CC BY
62
ЭКО. - 2016. - №4 КРЮКОВ В.А.
Особенности
национального управления минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами
В.А. КРЮКОВ, доктор экономических наук, заместитель директора Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, Новосибирск. E-mail: Kryukov@ieie.nsc.ru
В статье рассмотрены особенности системы управления минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами в России, на которую наложили свой отпечаток исторические условия. Показано, что в этой сфере не сбалансировано участие федерального и регионального уровней, что противоречит Конституции РФ, усиливается роль вертикально интегрированных компаний в ущерб малым инновационным. Обоснована необходимость ориентации системы управления на общую социально-экономическую отдачу. Ключевые слова: нефтегазовый сектор, электроэнергетика,
добыча твердых полезных ископаемых, система управления, социально-экономическая отдача
Минерально-сырьевые и энергетические ресурсы играют и будут играть в обозримом будущем колоссальную роль как в экономике России, так и в жизни ее общества. Это обусловлено не только значительным ресурсным потенциалом страны (крупнейшие в мире месторождения полезных ископаемых), но и тем фактом, что сами подходы к государственному управлению во многом формировались под влиянием процессов освоения новых источников сырья на все более удаленных территориях.
На начало 2015 г минерально-сырьевой и энергетический секторы экономики России обеспечивали около 25-30% ВВП страны, 60% доходов федерального бюджета, 75% экспортных доходов; 35% инвестиций в основной капитал1. При этом примерно 80% от их совокупного вклада приходится на нефтегазовый комплекс, доля которого за годы экономических преобразований
1 Оценки автора с учетом результатов, полученных Экономической экспертной группой (Е. Гурвич), Внешэкономбанком (А. Клепач), Институтом народнохозяйственного прогнозирования РАН (А. Широв).
существенно выросла: если в 2004 г. он обеспечивал лишь 21,4% доходов федерального бюджета, то в конце 2014 г. - 52%.
Нарастающее значение минерально-сырьевых и энергетических ресурсов в экономике страны стало результатом не только благоприятной ценовой динамики, но и реализации модели управления, избранной в данном секторе.
Принципиальным вопросом при рассмотрении системы управления является четкое разделение ее «объекта» и «субъекта». В качестве первого может выступать как хозяйствующий субъект (компания или иная экономическая единица), так и отдельный природный или производственный объект (месторождение или производственно-технологический комплекс). Отметим, что «границы» отдельной компании и природного или производственного объекта совпадают лишь в редких случаях (компания может заниматься освоением нескольких участков недр, расположенных в самых различных частях страны и даже регионах мира). В качестве «субъекта управления» могут выступать как органы исполнительной власти федерального и регионального уровней, так и отдельные хозяйствующие субъекты. В последнем случае речь идет о наделении компаний (как правило, с государственным участием в капитале) отдельными государственными функциями в сфере управления.
Государственное управление (регулирование) в той или иной сфере может включать меры прямого или косвенного воздействия на процессы изучения, освоения и использования объектов управления. Прямое воздействие опирается на меры и методы оперативного управления, а косвенное направлено на условия деятельности и взаимоотношения этих объектов.
Следует заметить, что соотношение прямых и косвенных методов воздействия, а также наполнение понятий «субъект» и «объект управления» весьма значительно меняются с течением времени под влиянием исторических, научно-технических и экономических обстоятельств.
Собственно, по тому, в какой мере система управления адекватна сложившимся обстоятельствам, способствует достижению тех целей и задач, которые ставит государство, и насколько тенденции ее развития соответствуют «лучшим современным практикам» (с учетом состояния ресурсной базы, развития современных технологий поисков, добычи, транспортировки
и последующего использования), можно судить о ее результативности (эффективности).
Историческое наследие
Современное состояние минерально-сырьевого и энергетического сектора РФ во многом определяется наследием советской модели управления, которая, в свою очередь, имела глубокие исторические корни: вовлечение в хозяйственный оборот новых источников минерально-сырьевых ресурсов в России было тесно связано с освоением новых территорий на севере и востоке страны.
Систему управления в XIX - начале XX века отличало весьма ясное определение объекта и субъекта управления, а также целей и направленности функционирования. До 1917 г. управление минерально-сырьевым (горным) делом России состояло в сосредоточении всех властных полномочий по определению доступа к участкам недр и условий их освоения у определенных государственных органов (министерств) и сочетании прямого и косвенного регулирования, что во многом было связано с наличием различных по форме собственности и подчиненности горнорудных предприятий (наряду с казенными существовали также частные и с участием иностранного капитала компании). Весьма важной особенностью горного законодательства и системы управления горным делом в царской России было «инкорпорирование» в нее организаций, представляющих интересы делового сообщества: «... законодательство наше особенно подробно останавливается на вопросе о созыве разного рода съездов горнопромышленников, созываемых в интересах горного дела.» (Горный устав, ст. 35).
Основные цели системы управления минерально-сырьевыми ресурсами состояли в обеспечении потребностей государства в полезных ископаемых (прежде всего - для укрепления обороноспособности и развития инфраструктуры) и поступлении финансовых средств (в виде налогов и прямых доходов) в государственный бюджет.
Интересно, что отмеченные выше цели и общая структура управления минерально-сырьевым комплексом в рамках решения задач «построения коммунистического общества» мало изменились, с той лишь разницей, что при огосударствлении всех
сфер экономической деятельности способы прямого управления (административно-командные) стали единственно возможными.
Основное направление изменений системы управления в советский период касалось не столько процедур и вектора воздействия на объекты управления, сколько состава и структуры органов управления (прежде всего, в связи с постоянным изменением характеристик месторождений и условий реализации проектов). Увы, улучшению экономических показателей освоения и использования минерально-сырьевых и энергетических ресурсов эти реформы никак не способствовали. Впрочем, такая задача и не ставилась. Все основные целевые приоритеты Энергетической программы СССР (их 14) [1. С. 5], под которые выстраивалась система управления, были связаны с динамикой и достижением определенных значений физических (объемных) показателей добычи, транспортировки и потребления энергетических ресурсов. Также программой предусматривалось развитие обеспечивающих отраслей «... с целью полного удовлетворения потребностей топливно-энергетического комплекса в качественном оборудовании, машинах и материалах.» [1. С. 26].
Экономическую основу советской системы управления минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами составляла так называемая «экономия от масштаба» - ориентация на поиск и освоение крупных и сверхкрупных месторождений. Открытые на рубеже 1960-1970-х годов уникальные нефтегазовые месторождения - Самотлор, Федоровское, Медвежье, Уренгойское, Ямбургское, Заполярное, занимающие верхние строчки мирового рейтинга и по ресурсному потенциалу, и по объемам добычи, позволяли в полной мере использовать этот эффект. Еще недавно их экспортные доходы, даже при неблагоприятной ценовой конъюнктуре, позволяли не только компенсировать практически любые транспортные издержки, но и получать значительную прибыль, которая затем по системе бюджетных каналов и связей с другими отраслями и поставщиками оборудования и услуг «растекалась» по всей экономике [2].
Важнейшей особенностью системы управления минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами в СССР было создание «под ее нужды» специфических материальных активов - от буровых установок и систем поддержания энергии пласта до тран-
спорта нефти и газа и передачи электроэнергии, нацеленных на освоение крупных объектов в короткие промежутки времени.
Добыча и использование энергоресурсов осуществлялись в тесной технологической увязке друг с другом. Так, например, практически все тепловые электростанции в СССР строились в расчете на уголь определенных месторождений, и возможности замены одной марки угля другой были чрезвычайно малы [3. С. 266]. Точно так же советские нефтезаводы в большинстве своем были рассчитаны на переработку нефти определенного состава и качества. Лишь очень немногие НПЗ (прежде всего, расположенные в Башкирии) имели возможность эффективно перерабатывать нефть из различных районов страны.
До сих пор различие состава попутного нефтяного газа на месторождениях Западной Сибири, осваиваемых ОАО «Газпром», вкупе с исторической нацеленностью этой компании на дальнюю транспортировку добываемых ресурсов (в отличие от традиционных нефтяных компаний, ориентированных на переработку сырья в местах добычи), обусловливают сохранение обычая сжигания попутного нефтяного газа в атмосфере [4].
Учет названных особенностей - разнородности продукта и дефицита распределительной инфраструктуры (разветвленной системы трубопроводов и хранилищ) - чрезвычайно важен и с точки зрения формирования внутреннего рынка энергоресурсов, и в целом при определении мер косвенного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов. Пренебрежение данными обстоятельствами ведет к монополизации отдельных сегментов рынка со стороны либо поставщика, либо потребителя, либо того, кто предоставляет услуги по доступу на рынок.
Так, одной из болезненных проблем системы управления нефтегазовыми ресурсами в России в течение долгих лет остается обеспечение недискриминационного доступа к транспортной инфраструктуре независимых (не аффилированных с крупными компаниями) производителей энергоресурсов. В сентябре 2015 г. заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России А. Н. Голомолзин упомянул о разработке проекта постановления Правительства РФ, устанавливающего «детализированные процедуры доступа к магистральным газопроводам.» [5], хотя о необходимости обеспечения такого доступа упоминается еще в указе Президента РФ от 5 ноября
1992 г. «О преобразовании государственного газового концерна "Газпром" в РАО "Газпром"» [6].
Формирование новой системы управления -1992-2012 гг.
В период реформ управление минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами России претерпело значительные изменения. Были сформированы новые объекты управления -нефтяные, угольные и энергетические компании (значительная их часть была приватизирована), а также новая система субъектов управления - министерства, федеральные агентства, комитеты (в 1990-е годы). До 2002 г. определенные властные полномочия и функции в области управления энергоресурсами были сосредоточены также на уровне регионов.
В целом до начала 2000-х годов трансформация системы управления минерально-сырьевым и энергетическим комплексами шла в направлении либерализации и децентрализации, доминирования косвенных способов управления. После 2002 г. началось усиление способов прямого воздействия и централизации: возврат контрольных пакетов акций в руки государства в ряде компаний энергетического сектора, прекращение действия части полномочий, переданных ранее на региональный уровень, расширение списка стратегических объектов и месторождений, приостановка расширения сферы применения гражданско-правовых норм в недропользовании (в частности, соглашений о разделе продукции).
Среди основных причин реанимации в новых экономических условиях административно-командных методов управления -беспрецедентный рост роли и значения минерально-сырьевых и энергетических ресурсов в экономике и в целом в жизни страны, а также, по-видимому, сама сложность формирования непротиворечивой и прозрачной системы управления. «Институциональная конкуренция» различных федеральных министерств за право играть в этой системе решающую роль только усложнила задачу.
Весьма отчетливо межведомственные разногласия прослеживаются на примере практического воплощения закона РФ «О недрах». Отметим, что сфера влияния этого закона значительно сужена по сравнению с аналогичным, существовавшим
в СССР, и действующим законодательством в целом ряде развитых ресурсодобывающих стран. Так, в отличие от действовавшего до 1992 г. Кодекса РСФСР «О недрах», сферой действия которого являлись горные отношения в целом (т. е. сферы поиска, разведки, а также собственно добычи и доступа на рынки), современный закон РФ «О недрах» регулирует лишь отношения недропользования (т. е. доступ к участкам недр).
Примечательно, что, создав правовую основу для появления монопольной структуры в области управления отношениями недропользования, законодатель не решился в тексте закона «О недрах» назвать ни один из федеральных органов (на тот период на эту роль претендовали Геолком, Минтопэнерго, Госгор-технадзор, Минприроды и даже Минэкономики), там фигурируют лишь некий «федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы» (ст. 3 в ред. федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ2). До момента создания упомянутого федерального органа (этого не произошло до сих пор) функции субъекта управления были возложены на Комитет по геологии и минеральным ресурсам («Роснедра»), тем не менее межведомственную борьбу за влияние на ресурсный сектор это не остановило. Об этом свидетельствует, в частности, новая (ноябрь 2015 г.) редакция «Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России)»:
«1. Министерство. является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра...
5. Министерство. осуществляет следующие полномочия:
... 5.2.11. Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением участков недр федерального значения
2 В редакциях федеральных законов от 02.01.2000 № 20-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам Российской Федерации (Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 29.12.2014) «О недрах»). УЯЬ: www.consultant.ru (дата обращения: 13.01.2015).
и участков недр местного значения) - по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации...»3.
Между тем профильное ведомство - Министерство энергетики РФ - на данный момент не имеет никаких рычагов для регулирования отношений ни в сфере освоения участков недр, содержащих энергетические ресурсы, ни в части контроля за выполнением условий лицензий добывающих компаний. В результате функции субъекта управления минерально-сырьевым и энергетическим комплексами России оказались распределены между рядом федеральных министерств и агентств далеко не оптимальным образом. При этом реальный объект управления -участок недр - таковым на деле не является.
Управление отношениями в ресурсном секторе экономики нельзя отождествлять с отношениями в области недропользования. В сферу государственного управления взаимоотношениями энергетических компаний с органами государственной исполнительной власти входят (помимо предоставления прав пользования участками недр) также налоговое регулирование, создание условий для конкуренции и государственная поддержка деятельности энергетических компаний (например, в форме государственно-частного партнерства при реализации отдельных проектов или финансировании научно-исследовательских работ), обеспечение экологического и горного контроля и надзора.
Сегодня все эти задачи управления, реализуемые различными министерствами и агентствами, слишком часто очень слабо скоординированы между собой.
Специфика системы управления в разных секторах
Формирование объектов управления в различных секторах минерально-сырьевого и топливно-энергетического комплексов имело свою специфику.
Нефтяной комплекс
Концепция управления нефтяным комплексом является основным содержанием Указа Президента РФ № 327 «О перво-
3 Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
очередных мерах по совершенствованию деятельности нефтяных компаний» от 1 апреля 1995 г. В качестве объектов управления документ определяет компании «Транснефть» и «Транснефтепродукт» (закрепив их статус в виде АО, находящихся под контролем государства), а также акционерные нефтяные компании - как уже существующие, так и создаваемые вновь. В Указе также в качестве основного при создании нефтяных компаний был подтвержден принцип вертикальной интеграции. В целом документ ориентирован на укрепление принципа интегрирования.
С определением субъекта управления ситуация обстоит сложнее. На базе компании «Роснефть» (в настоящее время это публичная акционерная компания - ПАО) образовался такой же объект управления, как и любая иная нефтяная компания, при этом, однако, наделенный определенными государственными полномочиями - в частности, правом освоения и разработки шельфовых месторождений нефти, а также тех, которые имеют статус стратегических.
Определенными функциями субъекта управления наделена также государственная холдинговая компания ОАО «Роснефте-газ», контролирующая 75,16% акций «Роснефти» и 10,74% акций «Газпрома». Компания была создана в 2004 г. для реализации решений правительства по управлению принадлежащими ему пакетами акций в нефтегазовом секторе. Так, например, в 2012 г. «Роснефтегазу» было разрешено инвестировать дивиденды «Роснефти» и «Газпрома» в различные российские топливные компании и поучаствовать в их докапитализации, чтобы существенно повысить стоимость предприятий перед приватизацией [7], а в июне 2015 г. правительство своим распоряжением внесло в уставный капитал ОАО «Роснефтегаз» акции 13 нефтяных компаний, в том числе ряда научно-исследовательских институтов. При этом было отмечено, что «принятые решения направлены на повышение эффективности государственного регулирования деятельности организаций нефтяной промышленности и дальнейшего развития ОАО "Роснефтегаз"» [8].
В то же время на Минтопэнерго РФ ранее были возложены функции координации управления нефтяным сектором. В итоге остается неясным, кто же именно на федеральном уровне осуществляет управление.
Газовый сектор
Согласно закону «О газоснабжении в РФ», ПАО «Газпром», 50%+1 акция которого принадлежат государству, одновременно и основной объект, и - в некоторой степени - субъект управления, выполняющий ряд государственных функций. Так, компания является собственником и управляет единой системой газоснабжения, а также экспортом природного газа, освоением шельфовых месторождений, имеющих статус «стратегических», а также де-факто - утверждает проекты освоения и разработки новых газовых месторождений.
Такие привилегии ПАО «Газпром» в управлении газовым сектором связаны с тем, что компания выполняет роль «гарантирующего поставщика». Речь идет о газификации регионов, поддержании мощностей для покрытия зимних пиков, решении проблемы неплатежей потребителей. Компания настаивает на том, что право на экспорт газа независимым компаниям может быть предоставлено лишь в обмен на выполнение подобных функций. В таком случае экспортировать газ независимые производители могли бы через единый экспортный канал - «Газпром экспорт», а их доля в экспорте может быть пропорциональна доле поставок на российский рынок [9].
Угольная промышленность
В этом секторе система управления отличается, пожалуй, наибольшей прозрачностью и наименьшей противоречивостью. На начало 2010-х годов в угольной промышленности России действовало 228 угледобывающих предприятий (объектов управления) с общей годовой производственной мощностью более 370 млн т. Вся добыча угля обеспечивалась частными предприятиями [10]. Субъекты управления представлены не только Минэнерго РФ, но и рядом других министерств и агентств. Значительную роль в обеспечении эффективности угольной промышленности играет политика РАО «Российские железные дороги» в части установления тарифов на транспортировку угля в морские порты для последующего экспорта.
Добыча твердых (неэнергетических) полезных ископаемых
В ходе реформирования системы управления данным сектором функции субъекта управления распределенными участками недр оказались закреплены за. частными добывающими компаниями, созданными на базе ранее существовавших советских
2 ЭКО. - 2016. - №4
предприятий. Именно поэтому решения, принимаемые компаниями в отношении закрепленных за ними участков недр, носят де-факто уведомительный характер.
К числу наиболее характерных примеров можно отнести приватизацию Норильского комбината и создание на основе технологических связей и реализованных проектов ОАО «Норильский никель». Компания получила в свое распоряжение участок недр не только без определения технических и экологических условий его использования, но и без заключения соглашения с территорией в части учета социально-экономических вопросов (впрочем, процедуры и подходы к реализации подобных соглашений до сих пор законодательно не разработаны).
Это привело к тому, что на протяжении длительного времени ОАО «Норильский никель» остается одним из мировых лидеров по выбросам вредных веществ в атмосферу в Арктике. Как говорится в докладе, составленном Швейцарским Зеленым Крестом (Green Cross Switzerland) в сотрудничестве с американским Институтом Блэксмита (Blacksmith Institute), ежегодно в Норильске в воздух выбрасывается почти 500 т оксидов меди и никеля, 2 млн т диоксида серы, что является одной из причин сокращения продолжительности жизни сотрудников завода на 10 лет по сравнению со средней по России.
Данный пример - свидетельство того, к чему ведет монопольное положение компании и частный (в противовес к публичному) характер собственности на активы. Основные акционеры «Норильского никеля» - ведущие финансово-промышленные группы России, имеющие значительное влияние в экономике и политике страны - «Интеррос» (30,3%), UC Rusal (27,8%), Millhouse (5,87%), «Металлоинвест» (около 4%). Несмотря на высокую экономическую эффективность производства, поддерживаемую в течение многих лет за счет уникальной концентрации полезных компонентов в рудах Норильского района, и благодаря тому, что основные капитальные расходы были осуществлены еще в советские годы, собственники уделяют очень мало внимания вопросам технического перевооружения и модернизации, а также экологической безопасности производства.
Аналогично ОАО «Алмазы России Саха» («АЛРОСА»), которая является монопольной структурой в области добычи алмазов и алмазного сырья, также самостоятельно определяет
меру и степень своей ответственности за освоение закрепленных участков недр. Ее отличает лишь то, что она является одной из немногих крупных компаний России, в которых сохранилось участие в собственности субъекта Федерации - Республики Саха (Якутия), что позволяет региону хотя бы минимально влиять на ее поведение.
В условиях неизбежного уменьшения запасов и усложнения качественных характеристик закрепленных участков недр монополия отдельных компаний в сочетании с уведомительным подходом в сфере управления недропользованием чревата значительными издержками и для компаний, и для общества, поэтому государству необходимо принять меры, с одной стороны, к ужесточению условий пользования недрами и принуждению монополистов соблюдать эти условия, с другой - к формированию конкурентной среды.
Шагом в данном направлении стало проведение в 2012 г. аукциона/конкурса на право пользования недрами с целью разведки и добычи медно-никелевых руд на южной части месторождения «Норильск-1». Победителем конкурса была признана горнорудная компания «Русская платина» [11, 12], хотя присуждение победы потребовало вмешательства председателя Центробанка, Правительства РФ и администрации Президента РФ. Аналогичным образом монополия «АЛРОСы» на добычу алмазов была частично нарушена в 2013 г. - с началом разработки НК «ЛУКОЙЛ» месторождения им. В. Гриба в Архангельской области.
Эл ектроэнергетика
Формирование системы управления в электроэнергетике отличается относительно большей стройностью, логичностью и системным подходом.
К числу основных целей реформирования системы управления отраслью были отнесены:
- развитие конкуренции в тех сферах энергетики, где это организационно и технологически осуществимо, исходя из условий экономической целесообразности;
- сокращение государственного вмешательства в сферах, где должна развиваться конкуренция;
- сохранение государственного регулирования там, где это обусловлено соблюдением прав и законных интересов заведомо
более слабой стороны складывающихся отношений, а также безопасности функционирования энергетики РФ.
В процессе формирования системы управления сектором весьма ясно были определены и субъекты, и объекты управления. Так, субъектом управления является Министерство энергетики РФ. В частности, Департамент развития электроэнергетики обеспечивает в пределах своих полномочий осуществление функций Минэнерго по выработке и реализации государственной политики в сфере электроэнергетики, в том числе инвестиционной политики [13].
К объектам управления, в соответствии с законом № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» от 26.03.2003, были отнесены организации, осуществляющие производство электрической, тепловой энергии и мощности, энергоснабжение потребителей, оказание услуг по передаче электроэнергии, оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыт электрической энергии (мощности), организацию купли-продажи электрической энергии и мощности.
Важно, что были созданы организации технологической инфраструктуры, занимающие «промежуточное» положение в системе управления и реализующие, в том числе, функции «субъекта управления» (в направлении определенной децентрализации), а именно: компания, управляющая единой электросетью (ОАО «ФСК ЕЭС»), организация, осуществляющая диспетчерское управление (ОАО «Системный оператор ЕЭС»), межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК). При этом деятельность инфраструктурных организаций, в том числе ценообразование и условия взаимодействия с контрагентами, подлежит государственному регулированию.
Генерирующие компании осуществляют выработку и реализацию электроэнергии на оптовом или розничных рынках сбытовым организациям либо крупным конечным потребителям - участникам оптового рынка. Сбытовые организации приобретают электроэнергию на оптовом и розничных рынках и продают ее конечным потребителям. Купля и продажа электроэнергии и мощности происходят в соответствии с установленными постановлением Правительства РФ № 643 от 24.10.2003 Правилами работы оптового рынка электроэнергии и мощности
и договорами о присоединении к торговой системе оптового рынка электроэнергии и мощности.
Примечательно, что получение статуса «субъекта электроэнергетики» (объекта управления) предполагает обязательное подписание упомянутого договора и вступление в саморегулируемую организацию участников оптового рынка (некоммерческое партнерство «Совет потребителей») [14], которое должно являться «... экспертным коллегиальным органом, представляющим интересы всех групп потребителей. по вопросам реализации ОАО "ФСК ЕЭС" стратегии развития электросетевого комплекса, в том числе повышения доступности энергетической инфраструктуры, повышения эффективности операционной и инвестиционной деятельности ФСК...» [15].
При этом на территориях, где условия для конкурентного рынка электроэнергии и мощности пока не созданы (изолированные энергосистемы Дальнего Востока и севера России), реализация электроэнергии и мощности осуществляется только по устанавливаемым соответствующей федеральной службой ценам и тарифам.
К сожалению, стройная и вполне логичная система управления пока не обеспечила заметного повышения экономической эффективности отрасли, не говоря уже об энергоэффективности экономики в целом. Среди причин этого, на наш взгляд, выделяются два ключевых обстоятельства:
- технологическая сложность формирования конкурентного рынка электроэнергии и мощности на основе реализованных ранее проектных решений;
- наличие значительных институциональных и субъективных ограничений (лежащих в большей степени в сфере общих проблем формирования институтов гражданского общества).
Последнее обстоятельство, в частности, ведет к тому, что самостоятельность энергосбытовых компаний является в значительной мере условной. Основополагающая идея реформирования данного сектора состояла в том, что каждый может создать свою сбытовую компанию. В реальности же они формировались либо в интересах крупных потребителей аффилированными с ними структурами, либо под эгидой губернаторов и тех команд, которые находилась у власти в момент их создания [16].
Промежуточный диагноз
Приведенные примеры ОАО «Норильский никель», ПАО «Газпром», энергосбытовых компаний - свидетельство нерешенности в России проблемы «баланса присутствия» регионального и федерального уровней при формировании системы управления минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами.
Отметим, что такая практика противоречит Конституции РФ, которая относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к предметам совместного ведения федерального и регионального уровней власти (ст. 72 по вопросам совместного ведения4). Соответствующая статья о разграничении предметов ведения и полномочий имеется и в законе РФ «О недрах» (ст. 1.1. Правовое регулирование отношений недропользования). Правда, начиная с 2004 г. данное положение не действует.
Поводом для изменения законодательства стало активное лоббирование региональными лидерами своих интересов в ущерб интересам крупных сырьевых и энергетических компаний [17]. В частности, соответствующие поправки в закон «О недрах» были отправлены в Госдуму архангельским областным заксо-бранием с подачи «Архангельскгеолдобычи» - дочерней компании «ЛУКОЙЛа» - после очередного конфликта нефтяников с губернатором Ненецкого АО. Суть поправок сводилась к тому, что руководители регионов лишались права распоряжаться природными ресурсами территории [18].
Несмотря на протесты руководителей сырьевых регионов, в 2004 г. был принят «рамочный закон» № 122-ФЗ5, а в 2008 г. внесены поправки и в закон РФ «О недрах», согласно которым, в частности, распоряжение участками недр должно основываться на решении комиссии, формируемой на федеральном уровне, в состав которой будут включены представители администрации соответствующего субъекта РФ.
В результате сегодня «вся полнота» власти в сфере управления минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами России оказалась сосредоточена на федеральном уровне. С этим
4 иР1_://Иир://Ьа8е.дагат.ги
5 Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации...». 1Ж1_://Шр://соп8икап1. ги /document/cons_doc_LAW_49025/
в полной мере корреспондирует доминирование в минерально-сырьевом секторе крупных национальных корпораций, как частных («Норильский никель», «АЛРОСА»), так и контролируемых государством («Газпром», «Роснефть»). Так, на начало 2015 г. ПАО «Газпром» обеспечивало 67,3% добычи природного газа, вертикально интегрированные компании добывали 86,9% нефти6.
В целом можно отметить, что структура управления, в основании которой находятся «объекты управления» (крупные компании), а на верхнем уровне - «субъекты управления» (ряд федеральных органов исполнительной власти) - отвечает определенному этапу освоения ресурсной базы, при котором основной вклад обеспечивают крупные месторождения и большие мощности единичных проектов.
Увы, данные особенности и ресурсной базы, и проектов более не являются определяющими. Стремительно растут число мелких месторождений, количество и разнообразие проектов. Так, если средний размер нефтяных месторождений, которые активно вводились в Западной Сибири в 1980-е годы, составлял около 70-80 млн т извлекаемых запасов (а, к примеру, «Самотлор» -это свыше 3 млрд т), то сейчас этот показатель составляет всего 2-3 млн т [19], причем количество подобных месторождений исчисляется несколькими тысячами. Если сегодня на право пользования участками недр выдано 3300 лицензий, то при дальнейшем увеличении числа более мелких объектов их число может превысить 10 тыс. В контексте проблем управления это крайне важно учитывать. Сосредоточение управления таким числом объектов, к тому же резко отличающихся друг от друга по характеристикам, на федеральном уровне и нецелесообразно, и невозможно.
Выход из создавшегося положения видится, с одной стороны, в децентрализации системы управления (в том числе путем реализации на практике упомянутой ст. 72 Конституции РФ), а с другой - в расширении воздействия финансового рынка на процессы выбора и реализации проектов.
В России фондовый рынок и в целом финансовый сектор, к сожалению, не играют сколь-нибудь значимой роли в определении направлений и условий финансирования ресурсных
6 Министерство энергетики РФ. 1Ж1_://Шр://т inenergo.gov.ru/node/1209
проектов. Это связано с тем, что значительная часть компаний либо контролируется государством, либо принадлежит отдельным физическим лицам. Привлечение финансовых ресурсов в этих случаях связано не столько с конкретными проектами, сколько с состоянием государственных финансов или кредитоспособностью конкретных собственников компаний.
Направления изменений
Значительная роль минерально-сырьевых и энергетических ресурсов в экономике страны и нарастающие проблемы их эффективного освоения и использования обусловливают необходимость дальнейших изменений системы управления с учетом современных процессов, происходящих как в России, так и в мире. К сожалению, ряд шагов и предпринимаемых мер в этой сфере совершенно не отвечают целям адаптации бизнеса к меняющимся условиям.
Так, например, в 2008 г. резко ужесточились правила распределения участков недр для освоения инвесторами: был определен резервный фонд, состоящий из «участков недр федерального значения», право распределения которых было жестко закреплено за Правительством России. В настоящее время порог объема запасов7, которые делают участок «стратегическим», составляет для нефтяных месторождений 70 млн т и выше, для газовых - свыше 50 млрд м3; для медных руд - 500 тыс. т, а для месторождений золота - 50 т.
Нововведение существенно затормозило процесс освоения новых участков недр. Так, с 2008 г. по 2014 г. было выдано всего .. .8 лицензий на разработку участков, содержащих месторождения и проявления золота, алмазов, металлов платиновой группы. В частности, поэтому в марте 2014 г. были приняты поправки в закон «О недрах», исключающие россыпные месторождения и проявления драгметаллов и камней из списка стратегических участков и направленные на упрощение процедуры предоставления права пользования недрами8.
7 Интересно, что на первоначальной стадии обсуждения в 2006-2007 гг. этот порог составлял для нефти 150 млн т, для газа - 1 трлн м3, но был снижен по мере рассмотрения вопроса.
8 Дума приняла в 1-м чтении поправки в закон «О недрах» от 4 марта 2014 г. URL://http://www.rosnedra.gov.ru/article/7283.html
К числу важнейших целевых направлений реформирования системы управления минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами, по нашему мнению, относится развитие сервисного и наукоемкого поддерживающего сектора, начиная от науки и образования и заканчивая поддержкой малых и средних инновационных и венчурных фирм, которые могли бы оживить и разнообразить конкурентную среду и послужить драйверами технологического развития. Между тем наблюдаемое сегодня усиление вертикально интегрированных компаний ведет лишь к возрастанию барьеров для малых инновационных предприятий: крупные компании не заинтересованы в работе с мелкими венчурными подрядчиками, из-за трудности администрирования и непредсказуемости результатов сотрудничества.
Сейчас в мире все большее значение приобретает ориентация системы управления минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами на общую социально-экономическую отдачу от их освоения и добычи. Велика роль последовательной научно-технической политики, целенаправленного усиления роли государства как регулятора технологического развития и как заказчика разработки новых технологических решений и инновационной наукоемкой продукции, прагматичного протекционизма в отношении местных промышленных, сервисных и инновационных компаний, ясной лицензионной политики, эффективного антимонопольного регулирования, перехода к реализации проектов в рамках процедур совместного участия.
В этой связи среди важнейших мировых трендов в управлении минерально-сырьевыми и энергетическими ресурсами отметим следующие:
- смещение акцента при выборе объекта управления с хозяйственных единиц на участки недр и проекты освоения;
- приближение (прежде всего, с точки зрения территориальной удаленности) субъекта управления к управляемым объектам, что во многом определяется качественным изменением состава и свойств последних - нарастанием специфичности и разнообразия свойств и характеристик;
- стремление к получению значительной социально-экономической отдачи от освоения и использования ресурсов (не только в форме налогов и рабочих мест, но и обеспечения мультипликативного эффекта для экономики страны и территорий, где
реализуются соответствующие проекты, - прежде всего, с точки зрения выхода на траектории устойчивого эколого-экономическо-го функционирования).
Суммируя сказанное, сделаем вывод, что при формировании современной системы управления использованием минерально-сырьевых и энергетических ресурсов в России прежде всего необходимы:
- учет особенностей освоения минерально-сырьевых и энергетических ресурсов в различных регионах России;
- практическая реализация ст. 72 Конституции РФ (о совместном ведении), формирование непротиворечивого разделения полномочий и функций «субъектов управления» - как на региональном, так и на федеральном уровнях;
- перенос «центра тяжести» системы управления с объекта управления - хозяйственной структуры (компании) на объект управления - участок недр или определенный проект (производственная структура);
- расширение степени влияния фондового рынка и финансовой системы на процесс выбора и реализации проектов.
Литература
1. Основные положения Энергетической программы СССР на длительную преспективу. - М.: Издательство политической литературы, 1984. - 31 с.
2. Sagers M. J., Kryukov V. A., Shmat V. V. Resource Rent from Oil and Gas Sector and the Russian Economy // Post Soviet Geography. - 1995. -Vol. 36. - № 7. - Р. 389-425.
3. Топливно-энергетический комплекс России: Современное состояние и взгляд в будущее /Агафонов Г.В., Волков Е. Д., Воропай Н. И. и др. - Новосибирск: Наука. Сибирская издательская фирма РАН, 1999. - 312 с.
4. Крюков В. А., Токарев А. Н., Силкин В. Ю., Шмат В. В. Как потушить факелы на нефтепромыслах? Институциональный анализ условий комплексного использования углеводородов (на примере попутного нефтяного газа). - Новосибирск: Издательство ИЭОПП СО РАН, 2008. - 337 с.
5. Голомолзин А. Н. Вопросы обеспечения недискриминационного доступа ПНГ к газотранспортной системе и газоперерабатывающим предприятиям. URL://http://www. manbw.ru/analitycs/fas_png_trans-port_gpz.html
6. Мировой опыт проведения рыночных преобразований в газовой сфере и реорганизация системы обеспечения доступа третьих сторон
к газотранспортным сетям. - Компания «ЭРТА», 2007. - 85 с. URI:/ http://gasforum.ru/obzory-MssIedovaniya/498/
7. «Роснефтегаз». Российский нефтегазовый холдинг, владелец «Роснефти». URL:// http://lenta.ru/lib/14168174
8. Правительство передало «Роснефтегазу» доли в 13 предприятиях // Ведомости. - 2015. - 26 июн. URL://http://www.vedomosti.ru/ business/news/2015/06/26/598138-praviteIstvo-peredaIo-rosneftegazu-doIi-v-13-predpriyatiyah
9. «Газпром» может поступиться экспортной монополией //Ведомости. - 2015. - 8 дек. URL:// http://www.vedomosti.ru/business/ articIes/2015/12/08/620171-gazprom
10. Угольная промышленность. URL:// http://miningwiki.ru/w/index. php?titIe=Угольная_промышленность_России&oIdid=29200
11. Заявление ГК «Русская платина» по поводу победы в конкурсе на южную часть месторождения «Норильск-1» от 01 июля 2012 г URL: http://www.osanor.ru/?id=782&category=16
12. Петлевой В., Товкайло М. «Норильск 1» оказался в эпицентре скандала //Ведомости. - 2013. - 21 июн. URL: http://www. vedomosti.ru/companies/news/13359991/nabiuIIina_obvinyaet_ donskogo#ixzz2X384Q8cf
13. Департамент развития электроэнергетики. URL://http://minenergo. gov.ru/node/40
14. Структура отрасли. URL://http://www.np-sr.ru/market/cominfo/rus/ index.htm
15. Регламент работы Совета потребителей услуг ОАО «ФСК ЕЭС».
16. «Интер РАО» увеличила долю в Томской энергосбытовой компании до 75,16% //Ведомости. - 2015. - 14 дек. URL:// http://www.vedomosti. ru/business/articIes/2015/12/14/620803-inter-rao-tomskoi-energosbitovoi
17. Kryukov V., Moe A. Two Keys and Many Locks: Joint Management of OiI and Gas Resources in Russia //Post-Soviet Geography and Economics. - 1998. - VoI. 39. № 7. - P. 588-605.
18. Филиппов В. У ненецкого губернатора отбирают "второй ключ" // Известия. - 2002. - 7 июл.
19. Храмов Д. Г. Основные задачи государственной политики в области геологии и недропользования //Минеральные ресурсы: экономика и управление. - 2013. - № 1. - С. 6-10.
