для обеспечения муниципальных нужд - 50 миллионов рублей;
• услуги, связанные с недвижимым имуществом, кроме кода 70.31.15 «Услуги по оценке за вознаграждение или на договорной основе» [6].
Следовательно, при выборе между фактором цены и фактором качества законодатель отдает приоритет цене в расчете на экономию бюджетных средств.
Такой подход вызывает сомнения с точки зрения его обоснованности и эффективности применения, хотя бы потому что выбор подрядчика через процедуру электронного аукциона явно противоречит принципам контрактной системы в сфере закупок, установленным в статьях 6, 10 и 12 Закона о контрактной системе:
• стимулирование инноваций;
• ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд;
• эффективность осуществления закупок.
Кроме того, поскольку аукцион как способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта (часть 4 статьи 24 Закона о контрактной системе), не подразумевает конкуренцию участников по критериям качества, опыта выполнения
соответствующих работ и иным нестоимостным критериям, целесообразность и эффективность его применения для заключения контракта на выполнение работ в сфере строительства остается сомнительной.
Дополнительные требования к нестоимостным критериям при оценке предложений участников в рамках проведения закупок отдельных видов товаров, работ, услуг установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2015 года № 99 [5]. В соответствии с указанным постановлением к таким видам работ отнесены лишь работы строительные, включенные в код 45 (кроме кода 45.12) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД) ОК 034-2007, в случае если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 10 миллионов рублей, а также работы по сохранению объектов культурного наследия.
Такое ограничение перечня работ представляется не совсем оправданным в свете указанных нами проблем заказчика при проведении закупок строительных работ в форме электронного аукциона.
Подводя итог изложенному, можно выделить следующие проблемы, пока не нашедшие решения в законодательстве Российской Федерации о контрактной системе и влекущие определенные риски для заказчика:
1) поскольку строительные работы для целей закупки в рамках контрактной системы фактически приравнены законодателем к товарам и услугам, это существенно ограничивает возможности заказчика по учету уникальности каждого конкретного объекта капитального строительства при проведении закупочных процедур и не позволяет ему учесть в полной мере специфику каждого этапа работ и их состава (см. [19, 23]);
2) законодателем установлены жесткие и при этом противоречивые по своей сути требования к заказчику при проведении последним закупки. Например, в статье 10
Закона о контрактной системе закреплена обязанность заказчиков при планировании и осуществлении закупок исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Открытым при этом остается вопрос, как закупить высокотехнологичные работы, продукцию при проведении электронного аукциона, основанного на понижении начальной (максимальной) цены контракта (см. [20, 25, 26]);
3) огромное количество писем (разъяснений) Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы, а также Казначейства России не добавляет ясности в работе заказчика, а зачастую приводит к серьезным осложнениям в ней, так как позиции ведомств могут противоречить друг другу и сложившейся судебной практике. В качестве примера можно сослаться на расхождение в позиции Федеральной антимонопольной службы (см. [18]) и Министерства экономического развития Российской Федерации (см. [11, 13, 15]) по вопросу об установлении в документации по закупкам требования к участникам о наличии свидетельства саморегулируемой организации о допуске к конкретным видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Важно учитывать, что суды не связаны при принятии ими решений документами рекомендательного характера, а разъяснения, даваемые Министерством экономического развития Российской Федерации, не являются официальными и общеобязательными, на что оно прямо указывает в своем письме от 23 февраля 2015 года № Д28и-305 и подчеркивает, что разъяснять нормы закона может только Федеральное Собрание Российской Федерации.
Следует отметить, что разъяснений Федерального Собрания Российской Федерации по спорным моментам применения законодательства о контрактной системе при подготовке настоящей статьи не выявлено.
В связи с этим возможным решением проблемы определения цены контракта на выполнение подрядных работ представляется установление Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности, а также дополнение главы 7 Закона о контрактной системе статьями, регулирующими особенности заключения контракта на выполнение работ в сфере строительства, реконструкции, капитального и текущего ремонтов (подрядных работ).
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. URL: http:// consultantplus.ru/
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 26 января 1996 года № 14-ФЗ. URL: http:// consultantplus.ru/
3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ. URL: http://consultantplus.ru/
4. О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) : постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2015 года № 964. URL: http:// consultantplus.ru/
5. Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев от-
несения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям : постановление Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2015 года № 99 : в редакции от 7 декабря 2015 года. URL: http:// consultantplus.ru/
6. О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме : распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 года № 2019-р. URL: http:// consultantplus.ru/
7. Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 октября 2013 года № 567. URL: http://consultantplus.ru/
8. О внесении изменений в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 24 ноября 2014 года № 356-ФЗ : в редакции Федерального закона от 8 марта 2015 года № 48-ФЗ.
9. О содействии развитию жилищного строительства : Федеральный закон от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ.
10. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от
30 сентября 2014 года № Д28и-1889. URL: http://consultantplus.ru/
11. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от
31 декабря 2014 года № Д28и-2877. URL: http://consultantplus.ru/
12. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 июля 2015 года № Д28и-2193. URL: http:// consultantplus.ru/
13. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 27 мая 2015 года № Д28и-1391. URL: http:// consultantplus.ru/
14. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 мая 2015 года № Д28и-1440. URL: http:// consultantplus.ru/
15. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 6 апреля 2015 года № Д28и-893. URL: http:// consultantplus.ru/
16. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 февраля 2015 года № Д28и-305. URL: http:// consultantplus.ru/
17. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2015 года № 09АП-42455/2015-ГК по делу № А40-37021/15. URL: http://consultantplus. ru/
18. Путеводитель по спорам в сфере закупок (44-ФЗ). Установление требования о наличии у участника свидетельства СРО о допуске к конкретным видам работ и отказ в допуске к торгам на основании несоответствия. URL: http:// consultantplus.ru/
19. Дидковская О. В., Ильина М. В., Мамаева О. А., Коновалова М. А., Спирина Е. С. Методические подходы к формированию системы стоимостного инжиниринга в строительстве : монография. Самара : Самарский государственный архитектурно-строительный университет, 2013.
20. Дидковская О. В., Ильина М. В., Мамаева О. А, Коновалова М. А. Сметное ценообразование как основа формирования стоимости строительства: монография. Самара : Самарский государственный архитектурно-
строительный университет, 2012.
21. Публичные закупки: проблемы правоприменения : материалы Третьей всероссийской научно-практической конференции. М. : Юстицинформ, 2015.
22. Аверина Л. В. Актуальные проблемы заключения договора строительного подряда в соответствии с законом о контрактной системе : материалы III Международной очной научно-практической конференции. Самара : Самарский государственный архитектурно-строительный университет, 2015.
23. Аверина Л. В. Особенности государственного или муниципального контракта: новеллы законодательства о контрактной системе. Традиции и инновации в строительстве и архитектуре : материалы 71 Всероссийской конференции по итогам НИР
2014. Самара : Самарский государственный архитектурно-строительный университет, 2015.
24. Аверина Л. В., Печерская Э. П. Актуальные проблемы подготовки специалиста в сфере закупок : материалы международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Социальное поведение молодежи в Интернете: новые тренды в эпоху глобализации». Самара : Самарский государственный архитектурно-строительный университет,
2015.
25. Антропова Т. Ю. Как рассчитать начальную (максимальную) цену контракта // Руководитель бюджетной организации. 2014. № 4.
26. Кришталева Т. И., Орлова О. С. Контрактная система в сфере закупок для обеспечения государственных нужд как способ повышения эффективности расходования бюджетных средств // Бухгалтерский учет и налогообложение в бюджетных организациях. 2014. № 5.
