CC BY
20Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
DOI 10.47643/1815-1337_2022_8_60
ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА FEATURES OF REGULATORY REGULATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
ВОЛКОВСКАЯ Людмила Николаевна,
старший преподаватель кафедры предпринимательского и энергетического права Санкт-Петербургского государственного экономического университета (СПбГЭУ). 191023, Россия, г. Санкт-Петербург, наб. канала Грибоедова, 30-32. E-mail: volkovskay@mail.ru;
Volkovskaya Lyudmila Nikolaevna,
Senior Lecturer of the Department of Business and Energy Law St. Petersburg State University of Economics (SPbGEU). 191023, Russia, St. Petersburg, nab. Griboyedov Canal, 30-32. E-mail: volkovskay@mail.ru
Краткая аннотация: проблематика эффективного регулирования реализации государственно-частного партнерства в Российской Федерации сохраняет свою актуальность. Автор проанализировал законы, регулирующие основные правовые формы партнерства бизнеса и государства. Определены основные проблемы регулирования правовых форм партнерства.
Abstract: the problem of effective regulation of the implementation of public-private partnership in the Russian Federation remains relevant. The author analyzed the laws governing the main legal forms of partnership between business and the state. The main problems of regulation of legal forms of partnership are identified.
Ключевые слова: партнерство, взаимодействие, регион, регулирование, санкции, правовые риски.
Keywords: partnership, interaction, region, regulation, sanctions, legal risks.
Для цитирования: Волковская Л.Н. Особенности нормативно-правового регулирования государственно-частного партнерства // Право и государство: теория и практика. 2022. № 8(212). С. 60-62. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_8_60.
For citation: Volkovskaya L.N. Features of regulatory regulation of public-private partnership // Law and state: theory and practice. 2022. No. 8(212). pp. 60-62. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_8_60.
Статья поступила в редакцию: 15.08.2022
Актуальность. Развитие публичной инфраструктуры требует использования различных форм взаимодействия частного бизнеса и государства. Одной из таких форм является государственно-частное партнерство, получившее закрепление в российских нормативно-правовых актах. Основная роль данной формы взаимодействия выражается в таких результатах, как привлечение инвестиций, экономия бюджетных ресурсов, стимулирование конкуренции и предпринимательской активности.
Исследовательский интерес ученых-правоведов проявлялся в течение целого ряда этапов развития данной практики: до 2015 года большинство осознавало необходимость принятия соответствующего федерального закона, отсутствие норм которого частично компенсировалось другими нормами; после принятия в 2015 году научному осмыслению подверглись действующие нормы закона о государственно-частном партнёрстве, их проблемы и недостатки. Согласно статистике Минэкономразвития, по состоянию на 2022 год в РФ реализуется более 3.100 проектов государственно-частного партнерства, общий объем инвестиционных обязательств которых превышает 1,7 триллиона рублей, 85% которых внебюджетные [3].
Анализ практики показал, что первоначальное развитие получило законодательство в регионах, а потом уже появился закон федерального уровня. Анализ содержания региональных законов показал их относительную противоречивость и несоответствие с положениями федерального законодательства. Такой подход к привлечению инвестиций и развитию территорий определяет вероятность наступления правовых и других видов рисков для инвесторов, что ставит под угрозу реализацию проектов государственной важности, а также создает почву для появления выпадающих доходов, недополучаемых регионами. К тому же большую популярность получили разнообразные формы государственно-частного партнерства (раздел продукции, концессия, свободные экономические зоны и др.), получившие нормативное закрепление в федеральных законах.
Целью статьи является анализ особенностей нормативно-правового регулирования различных правовых форм государственно-частного партнерства на федеральном уровне.
Новизна результатов исследования. Анализ специфики нормативно-правового регулирования партнерства частного бизнеса и государственных структур находится в фокусе внимания исследователей проблем функционирования различных отраслей права, в числе которых А.С. Бедняков, М.А. Валишвили, Е.А. Фирсова, С.О. Шохин, и др.
Установлено, что недостаток собственных ресурсов в регионах требовал новых законодательных подходов к регулированию привлечения инвестиций и развития инфраструктуры, что и детерминировало отставание норм федерального законодательства от региональных. Попытка упорядочить социально-экономические процессы в регионах привела к принятию профильных законов. На практике особенную сложность представляет попытка привлечь иностранный капитал к экономическому развитию регионов в рамках партнерского взаимодействия, хотя другие формы партнерства к этому располагают. Подчеркивается, что не смотря на тот факт, что закон функционирует уже 7 лет, не меньшее обеспечивающее значение для его реализации имеет бюджетное, таможенное, инвестиционное, гражданское законодательство.
Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Отдельное внимание посвящено анализу мнений экспертов, излагающих основные проблемы регулирования института партнерского взаимодействия власти и бизнеса.
Область применения. Функционирование института государственно-частного партнерства подвержено значительному влиянию норм Конституции РФ, федеральному законодательству, а также подзаконным актам различного уровня субординации (Президент РФ, Правительство РФ). Федеральное законодательство устанавливает общие основы для функционирования данного правового института, устанавливающего роль государства, регионов и муниципалитетов в создании условий для взаимодействия с частными структурами. Отмечаются проблемы его реализации на региональном и местном уровне.
Защита интересов граждан своей страны является ведущим принципом, устанавливаемым в Конституции Российской Федерации (1.07.2020). Связанные с данным институтом действия граждан регулируются государством во исполнение данного принципа. Установлены круг полномочий и предметы ведения, связанные с реализацией государственно-частного партнерства - это частная, государственная и другие формы собственности, гарантия защиты которых декларируется в Конституции РФ. Кроме того, декларируется свобода экономической деятельности в стране. Необходимо признать, собственность зарубежных инвесторов должна попадать под эти гарантии даже в условиях санкций. Однако, на практике данный подход не совсем состоятельный, так как национализация собственности в зарубежных странах вызвала ответные меры на территории Российской Федерации по экспроприации частной собственности из недружественных юрисдикций. Для ускорения процедуры был принят «Проект Федерального закона № 104796-8 «О внешней администрации по управлению организацией», редакции которого непрерывно дополняются новыми пунктами [6]. Такое положение дел, можно предположить, будет определять правовой кризис в реализации норм законодательства, регулирующего институты собственности и государственно-частного партнерства. Судебная защита интересов собственников и процессуальные гарантии данным законопроектом оставлены без внимания.
Нормы Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 224-ФЗ (ред. от 11.06.2022) определяют базовые принципы реализации данного института.
Право собственности на публичную инфраструктуру привлекает инвесторов. Закон определяет сферу компетенции федеральных, региональных и муниципальных властей при реализации экономических интересов. Тем не менее существуют определенные проблемы в эффективной реализации закона. Предусмотренное в законе ограниченное число моделей концессионных соглашений не позволяет эффективно привлекать заемное финансирование. Иллюстрирующим примером является партнёрский проект по строительству дороги в Республике Башкирия, когда антимонопольная служба выступила против компенсации расходов инвестора из бюджета региона, приняв партнерский проект за отношения, связанные с государственными закупками. Суд принял сторон инвестора. Однако, при реализации партнерских проектов на основе конкретной правовой модели (государственно-частное партнерство, например) существует риск их переквалификации [2]. Решить данную проблему призван опубликованный в 2020 г. законопроект. Положительным моментом законопроекта есть учет режима особых обстоятельств, связанных с непредвиденными дополнительными расходами инвестора. Эксперты отмечают, что компенсация подобных расходов может быть признана незаконной в судебном порядке, потому что бизнес-модели проектов не соответствуют правовой форме партнерства. Документ также предусматривает возможность объединения усилий сразу нескольких публичных партнеров, что имеет положительные отклики, так как позволяет усилить межкооперационные и межрегиональные партнерские связи (например, строительство дорог между несколькими регионами) [1].
Гарантии и права частного бизнеса, принимающего участие в инвестиционных процессах, устанавливает Федеральный закон «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ (ред. 14.07.2022). Концессия представляет еще одну правовую форму государственно-частного партнерства, на которую профильный закон накладывает определённые ограничения. Недостатком закона является отсутствие установленных гарантий компенсации непредусмотренных, непредвиденных обстоятельств. Анализ судебной практики показывает, что в рамках данного закона существуют пробелы в регулировании взаимодействия бизнеса и власти, а также злоупотребления сторон договора [5].
Сложная правовая природа отличает такой комплексный институт права как соглашение о разделе продукции - еще одна правовая форма государственно-частного партнёрства. Данную форму сотрудничества характеризует группа самостоятельных признаков, указание на которые дается в нормах Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» №225-ФЗ (ред. 8.12.2020). Данная правовая модель в основном ориентирована на недропользование в стране.
Анализ практики регулирования в рамках норм этого закона показывает, что в России растет число налоговых судебных споров, основная причина которых заключается в их несогласии с приоритетом норм закона о разделе продукции над нормами российского законодательства. Подобная практика со стороны налоговых органов разрушает стабильность инвестиционных взаимодействий в стране, и не руководствуются стратегическими интересами страны, не соблюдая законы [7]. Анализ правовых исследований показывает, что органы суда еще не выработали единой позиции по применению норм данного закона. Запуск подобных проектов отличает многоуровневый механизм их согласования с различными федеральными ведомствами [4].
Выводы. Анализ положений федерального законодательства и функционирования институциональной среды, необходимой для формирования инвестиционного климата, показывают, что проблема правовых рисков сохраняет актуальность для инвесторов, работающих в России. В условиях санкций интересы крупных инвесторов, принявших участие в проектах государственно-частного партнёрства, в силу политических решений не защищены законом. Сложившиеся правовые модели государственно-частного партнерства не соответствуют бизнес-моделям.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 8(212)
Большинство используемых в бизнесе правовых моделей государственно-частного партнерства сталкиваются с проблемами эффективной реализации законодательства. Отдельные сложности для эффективного функционирования партнерства бизнеса и власти создают своими н езакон-ными действиями Федеральная антимонопольная служба и налоговая служба. Отсутствие четкой позиции по арбитражным ситуациям в проекта государственно-частного партнёрства также ухудшает инвестиционный климат. Анализ правовых форм государственно-частного партнерства показывает, что все они обладают самостоятельными признаками, учет которых в практике определяет их точку приложения (недропользование, развитие инфраструктуры и др.).
Библиогра фия:
1. Адамчук О. Чиновники изменят правила государственно-частного партнерства. Инвесторам обещаны новые гарантии / О. Адамчук // Ведомости. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2020/06/08/832112-chinovniki-izmenyat-pravila-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva (дата обращения: 14.08.2022).
2. «Башкирское дело»: катализатор решения глубинных проблем рынка ГЧП-проектов / Портал Линия права. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://lp.ru/_bashkirskoe_delo_ka (дата обращения: 12.08.2022).
3. Житенев А. Эксперты оценили ущерб для государственно-частных проектов из-за вируса / А. Житенев / РБК. - [Электронный ресурс]. - Режим
доступа: https://www.rbc.ru/economics/25/03/2020/5e79ec309a79474781fd0af3 (дата обращения: 14.08.2022).
4. Исаев Н.В. проблемы правового регулирования соглашений о разделе продукции / Н.В. Исаев // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. - 2021. - №2. - С.132-142.
5. Карпов А. Реформа сферы ГЧП от Минэкономразвития - краткое описание ключевых изменений / Zakon.ru. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://zakon.ru/blog/2020/06/09/reforma_sfery_gchp_ot_minekonomrazvitiya_-_kratkoe_opisanie_klyuchevyh_izmenenij (дата обращения: 14.08.2022).
6. Недружественная национализация: как власти заберут иностранный бизнес / Право.ру. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://pravo.ru/story/239666/ (дата обращения: 14.08.2022).
7. Соглашения о разделе продукции: критический анализ подходов арбитражных судов / Pepeliaev Group. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: 14.08.2022).
References:
1. Adamchuk O. Officials will change the rules of public-private partnership. Investors are promised new guarantees / O. Adamchuk // Vedomosti. - [Electronic resource]. - Access mode: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2020/06/08/832112-chinovniki-izmenyat-pravila-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva (date of appeal: 08/14/2022).
2. "Bashkir case": a catalyst for solving the underlying problems of the PPP project market / Liniya Prava portal. - [Electronic resource]. - Access mode: https://lp.ru/_bashkirskoe_delo_ka (accessed: 12.08.2022).
3. Zhitenev A. Experts assessed the damage to public-private projects due to the virus / A. Zhitenev / RBC. - [Electronic resource]. - Access mode: https://www.rbc.ru/economics/25/03/2020/5e79ec309a79474781fd0af3 (date of reference: 08/14/2022).
4. Isaev N.V. problems of legal regulation of production sharing agreements / N.V. Isaev // Bulletin of the V.N. Tatishchev Volga State University. - 2021. - No.2. -
pp.132-142.
5. Karpov A. PPP reform from the Ministry of Economic Development - a brief description of key changes / Zakon.ru . - [Electronic resource]. - Access mode: https://zakon.ru/blog/2020/06/09/reforma_sfery_gchp_ot_minekonomrazvitiya_-_kratkoe_opisanie_klyuchevyh_izmenenij (date of appeal: 08/14/2022).
6. Unfriendly nationalization: how the authorities will take away foreign business / <url> - [Electronic resource]. - Access mode: https://pravo.ru/story/239666 / (accessed: 08/14/2022).
7. Production Sharing agreements: a critical analysis of the approaches of arbitration courts / Pepeliaev Group. - [Electronic resource]. - Access mode: 14.08.2022).
